劳动者群体性事件与危机管理创新——从近期出租车司机罢工潮说起，本文主要内容关键词为：劳动者论文,出租车司机论文,管理创新论文,危机论文,近期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年10月下旬以来，各地出租车司机罢驶事件不断发生，从湖南凤凰到重庆，再从海南三亚到广东，覆盖范围越来越广，影响越来越大。罢驶的原因有不满垄断性出租车公司收取高额承包费和管理费、黑车泛滥影响生意、燃料供应不足等。由于司机的工作方式和利益结构高度一致，所以一呼百应，极为抱团，参与罢驶的少则几百辆，多则数千辆，甚至出现了围堵政府、砸碎顶灯、赶走乘客、掀翻车辆等暴力行为。一时间，罢工这一维权行动广受社会瞩目，也成为当前影响经济社会协调发展的一个重大问题。
一、劳动者群体性事件的现状和特征
(一)现状
劳动者群体性事件(collective labor incidents)，也称突发性事件，与之相近的概念还有“罢工”、“怠工”、“工潮”、“产业行动”等，一般是指集体争议中，劳动者不经过我国现行的劳动争议处理程序，而直接采取罢工、上访、游行、示威、静坐、请愿等集体行动，以期达到维护自己切身利益目标。
迄今为止，我国尚未建立一套公开的劳动者群体性事件的统计指标体系，出于维护社会稳定的需要，这方面的有关统计数字也处于保密状态。研究者只能通过某一时期、某一地区统计资料的比较分析和个案研究，对劳动者群体性事件的性质、规模和数量作出推测。例如，2003年全国在岗职工、下岗职工及离退休人员等劳动者参与群体性事件为144万人次，占全国各类群体性事件参与人次总数的46.9％。此外，从近年进入劳动争议法定处理程序的集体争议的统计情况看，也呈现出持续攀升、高位运行的态势。因此，我们可以作出以下判断：近年来，我国劳动者群体性事件呈急剧增加的态势，并已成为影响经济社会协调发展的重大社会问题。预计，随着2008年经济的衰退和劳动合同法施行面临的新问题，劳动者群体性事件有进一步加剧的趋势。
总之，近年来我国的劳动者群体性事件呈较快的增长趋势。根据已有的研究统计，在17个国家和地区中，中国罢工行为的增长率是最高的。与我国每年超过500起成规模的劳动者群体性事件相比，美国在1970年代成规模的罢工平均每年在100起左右，1990年代下降到30起，而2003年只有14起。这表明，我国已成为一个劳动者群体性事件频率较高、形式复杂多样的国家之一。
(二)事件引发原因及主要表现形式
总体来看，近年劳动者群体性事件主要由以下原因引发：
其一、企业改制，特别是破产企业的职工安置问题引发纠纷。一是政府多次强调的企业改制方案需要充分听取职工意见，职工安置方案更要经过职工代表大会或者职工大会审议通过，但这一规定在部分企业的改制中没有得到贯彻执行。二是部分企业制定的经济补偿金标准过低。三是破产企业改制方案不完善或落实难，一些企业资产的购买人不履行合同的规定，损害职工权益。
其二、国企改制后的失业下岗工人要求重返原企业就业或者办理正式退休手续。近年来，一些特大型国有企业相继发生大规模群体性上访事件，职工的要求通常有两种：一是部分人声明当初是被骗解除劳动合同的，要求回厂继续上班；二是接近退休年龄的人要求办理正式退休手续，享受退休待遇。
其三、非公有制企业工资水平较低，拖欠员工工资情况严重。尤其2008金融海啸导致一些出口企业破产倒闭，更加重了工资支付难度。
其四、部分民营企业的雇主在管理中违反劳动法律的规定，侵害工人的合法权益，引发员工的集体行动。
其五、部分企业的经营管理人员和一线员工的收入差距较大，引发员工不满。
群体性事件的表现形式主要有：
其一、民营企业的工人开始通过停工、罢工的方式表达对资方的不满，这类集体行动的个案有所增加，但由工会组织的停工或罢工行为十分罕见。可见，我国的停工、罢工行为具有自发性。
