移民迁村，贫困山区扶贫的最优选择——农村热点问题调研系列报告（二），本文主要内容关键词为：最优论文,热点问题论文,移民论文,贫困山区论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
历时七年的扶贫攻坚使大部分贫困地区的面貌得到了明显改善，贫困人口大量减少。剩下的贫困人口虽然数量不多，但主要散居在更为偏远的深山区、石山区的山庄窝铺。这部分特困村和特困人口，靠常规的扶贫方式已难以改变贫困状况。新世纪之初，我们走进山西省左权、榆社、平顺、岢岚、五寨、代县、五台7个山区贫困县，14个特困乡， 20多个特困村和移民新村，数十个贫困村的农户，就山区扶贫开发工作进行了访问调研。
一、移民迁村，解决山区贫困问题的现实选择
山西50个贫困县中有47个是革命老区县。80年代中期以前，国家对老区的扶持主要实行的是物质救济、减免税赋等生活救助。近10多年的扶持，主要实行的是加快基础设施建设，实施“温饱工程”，改善生存环境等经济发展援助。通过多年来集中力量围剿贫困，老区贫困规模缩小，贫困人口减少，目前尚未解决温饱的人口主要分布于自然条件极差的偏远特困山区。这类地区因受其偏远的地理位置、恶劣的自然环境和长期堆积而成的种种社会与经济问题的制约，靠开发基本农田、建设经济林、发展养殖业等常规的扶贫开发措施，财力、物力投入很大，但实际扶贫效果并不理想。这部分人口是扶贫开发的“硬骨头”。改革与创新扶贫开发策略，变大量投入、就地扶持开发为移民迁村、异地扶持发展，是跨入新世纪山区扶贫政策、扶贫理念、扶贫方式的现实选择。
1.特困山区特殊的自然和社会环境决定了其要脱贫先移民。（1 ）缺土少水，这方水土难以养活这方人。平顺县地处太行山西麓干石山区，该县东南部6个乡总面积有70多万亩，人均占有30多亩， 而耕地不到3万亩，人均1亩左右，其余全是干石荒山。缺土就不可能造出地来，粮食问题长期无法解决，当地农民人均缺粮每年都在100斤以上。 由于缺少耕地，农民择土而居，山庄窝铺就多了起来。这6个乡总人口2.6万人，散居在500个村庄，除去行政村以外多数自然村只有十来口人， 有的只有一两户。缺水问题更为严重。多数农户只吃旱井水，挑一担泉水需要半天时间，生产用水难以想象。扶贫攻坚7年来，这6个乡每乡每年都要花掉国家扶贫资金上百万元，但贫困面貌依旧，贫困状况并没有得到多大改观。（2）生存环境差，不移民就会“自生自灭”。 特困山区的群众，除了难以解决温饱之外，还长期遭受着多种社会问题的困扰。榆社县地处太行山西麓中段，境内沟壑纵横、山峦起伏，地形复杂，是典型的干石山区。全县农村人口12.1万，大部分散落在650余个自然村，其中居住偏僻边远山庄窝铺的就有160余个，占到总村数的1／4之多。这些地方，受客观条件的制约，造成了社会经济发展的特殊困难。一是就医困难：这类地区医疗条件差，缺医少药，农民吃药看病十分困难，一些大骨节病、甲状腺等山区地方病仍普遍肆虐，多数农民得了病无钱就医，能抗就抗。二是文化教育落后，科学技术贫乏：办学条件差，校舍不足，师资缺乏，学生入学率和教学质量低，辍学现象极其普遍。因山高沟深，多数地方听不到广播，看不上电视。三是人口素质差：山村“光棍汉”多，性别比例失调，早婚、近亲婚姻现象增多，后代呆傻、矮小、先天畸型相当普遍。四是社区管理困难：这类山村因地处偏远、交通不便、不通电话等不利因素给社区管理上带来很大不便。
