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中图分类号：D262.6 文献标识码：A文章编号：1008—9004（2006）04—0015—03
《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《党内监督条例》），根据党的十六大报告关于健全质询制度的要求，结合党的建设的实际，参考国家法律关于人民代表大会询问和质询的规定，将质询确立为党内监督的一种新的制度。这对于发扬党内民主，加强党内监督具有重要意义。
一、党内建立质询制度的意义
顾名思义，质询的含义是质问，是带有批评色彩的提问。在我国质询制度主要是立法机关依法就有关事务向有关国家机关提出质问，要求他们在法定期间内予以答复及追究相应的法律责任的制度。一段时间内，质询仅限于人大会议，人大活动及一些行业协会的活动，后来发展到其他领域。通过质询既增强了人大代表、政协委员当家作主的责任感，同时也增强了党员和党的各级委员们拿起批评武器的底气。
（一）把质询引进党内，目的在于推进党内民主建设。发扬民主是我们党的优良传统，但是在某些地方，这个传统被淡漠了，一些党组织的民主渠道不畅，党内的民主气氛不浓，党员的民主权利不被尊重或一定程度上受到侵犯。如党员抵制和揭发一些违反党纪行为是党员民主权利的体现，然而，在现实生活中，有些揭发者得不到应有的支持。特别是反映的问题涉及到局部或小集体的利益、涉及到领导干部自身的利益时，就会为某些领导所不容，从而影响了党员的积极性。还有的地方主要领导听不进不同意见，不要说党内批评遮遮掩掩，言不由衷，就是会议上的发言，文件中的词语，尚不合自己“心意”，就采取排斥的态度。而今，质询成为党内法规，任何人对质询既不能拒挡，也不能置之不理，必须严肃面对，给予实事求是的回答，这对于发展党内民主有重要意义。
（二）把质询引进党内，目的是为了更好地加强党内监督。监督需要完善的机制、制度作保障。质询就是一项很好的监督形式。长期以来，我们党和国家为反腐败建立了一套监督系统，既有人大、政协监督，又有纪委、监察监督，还有司法监督，也有群众监督、舆论监督等，这些监督概括起来分二类，一类是事前监督，即案发前的监督，如，同级纪委、监察部门的监督，群众监督，舆论监督等，这种监督慑于被监督者的职权，往往投鼠忌器，不能触及问题实质，对被监督者起不到应有的震慑作用。另一类是事后监督，即案发后的监督，这种监督大多都属秋后算账。如公检法部门的监督，问题出来后，老账新账一起算，成了“马后炮”。我们的监督虽然很多，但大都很难在违法违纪过程中，即在案件发生过程和案件萌芽状态中实施。因此，我们还需在问题不明朗的时候建立一种机制，这就是对党员干部的质询制度。建立党内质询制度，可以防患于未然，在党的干部中显露出问题苗头的时候，人大、政协、纪委、司法等部门就可以依法对其质询，了解有关问题，查清事实真相，避免党的干部在错误的道路上越走越远，最终走上不归路；可以起到警示作用，敲山震虎，引起有关领导和部门的重视，加强对有关人员的监督，并引起被质询者的反思和警醒，紧急刹车，悬崖勒马；还可以减少损失，及时制止有关领导的贪污，加强监管，避免贪官越捞越多，给国家和人民造成更大损失；更关键的是可以挽救一批干部，很多走上违法乱纪道路上的领导干部在刚开始时都是比较廉洁的，当问题还不严重时，还有挽救机会的时候，就对其进行质询，进行教育，就可以及时帮助其改正错误，纠正错误，重新回到正确道路上来。我们建立了党内干部质询制度，就可以有效遏制腐败现象的蔓延，加强对党员领导干部的监督和管理，避免案发前无人管，案发后人人管的管理滞后的被动结局。