其二、游行、示威、请愿、静坐、上访。这些行为是国有或城镇集体企业劳动者群体性事件的主要形式。通常面临改制的国企资产和经营状况不佳，自身无力解决职工的劳动关系问题，加之国企改制决策一般由政府主管部门制定，而由此引发的争议，仲裁机构和法院或不予受理，或久拖不决，故职工采取上述集体行为来表达自己的意愿。
其三、“跳楼秀”、堵铁路、堵国道、堵桥梁。这些做法是比上述行为更激烈的行动，意味着群体性事件的升级和劳资冲突的激化。工人们把主要力量用于威胁，以期引起政府和社会的关注，促进利益问题的解决。
其四、集体行动开始出现联合的趋势。这是由于工人意识到自身利益的一致性，希望通过团结协作、壮大力量来争取自己权益，也是罢工行为的高级阶段。例如，2005年7月至9月，大连开发区共有18家外商投资企业相继发生员工集体罢工事件，停工总人数超过2万多人，罢工主体为生产一线员工，其中相当一部分为劳务工。
其五、以2008重庆出租车罢驶事件为例，创造了一种新的维权形式。突出的特点表现为：罢工形式上并没有人员、车辆聚集示威，发起者只是敦促司机们不要将车开上公路，这让政府几乎没办法作出反制：由于同业人员利益高度一致，罢工无需组织。
从现阶段劳动者群体性事件的性质来看，主要是由于劳动者的基本经济权益被侵害，而又长期找不到适宜的渠道加以解决所致，行为的直接目的是为了维护劳动者的自身经济权益。但近年也出现了劳工对社会和政治权利的诉求，而且行动者的组织能力正在加强，群体性事件越来越不受政府控制。另一方面，由于互联网技术的发展，信息、舆论以更加低成本和便捷的方式传播，弥补了维权运动组织资源不足的缺陷，维权力量很容易迅速聚合。
二、创新危机管理，有效治理劳动者群体性事件
罢工等群体性事件是工业社会特有的现象，在其他劳资协商沟通制度失效的情况下，它是劳动者维护自己权益的最后手段。如何对待罢工，早在1957年3月出台的《中共中央关于处理罢工罢课问题的指示》中就有非常明确的提法，其基本态度是：不提倡，而且力求防止这类事件的发生，但“如果领导者的官僚主义极端严重，群众几乎没有任何民主权利，因而无法通过‘团结-批评-团结’的正常方式解决问题，那么，群众采取罢工、罢课、游行、请愿等非常方式就会成为不可避免的，甚至是必要的”。对如何处理罢工事件，党的方针是允许而非禁止。因此，对于工人的罢工事件，不要强迫中止，应该采取适当的方法加以制止，防止扩大。
本着这样的指导思想，我国在1975年《宪法》规定，“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由”。1978年《宪法》保留了同样的规定，直到1982年通过的新宪法中，才取消了“罢工自由”的规定。有人据此认为在中国罢工属于非法，这种认识不准确。所谓“非法”，是指违反法律，即从事法律所禁止的行为。但中国现行法律虽然没有规定罢工是公民的基本权利，但法律也从未有过禁止公民罢工的规定。根据一般的法律原则，对于公民而言，凡是法律所未禁止者都是可为的。所以，在中国罢工并不违法，中国并没有罢工罪。
针对近年群体性事件的迅速增长，2006年10月，中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次提出，群体性事件属于人民内部矛盾。2007年2月，罗干在《求是》杂志撰文指出，因为社会公平正义无法得到有效的落实和伸张，一些民众在群体性事件中“借机宣泄长期积累的不满情绪”。他告诫各级当政者，“这种社会现象很值得深思”，因为“没有社会公平正义，就没有社会和谐”。他认为，“促和”实际上比“维稳”更加重要。这标志着治理群体性事件理念的一大进步。
根据上述思路，建议各级劳资机构和公安机构本着标本兼治的策略，创新危机管理模式，妥善处理劳动者群体性事件。