2.特困山区难以创造稳定的脱贫基础。“九五”期间山西面向贫困地区实施的“三大温饱工程”，对改变贫困地区的生产条件、解决大多数贫困群众的温饱问题起到了重要作用。但是，对偏远特困山区来说，实施就地扶持开发，解决群众温饱的基础仍很脆弱，往往是好的年景能勉强温饱，遇到灾害年份就又重返贫困。1999年山西省50多个重灾县中85％是贫困县，20个特重灾县全部是山区贫困县，历年已解决温饱的贫困人口中，当年返贫的就达98.4万人。大量的山庄窝铺散落在如此广袤而又贫瘠的干石山区，对各级政府来说都是一个永久性的负担。国家虽然可以扶持其修路、通电、建校和改善吃水、就医条件，但由于这些地方地处偏僻，地形复杂，施工难，投资大，一方面财政难以承受，另一方面由于其居住人口少、利用效益低，也难以长期维持下去。事实说明，在偏远山区实施就地扶贫，难以创造脱贫致富甚至稳定解决温饱的基础。不如对这部分人口通过移民迁村，搬迁到条件较好的地方，把有限的资金用在投资环境较好的地区，让这部分群众彻底脱离恶劣的生存环境。
二、移民迁村，不仅对消除贫困而且对整个社会发展都有效益
1.实施移民迁村是一项投资少、见效快的扶贫好方式。实施搬迁移民的村大多是居住在边远山区的贫困村，实行就地扶持经济效益和社会效益都不佳。若实施异地扶持，把这些山庄窝铺迁出大山，不仅能为国家节省大量的扶贫资金，而且能在短期内改变这部分人的生活状况，可收到事半功倍的效果。榆社县西马乡马安山村仅有10户29口人，要解决该村通电、通路问题，至少要架4公里高压线、修5公里盘山路，据测算仅此两项工程至少需要投资36 万元。 而实施移民并村， 国家按每人5000元补助，只投入14万元，一年内就基本完成了搬迁工作，而且从根本上改变了村民的生存环境。
2.实施移民迁村是一条让贫困户摆脱贫困，走向富裕的捷径。国家只要把投入这些山村改善各类基础设施的投资和扶贫资金集中用到移民项目上，短期内就可使贫困村民彻底改变生产和生活环境，尽快解决温饱问题，靠自己的劳动脱贫致富。1998年代县将西岭、凤凰观、步山观、小峪4个山庄窝铺60户、203人集中移下山，建起移民新村西凤村。目前迁移户都建起了3－4间新房，人均拥有0.85亩水浇地，户均养猪2头以上，在山上发展养羊500只，大畜400多头。1999年全村水稻总产7.5万公斤，人均收入1500元以上，迁移仅1 年时间就基本摘掉了贫困帽子。
3.实施移民迁村有利于山区的生态建设。散居于各处的山庄窝铺，除了大量开垦以外，对树木和野生植被的过量砍伐也使当地自然环境不断恶化，随意猎捕野生动物更是无法禁止。移民以后，经过自然的休养生息，这些地方的植被环境将有较大改观。同时，山区各种资源的合理开发利用，可以促进特困山区再建设。榆社县城关村接收合并杏榛、庞家庄两个小山村后，仅两年时间就把两村多年闲置的深沟大山综合治理成林牧基地，走上退耕还林还草的生态农业发展路子。
4.实施移民迁村有利于农村社区管理和节省行政开支。实施移民并村之后，村庄相对减少，人口居住较为集中，交通、通讯等社区基础设施条件相对较好，有利于农村人口、计划生育、社会治安、社区环境等农村综合治理，使行政管理的难度大大降低，易于发挥管理效能。平顺县羊老岩乡现有3454口人，乡财政就要养活70多人，光工资每年要30多万元，加上办公、维修等日常费用，每年要花掉财政100多万元， 农民人均负担300多元。也就是说，当地农民不管老弱病残， 每人每年要拿出300元钱来让人管理自己。迁移合并之后， 可以节省出大部分行政开支，减轻农民负担。
三、移民迁村应处理好几个问题