（三）把质询引进党内，是发展社会主义民主政治的内在需要。追求与发展社会主义民主政治是中国共产党始终不渝的奋斗目标，中国共产党作为中华人民共和国的执政党，以全心全意为人民服务为宗旨，中国共产党的组织形式、意识形态与治国方略，都是通过党在实践基础上所形成的正确纲领与政策意志来代表民意的。在我国，要提高发展社会主义民主政治的能力，从根本上说，就是要正确处理好党的领导、人民当家作主与依法治国的关系，这是提高党的执政能力的基本要求，也是我们在政治体制改革中追求的基本目标。当前，要在国家政权系统中努力改善党的领导，最重要的是要抓住健全民主、完善法制和加强监督这三个关键环节。党内质询作为党内监督中的一项新的监督制度，对于发挥地方各级党委委员、纪委委员在党内监督中的作用，保证委员会全体会议决议、决定的贯彻执行；对敦促党的领导公开施政，预防并抑制腐败和行政专横的滋生；对强化议政意识，推动宪法实施，为依法行政提供制度保障等都将起到重要作用。
二、建立党内质询制度的几点思考
质询是一种新的党内监督制度，从中央到地方，基层党组织尚没有实践经验，根据《党内监督条例》规定的质询制度的主体、内容、对象、程序以及相应的纪律要求，提出如下思考。
（一）关于质询的主体和对象
《党内监督条例》规定，党的地方各级委员会的委员，有权对党的委员会全体会议作出的决议及其在执行中存在的问题提出询问或质问。党的纪检委员会委员，有权对纪律检查委员会全体会议决议，决议执行中存在的问题提出询问或质询[1]。这就明确了党内质询的主体是党的地方各级委员会的委员和纪委委员。质询的对象是党的地方各级委员会和纪律检查委员会。我们认为，这一规定的主体和对象过窄。从主体来看，普通党员、党代会代表能否在党的代表大会期间对地方各级党委的决议及决议执行中存在的问题进行质询？还有，同级纪委委员能否向同级党委提出质询？党章第四条规定，党员有“在党的会议上有根据地批评党的任何组织、任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤销不称职的干部”的权利。党章第四十四条规定，党的地方各级检查机关“对党员领导干部行使权力进行监督。”[2] 从这些条款中可以看出，普通党员是可以向党组织提出质询的，纪委也可以向同级党委提出质询。从对象来看，党委委员、纪委委员、党员能不能对同级党委、纪委的职能部门提出质询，党内监督条例都没有作出明确规定，各级党委在制定实施细则时应增加这方面的规定。
（二）关于党内质询的内容
《党内监督条例》规定，党的地方各级党委委员、纪检委员有权对党的委员会、纪律检查委员会全体会议决议及决议执行中存在的问题提出询问或质询，这就明确了党内质询的内容。根据《党章》、《党内监督条例》的有关条例，质询的主要内容为：实施宪法、法律、党内法规方面的问题；贯彻国家方针、政策方面的问题；执行各级党代会及同级党委、纪委决议决定方面的问题；重要干部任免方面的问题；纪委查办大案要案方面的问题；办理党代表提案方面的问题；广大党员普遍关心，反映强烈的问题。结合党内监督的实际，党内质询的重点内容应该为“四重一大”，即重大事项的决策，重要干部任免，重要项目安排，重要案件的查处，大额资金使用。
（三）关于党内质询的程序
1、质询案的提出阶段。应明确规定质询案提出的时间、人数、方式。 质询案的提出必须是在党的代表大会或党的委员会、纪委全会期间提出；而且提出质询案必须符合规定的人数；质询案要以书面形式提出，写明质询对象、问题及内容。
2、质询的审查阶段。在党的代表大会期间， 大会主席团应在接到代表或代表团质询案的一定时间内（视党代会时间长短而定），讨论是否交由质询机关答复。在全委会期间，党委（纪委）常委应在接到党委、纪委委员质询案的一定时间内，讨论是否由质询机关答复。当党代表、党委、纪委委员的质询案未被“承认”时，提出质询的代表有权提出异议，并要求说明理由。
3、质询案的告知阶段。大会主席团、 党委（纪委）常委会应分别作出书面的告知质询书，告知书应载明质询的内容，质询时间、地点、质询者与被质询者双方的姓名、名称及双方的权利与义务，其中权利包括辩论权，提出有关证据证明自己主张的权利；义务包括如实质询和答复，按时出席质询，遵守质询的纪律。