1.建立工资集体协商制度，健全劳动者利益诉求的表达渠道
在经济转型期“强资本、弱劳动者”的大格局之下，劳动者自身的组织性较差，缺乏反映自身诉求的制度渠道，因此要支持和帮助劳动者组建工会，通过工会凝聚劳动者的集体力量来争取自身的权益。应当采取自下而上的方式组建工会和发展会员。工会可从稳定劳动者队伍入手，减少农民工的流动，以便形成共同的利益纽带和工会意识。应加强工会民主，推动中小企业直选工会领导人，尊重会员在工会中的主体地位，使工会真正得到会员的支持和认可。在此基础上，培育工会和雇主的协商谈判能力，逐步形成劳资双方自主谈判的格局，决定工资等劳动关系事项。其中，提高工会组织的自主协商谈判能力和作用至为重要。
在重庆罢驶事件中，重庆市委书记薄熙来与出租车司机的对话，使他们能够向社会和政府表达诉求和希望，并促成争端的公平解决，得到社会的广泛称道，他甚至赞同成立出租车司机行业协会来保护他们的利益。全国总工会则表示，由于已有交通工会、建设工会等产业工会，出租车行业不再单建工会，将重点推动就车辆承包费(车份)建立集体协商和签订集体合同制度。
2.建立企业劳动关系预警机制，加强群体性事件的预防
建立企业劳动关系预警机制的原则是防为主、调为辅，防调结合。企业以劳动争议调解委员会为主体，成立专门的预警工作领导小组，负责对企业劳动关系的预警工作实施统一领导。
企业劳动关系预警机制可采用以下方法：
(1)预测：通过深入调研分析、判断，预先推测企业劳动关系中的重要问题，包括各阶段职工的思想热点，国家或企业一系列重大改革措施的出台对职工切身利益的影响，企业改制过程中涉及职工转岗、分配、社会保障等方面的难点和矛盾，劳资关系状况，引发职工情绪波动和不稳定的因素，当前劳动争议的突出矛盾和主要特点等。
(2)预审：对涉及职工切身利益的重大方案、重要问题进行审核。主要是通过企业职工代表大会、职代会主席团、代表组长联席会议、集体协商等对职工转岗分流、工资分配、安全卫生健康、生活福利、集体合同等方案的制定以及职工中带有倾向性的问题进行严格的审核。
(3)预防：运用思想政治工作和法律武器保护职工合法权益，重点是通过宣传、教育、监督、法律援助等手段，对处在萌芽状况的争议案件、可能引起矛盾激化的事件进行疏导和解决，避免矛盾扩大，防止群体性事件的发生。
(4)预报：通过预警工作网络，把带有倾向性的问题和矛盾以及导致劳动关系紧张或可能诱发劳动争议的不稳定因素及时上报，使企业领导及时掌握劳动关系的现状和发展趋势。预报可采用口头汇报、电话预报、书面报告等方式。
企业劳动关系预警机制的内容由劳动关系现状分析制度、协调劳动关系联席会议制度、重点部门联系制度、职工思想分析制度、劳动关系预警工作信息汇总制度和审核报告制度组成。
3.探索劳动者群体性事件的规范处理方法
长期以来，处置劳动者群体性事件的机制不够健全和透明，也影响了处置效果。因此，有必要对相关部门的职责进行明确划分和界定。当前群体性事件多数是由于劳动者的合法权益受到侵害所引发的，在处理时必须坚持以疏导为主的原则，不能随意动用专政力量。公安部关于《公安机关处置群体性治安事件规定》明确指出，“集体上访尚未影响社会治安和公共交通秩序的；发生在校园、单位内部的罢课、罢工事件，尚未发生行凶伤人或者打砸抢行为的”，公安机关不得动用警力直接处置，不得使用警械和强制措施。我国《工会法》第二十七条规定，企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。根据法律的要求，上述部门特别是工会参加处置群体性事件的方法主要有以下几方面：
(1)立即赶赴现场。地方一级应当建立由党政有关部门和工会共同组成的企业劳动关系协调委员会，负责协调地方劳动关系的重大问题。劳动关系协调委员会下设办公室，办公室设在地方工会，是预防和处理突发事件的工作班子。一旦出现群体性事件，办公室根据事件等级(按规模、程度等事件划分为若干等级)，立即组织力量及时研究处理。
