政府投资项目招标控制价审计制度研究，本文主要内容关键词为：项目招标论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府投资项目招标控制价审计产生的背景
招标控制价是指招标人在招标过程中向投标人公示的工程项目总价格的最高限制标准，它是根据规定的消耗量定额和取费标准、地方信息价格及合理的施工组织设计编制而成。在早期开展的政府投资项目招投标审计中并不涉及招标控制价审计这一问题，但随着政府投资项目跟踪审计实践的发展，审计人员发现一些工程造价问题与招标控制价有关，许多不合理甚至不合法增加投资的支出因已经形成的招标控制价而无法挽回。由于未经审计就进行招标，招标控制价这一环节成为监督的盲区。于是从2008年开始，招标控制价审计在少数地区探索尝试。
二、招标控制价审计的概念及内容
招标控制价审计是指国家审计机关根据招标控制价编制规定发现并纠正招标控制价编制中的技术性错误，提出优化设计、降低造价的建议，并从管理的角度提出在项目实施过程中应注意的问题，审计的结果作为政府及其建设单位在招标过程中制订招标控制价的重要参考依据。建设单位若采用审计后的招标控制价，则该招标控制价作为投标最高限价并公布，各投标单位投标报价必须以此作参考，不能高于招标控制价，若高于招标控制价等同于未响应招标要求，不能成为中标单位。
招标控制价审计的内容主要包括：对工程量、计价、取费等进行审查，核实其准确性；对适用定额和取费文件及其套用定额、取费标准进行审查，核实其合规性；对施工工序设计、用材设计进行审查，核实其合理性；对招标文件中的材料价格进行审查，核实其计价公平性；对依据定额文件计算，但在实际中可以结合当地通行做法采取包干办法减少价款的，审计可以提出合理降低预算的建议，核实价款的经济性。
三、招标控制价审计的作用
（一）理顺投资审计法律关系，降低审计风险。传统的投资审计以事后监督为主，对发现的合同水分或虚高问题，可以说是力不从心。合同一经签订，合同约定内容即受法律保护，任何人不得改变。而招标控制价审计工作是在项目招标或者合同签订前进行的审计程序，是一种事前的行政监督管理行为，对政府投资项目预算中存在的造价水分通过审计予以挤出，从而理顺了投资审计法律关系，降低了审计诉讼风险。
（二）推动招标管理制度改革，完善投资管理。传统招标控制价的制定由造价咨询中介机构进行预算编制后，建设单位即招标单位一般在中介编制的基础上面下浮一定的比例作为招标控制价，但这种做法的合理性缺乏明确的依据，同时在招投标活动中还存在招投标流于形式、程序不规范、参与招投标的各类人员缺乏责任意识、投标单位恶性竞争等问题。实行招标控制价审计后，招标控制价审计成为招标投标工作的一种前置程序，招标控制价向社会公开发布，使以往的暗标招标变为明标招标，这对于推动招标管理制度改革，完善投资管理发挥了较大作用，维护了招投标管理的严肃性。
（三）创新源头治理腐败途径，控制投资成本。《招投标法》实施以来，对规范建筑市场行为，强化招投标管理起到了积极的作用。但是，由于贯彻《招投标法》的力度普遍不够，招投标的管理不规范，还存在不少问题，建筑领域特别是招投标环节是腐败发生的高发区。实施招标控制价审计后，从制度设计上挤掉预算造价水分，缩小了虚假招标、各种暗箱操作的利益空间，为建设项目构筑了一道预防腐败的防线；同时经过审计的招标控制价既保证了施工方的合理利润，又有效地控制了建设项目工程成本，提高了政府建设资金的使用效益，保证了项目招投标应该带来的效益。
（四）增强审计独立性，提高工作效率。与工程结（决）算审计这种事后审计不同，招标控制价审计属事前审计，审计机关接受政府或政府部门的委托，根据设计图纸和初步的招标文件、招标答疑等资料，按照国家规定的定额和当地材料价格信息，结合当地市场行情，对预算编制机构编制的项目预算进行审计。由于没有明确的中标单位，不针对具体利益对象，因此，审计中大大减少了各种干扰，从而使审计的独立性更强，审计结果的客观公正性也更强。同时，通过招标控制价审计及后续跟踪审计，审计人员对造价变化形成过程情况熟悉，心中有数，这就为项目竣工结算审计打下了基础，极大地减少了结算审计工作的难度和工作量，提高了审计工作效率。