1.在贫困山区扶贫开发上，要确立“移民迁村”为主题的工作思路。对特困山区来讲，移民迁村是一项能使党和政府的扶贫政策最直接地作用于贫困村、贫困户和贫困人口的扶贫措施。因此应将“移民迁村”工程列入新世纪山区扶贫工作规划，加大扶贫移民力度，加快移民迁村步伐，大幅度提高移民资金在扶贫资金中的比重，增加移民并村投入，通过典型示范引导，建立一套良好的运作保障机制。动员平川地带的大村、富村、富裕户，关心、帮助、接纳移民小村和移民户，走共同发展、共同富裕的道路。
2.在移民迁村的指导思想上，要坚持一个原则，做好三个结合。扶贫移民不同于库区移民、国家重点工程建设移民、因地震等自然灾害而进行的移民，它是针对贫困山区特困人口解决温饱，实现彻底脱贫目标的一种特殊的扶贫方式。因此，扶贫移民的主体应是贫困农户，这就决定了此项工作必须遵循的一个基本原则，就是要坚持“政府引导、群众自愿、自筹资金、适当补助”。即首先要由特困山庄窝铺群众提出申请，由政府帮助选择移民搬迁地点和制定生产发展开发规划。搬迁所需资金采取在搬迁户自筹为主的基础上，地方和省里给予适当补贴，多方筹资解决。做好三个结合：一是整体移民与分散移民相结合。整体移民要防止移民的惰性心理和“有钱办不好事”的现象；而分散移民必须做到责任明确，为慎重起见，必须把责任书签订到户。二是国家扶持与自力更生相结合。迁移的贫困户经济实力差，国家扶持是必要的，但仅仅依靠国家有限的补助很不够，要想真正告别贫穷，必须鼓励群众要有自力更生，艰苦奋斗的精神。三是长远利益与眼前利益相结合。即从国家和农民的长远利益出发，站在真正为人民服务的高度，切实有效地做好移民工作。
3.移民迁村工程需要相关部门的支持与配合。移民工程涉及到土地、林业、财税、公安等多个部门，运作过程中需要上述部门的重视和政策支持。（1 ）宅基地审批：土地部门对扶贫移民宅基地审批应给予特殊照顾，不能受原宅基地指标限制，同时要简化手续，方便搬迁。 （2）移民迁入新居住地初期几年内，县乡要免收农业税和农林特产税，让移民有一段休养生息的时间。（3）要允许搬迁农户在进入新定居点后，继续保留原山庄窝铺房前屋后私有林，直至成材后经过批准伐为已有；允许经营畜牧业的农户可继续在原山庄草场放牧。（4 ）搬迁户户口迁移手续的办理要从实际出发，在搬迁期（一般1－3年）可以根据搬迁户意愿继续由原乡管理，直至农民在新定居点正常生产、生活之后，再办理迁移手续。
4.要妥善处理好移民后带来的弃耕地和资源的利用问题。为了避免因移民造成的弃耕地、经济林及自然资源的浪费，地方政府应根据实际情况，因地制宜出台一些相关政策和措施对遗留问题进行解决。在实践中有以下几种形式可供借鉴：（1）拍卖。 通过拍卖的方式可使遗留下的土地、荒山得以治理。（2）包租、转让。 即对遗留下来的耕地荒山由团体或个人包租进行开发利用，转让使用权，农林特产税、农业税由包租方承担。（3）兼并。可以采取大村兼并小村、 富村兼并弱村的办法进行移民开发。这种方式一方面使小村小庄摆脱贫困状态，另一方面也扩大了村镇规模，适合农业产业化和农村城市化发展趋势的要求。（4）退耕还林还草，搞好生态环境治理。对部分土地贫瘠、 资源贫乏的地方可以申请经国家批准，实行退耕还林还草。
5.做好对移民户的后续扶持开发工作。对刚刚迁移来的农民来说，由于长期生活在山庄窝铺，过着自给自足的生活方式，与外界接触少，思想观念落后，对先进技术认识掌握能力差，到了大村大镇后，一时难以适应新的生存环境，这就要求基层政府对这部分村民“扶上马，送一程”，通过采用“科技扶贫”、“文化扶贫”等方式，从提高人的素质入手，坚持“治穷先治愚，扶贫先扶人”，搞好观念引导、科技教育、技能培训，为迁移农户脱贫致富提供最基本的保障。