论集体林权制度改革中的政府角色，本文主要内容关键词为：论集论文,制度改革论文,角色论文,政府论文,体林权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年6月，中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》颁布标志着中国集体林权制度改革进入了一个新的阶段。倡导林农参与，体现“以人为本”、公平正义的价值取向与管理中的合作意识，建立产权归属清晰、经营主体到位、责任划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度，是当前中国政府在林改实践中力图寻找和努力的方向。换言之，在构建中国社会主义和谐社会的过程中，在林业领域实行全面战略管理，“寻求管理、政治和法律途径的整合”[1](P329)。明晰产权，坚持效益导向，实现林农参与，就是集体林权制度改革的基本主题。
林业效益问题是目前困扰各级政府的重大问题，又是国家林业部门的价值诉求。这种效益主要包括生态效益、经济效益、社会效益等方面。而对这种效益进行评价，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的经济、社会、生态等短期和长期的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。在林改评价中，有一个指标维度就是看林农满意不满意，高兴不高兴。而今，集体林权制度改革已被纳入政府绩效管理范畴，谋求有使命感的政府已把这项改革推向前台，并进一步深化和规范。因此，就政府林业部门内部管理的改革与完善来说，效益导向在林业改革中所体现的责任机制是：把放松具体的规制与谋求结果的实现相统一；把提高林农的自主性与行政人员对林农负责、对结果负责相统一。
在落实责任方面，效益导向决定了政府的角色与其职能的内容。政府林业部门的角色逐渐定位在公共服务的供给者上。效益导向要求政府在集体林权制度改革中引入可持续发展、协调与均衡的理念，确定公共服务供给的质量和价格标准、抓好效益管理、把好市场准入关，以保证供给者不能利用提供公共服务的机会谋取失常或超常利益、保障社会公平、提高公共服务质量、增加林农参与机会和更好地满足林农需要等。因此，效益导向为改善政府林业部门与林农的关系、加强公众对政府的信任以及实现更有责任心和更富有效率的改革目标提供了具体措施。
效益和责任是政府职能不可或缺的两个方面。政府定位为竞争社会中的公共服务者，既有助于提高行政效率与行政能力，又能以明确的效益目标和管理保证其在竞争中对公众负责、提高服务质量。其中，责任是第一位的，效率则是第二位的，效率只有用来满足公众的需要和实现林农利益时才能真正体现民主政府的价值理念。换言之，效益导向要求政府形成一个兼具效率和责任的契约框架，它包括价值分析与体制选择两个方面。事实上，从集体林权制度改革进入全面深化阶段以来，政府一直强调要用正确的政绩观来落实科学发展观，且投入力度很大，并取得了阶段性成果。但在目标实现的过程中，它要解决的核心问题是：着眼于政府机构改革，厘清权力维度，强调政府与林农协作，建立健全政绩考评和管理体系，靠机制和体制来发挥作用。当前，中国政府必须从以下三个方面着手去进行集体林权制度改革：
第一，经济效益与生态效益、社会效益三者的矛盾是政府不得不考虑的重大问题。经济效益是某些追求政绩工程的有关领导人与林农共同追求的直接目标，与之相随的是GDP的增长，这在某种程度上意味着社会的发展与进步，生活水平的提高与改善。但常常又因为仅仅关注经济效益，而忽视了生态效益，或者虽然会想起，但是在现实面前，“金山银山”总会比“绿水青山”具有更大的诱惑力。在这种价值观的指导下，偏爱经济效益的决策会变得理所当然，从而对社会效益的考量也自然束之高阁，也就是短期效益目标往往会掩盖长期效益目标。这三种效益往往因为价值观的缘故而产生抵触与矛盾。因此政府面临着严峻的挑战：如何才能从机制和体制上保证和促进三者共建共荣，实现林业生产力发展的可持续性，保障集体林权制度的成果，彻底解决“三林”（林业生产力低，林区发展落后，林农收入低）问题，使以社会主义新农村建设为载体的集体林权制度改革逐步规范和深化。