四、招标控制价审计后出现的问题
（一）审计法律依据不足。《审计法》第二十二条关于“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”，《审计法实施条例》第二十条“审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行审计调查”的规定中，没有关于对建设项目预算编制或招标控制价进行审计的规定，也没有对预算编制单位进行审计调查的规定。同时，招标控制价审计的内容、方法等也不统一。
（二）审计效率要求更高。从招标控制价审计的实践来看，由于多种原因，招标控制价审计工作任务的安排具有临时性、突击性、不确定性的特点，建设单位从提出招标控制价审计到审计机关提供招标价审计结果，一般只有10天左右的时间，有的甚至只有7天，而且一般要求在开标前3至5天提供审计结果。
（三）审计结果公文应用类型。如前所述，由于政府投资项目招标控制价审计是近几年来随着跟踪审计的发展而出现的新生事物，是应本级人民政府要求而开展的一项工作，具有鉴证性、咨询性的特点，不是依据审计法律法规而进行的，因此其审计结果的表现形式如采用现行法定公文审计报告或审计决定形式显然不妥。
五、对策及建议
（一）建立健全制度，完善法律法规。在目前的情况下，各地方政府可以通过地方小立法的形式，为审计部门营造开展政府投资项目招标控制价审计工作的法律环境。如孝感市政府2009年就在下发的《孝感市政府关于政府投资项目全程跟踪审计办法》中规定，政府投资项目招标控制价必须经审计机关审计，否则，招标不得进入下一程序。应城市政府也明确发文规定，符合招投标准标的政府投资项目，在招标前其招标控制价必须经审计机关审计，否则，招投标管理部门不予受理立项。在适当的时候，国务院可专门发文或审计署会同有关部门联合发布规范性文件，对政府投资项目招标控制价审计工作作出规定。
此外，关于招标控制价审计结果不应以审计报告、审计决定等法定文书的形式出现，可以出具审计机关行政文书。目前，不少地方审计机关以审计建议书的形式向地方政府或政府建设项目主管部门出具政府投资项目招标控制价审计结果。
（二）加强计划管理，提高工作效率。政府投资项目主管部门下达项目审批文件时，应当将项目投资规模和标准、年度投资安排和建设内容、总概算和分项概算等内容抄送审计机关。审计机关应当根据国家规定及政府投资项目计划和各级政府要求，结合其他调查情况，评估审计机关可用审计资源，确定审计项目，编制年度招标控制价审计计划并组织实施。审计人力资源不足时，要充分利用社会资源，聘请合格的专业技术人员弥补国家审计力量的不足。这样通过调查摸底，做到心中有数，早做准备，将招标控制价审计工作纳入审计计划管理范围，才能提高审计工作效率。
（三）抓住关键环节，强化跟踪审计。
一是抓住评标内容审核关。审计部门要依据招标文件规定的评标标准和方法，对已中标的投标文件进行审查，其中一个重要的方面就是要对投标人的较低报价行为，结合工程量清单报价进行评审，看是否存在仅仅采用招标控制价加图纸的方式进行投标的问题。同时对发现的问题提出质疑，在合同谈判及招标答疑中澄清，并作为合同文件的一部分加入合同文本。如经过审核发现上述问题，应责令建设单位及时纠正，采取相应补救措施。
二是抓住合同签订审核关。对建设方与施工方已签订的施工合同或其他补充协议，要按照招标文件和中标人的投标文件的内容及要求进行对照审核，看有无背离招投标合同实质性内容的行为，有无招标人和中标人另行订立背离合同实质性内容的其他协议，从而杜绝中标合同与施工合同脱节，避免已进行的招投标工作失去应有的作用，造成国家建设资金的流失。
三是抓住签证审核关。要求建设单位将隐蔽工程验收记录及变更项目签证资料等相关资料报审计部门审查备案，同时对重大项目隐蔽工程实行现场查验，了解有关情况；特别注意对变更及其签证的审核，防范捏造事实、弄虚作假。
四是抓住结（决）算审核关。对已竣工验收的项目的结算、决算审计，通过对工程结算及建设资金拨付、使用的真实性、合法性的审计，有效地堵塞漏洞，防止高估冒算和挤占挪用行为的发生。