(2)迅速控制局面。群体性事件多属自发产生，开始时往往是无序和失控的。为防止事态扩大，迅速控制局面，要果断采取措施，加强保安工作，保护要害部门，保证职工的食宿条件，防止他们离厂。
(3)充分听取意见。首先工会要听取员工的意见和要求，然后也听取企业经营者的意见。在此基础上，分头开好两个会：即党员大会、工会骨干会，统一思想，提出要求。
(4)组织协商对话。由基层工会代表和员工推选的代表归纳有关意见，然后与企业平等协商谈判。地方工会和劳动保障机构工作人员从旁调解，同时也要做好法规政策的咨询服务。
(5)促进达成协议。工会要本着对资方违法不让步，员工有错不袒护的原则，秉公办事。对员工的正当合理要求，工会要依法据理力争，尽量使员工的要求得到满足，同时又要教育员工对小节不要刻意计较，表现大度，放弃过高和不合理的要求。同时，还要敦促资方尽快达成协议。
(6)积极组织复工。从地方工会代表进入企业伊始，就应当坚持做复工的动员工作。有的企业复工及时，未对生产经营状况产生重大影响，可为谈判增加砝码。但多数企业是在达成协议后复工。对个别达成协议仍拒绝复工的，工会可支持企业按有关规定处理。
(7)防止连锁反应。群体性事件有传染性，要积极防止连锁反应，坚持正确的舆论导向，及时召开有关会议，防患于未然，主动走访重点企业，尽量把预防工作做在前面。
(8)总结经验教训。通过群体性事件，举一反三，查找日常工作中的薄弱环节，从中吸取教训。如敦促未建会企业建立工会和集体协商机制，教育员工顾全大局，用更理性的方式表达和维护自己的正当权益。
4.推动完善劳动争议处理制度，将劳动者群体性事件纳入法律救济途径
鉴于劳动者群体性事件往往是由现行劳动争议处理渠道的不畅所引发，因此改革和完善现行劳动争议处理体制，最大限度地将集体争议纳入到法律救助途径，及时公正地处理劳动争议，是解决劳动关系矛盾、消除隐患、维护社会稳定的重要手段。目前实施的《劳动争议调解仲裁法》自始至终未涉及集体争议的处理，是一个重大缺失。建议在起草劳动争议仲裁委员会仲裁规则等具体配套规定时，建立完善专门的集体争议处理机制。个别争议可适用一般劳动争议处理程序，但集体争议的特殊性决定其应适用有别于个别争议的处理程序和机制，在处理原则、处理机构、处理期限、处理方式等应重新慎重设计，应由政府建立专门的集体争议调解、调停部门专门处理集体争议，主要运用调解的方式解决。很多工业化国家设立三方性的国家劳资关系委员会或调解与仲裁委员会，负责解决大规模的劳资冲突，这种做法对我国颇具借鉴意义。
为探索解决群体性事件的有效途径，《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》于2008年11月1日实施，该条例借鉴美国和香港的有关规定，设立停工事件谈判及政府发布恢复正常秩序命令的制度，即“冷静期”制度。条例第53条规定：供水、供电、供气、公共运输等用人单位因劳动争议出现集体停工、怠工、闭厂等情形，导致或者可能导致危害公共安全、损害正常的社会经济秩序和市民生活秩序等严重危害公共利益的后果的，市、区政府可以发布命令，要求用人单位或者劳动者停止该项行为，恢复正常秩序。命令发布之日起30日内即为“冷静期”，用人单位和劳动者在此期限内不得采取激化矛盾的行为。劳动行政部门、工会组织和相关行业协会应当在此期限内继续组织谈判、调解，促成用人单位和劳动者达成和解。
2008年以来，媒体围绕东航集体返航和重庆出租车司机罢驶等劳资群体性事件展开讨论，探讨如何实现劳资和谐，新华社并第一次使用“罢工”的概念。媒体的客观报道对社会各界及时了解劳动者的诉求，促成争议的和平理性解决发挥了积极作用。