第二，地方政府能力建设问题日益凸显。集体林权制度改革是农村土地问题的延伸，其核心是产权，也就是理顺山林、山地的权属关系。这就要求地方政府明确经营主体和法制观念。分户经营能调动林农积极性，但很难实现规模化，从而实现规模经济效益。农村基层政权建设的财政保障问题，公益生态林保护问题，林农纠纷问题，“三防”问题等。同时，地方政府还面临着政绩考核问题，在指标化约束下，有些地方政府领导就一味追求形象工程，忘却林农的满意度评价，从而使干部与林农之间产生矛盾。地方政府在面临着诸多最复杂最基层的问题，也是最难办的问题时，往往显得力不从心，出现行政不作为和无作为。为了解决这一问题：首先，政府应真正落实经济调节、社会服务、社会管理、市场监督十六字方针。其次，在地方政府执政的过程中，应坚持法治精神的公正性与民本性，即表现为权力的产出、分割、整合、变更在公民之间必须贯穿信息对称、机会均等、公平竞争、掌权有限的原则及唯物史观语境下的“人本精神”。再次，解决林区信息化建设滞后的问题，让林农参与权得到有效保证。最后，加强政府与林农的协商与合作。
第三，林农参与能力建设问题已经提上议事日程。林农有参与权和参与意识，并不意味着一定有参与能力。在集体林权制度改革中，居于主导位置的林农，其参与能力面临极大困境，如林区信息化建设落后，可供参与途径有限，林农参与能力不强等。林农参与能力的提高必需依赖以下几个条件：一是加快林区信息化建设；二是政府提供各种途径激发林农参与热情，提供科技指导，举办各种培训班，提升林农的参与水平；三是林农自身要不断学习有关参与的知识，提升自身价值与认同的机会，提高参与能力。政府要达成提高林农参与能力这一目标，就必须发挥无可比拟的优势，从根本上改变林业的产权结构，培育林农的角色意识，尊重公民的知情权和监督权，实现“社会林业社会办”，就需要首先实现政府的开放、公共领域的开放和一切治理活动的开放。因此，政府的关键工作就是充分保障林农自主决策权与创制权，从而让林农获得社会创造力的源泉，而不是一切事务由政府包办，即政府在关系到具体管理过程的各项内容不予干涉，只在决策权的战略方向与创制权的实现方面加以引导。让林农主动地创造性地解决所面临的问题，把森林资源转化成经济资源，成为资源可持续利用的外生动力，进而促进整个林区走向和谐发展。
中国在建设社会主义新农村的过程中，集体林权制度改革实际上是农村耕地家庭联产承包制度向山地的延伸，是土地问题。在林改中，政府应该树立服务理念，在两个方面发挥作用来引导林农实现自己的权利：其一，政府需要在林业改革中发挥引导功能，确立起包括政府在内的多元管理主体共同合作管理林业的模式；其二，政府在多元管理主体的合作管理林业的过程中，着重于战略方向的把握，通过元战略的确立而实现对管理过程的总体引导[6](P224)。在全面落实农村土地承包责任制的要求下，当前林业执政为民的任务是：真正实现还山于民，还权于民，还利于民，满足农民兴林致富的要求，从而落实以产权改革为核心，以体制机制创新为重点、以兴林富民为目标的改革。在当前的集体林权制度改革过程中，所要解决的核心和基础是界定产权与制定相应的产权救济途径，而重点则是体制创新，根本目标则是兴林富民，这就要求政府对利益机制与动力机制进行调整，将控制权从高层移走，真正落实政府与林农之间的授权与协作关系。其中，政府首先要与林农之间建立起一种协作关系，对权力机制进行变革与调整，建立促进林业生产力发展和林农增收的长效机制，促进林区的社会和谐。
收稿日期：2007-04-16
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