4、质询的答复阶段。对于质询， 有关单位应在接到质询案的一定时间内给予答复，答复可以是口头的，也可以是书面的，应书面列出简明要点，在答复前，由主席团或党委（纪委）常委会分发给提出质询案的代表或委员。
5、答复阶段。经过答复阶段，若半数以上代表或委员对答复满意， 质询即告结束。否则作第二次答复。若对第二次答复不满意的，有权要求大会主席团或党委（纪委）常委会将质询案提交代表大会或全委会讨论，大会认为问题严重，需进一步组织调查的，应组织特别调查组进行调查，并视结果作出决定。通过质询或调查，认为受质询者在工作中有重大失误的，应对其做出纪律处分或组织处理；认为受质询者职业道德、业务水平不适合所任职务的，按党纪规定作出组织处理；认为受质询对象有违纪违法行为的，应交由纪检监察部门或司法机关处理。
三、推行党内质询制度的保障措施
党内质询制度的出台在党内是一种制度创新。制度创新要坚持立党为公，执政为民的基本原则，把握先进性要求。制度建设带有根本性、稳定性、全局性和长期性，但同时也是一项具有开拓性的工作，没有任何经验可言，特别是涉及我们党的基本制度和国家政治制度，必须坚持先试点后总结推广的原则，选择好试点地区，认真实践，努力探索，在开展初期，质询的面不宜太广，无论是质询主体还是质询客体以及在质询的内容、程序上，都应在试点的过程中逐步摸索，形成较为成熟完善的一整套经验后，再推广指导新的实践。为保障党内质询制度的顺利推行，并充分发挥其作用，建议如下：
（一）规范质询制度的操作程序
制度化、规范化、程序化是各项工作开展的基本要求。党内质询制度建立时要追求科学化，考虑问题要全面；在贯彻执行制度时一定要走规范化、程序化道路。规范化就是指制度的内容制订要具体、逻辑性强，便于操作，要有明确的权威的解释机构，对执行过程中可能出现的新情况、新问题，制度中要做出明确的权威的解释，而不能你讲你的，我讲我的，在执行制度时要走程序化道路，严格按照制度的规定操作。
（二）建立质询回避制度
质询回避包括主体回避、内容回避和受理机关回避。质询是质询主体的一种权力，而任何权力都必须有与之相适应的制约机制，在质询主体所对应的众多人员中，需要避免与所质询的问题有着这样那样的联系，有时甚至可能就是所质询问题涉及的当事人之一，在这种情况下，由于受其身份的限制或利益的影响，很难保证其质询的客观公正性，监督的效果也必将受到影响，因此应明确主体回避，即质询主体中的本人或其所在单位或其上下级单位是所质询问题的当事人，或虽是当事人但与所质询问题存在法律上的利害关系时，应当主动回避，不得参与该质询案的联合提名；如果已经署名的，受理机关应动员其撤回署名，或宣布其署名无效。内容回避是指涉及国家安全、重大机密等国家机密，或尚在酝酿过程中的政策、人事安排，质询人不得提出质询，或被质询人有权拒绝答复。受理机关回避是指如果受质询对象是受理机关的主要领导干部，该质询案的受理机关应由同级党委常委会或上一级受理机关担任。
（三）摒弃错误思想观念
在推行质询制度过程中可能会出现两种错误观念：一是质询客体害怕、排斥质询，认为质询是“添乱子”、“找茬儿”、“唱对台戏”；二是质询主体自身不敢使用质询权，甚至认为提出了也“白搭”。毋庸讳言，这两种错误认识对于质询制度的进一步发展都会形成明显的障碍：前者容易造成质询对象的盲目抵制，从而难以达到质询的既定目的；后者则导致质询权的虚置，因此，从政治文明建设的内在要求出发，上述认识必须坚决予以摒弃。应该看到，主客体双方虽然是监督与被监督的关系，但双方的总体利益和目标是一致的，都是为促进以经济建设为中心的各项事业的发展，当前应加紧向党员灌输关于质询制度方面的知识，使其对质询权的性质、功能有全面正确的了解，进而自觉树立起责任意识，与此同时，新闻媒体还应积极宣传报道实践中的典型个案，努力营造监督的社会氛围，增进质询主体行使质询权的信心与勇气，唤醒其应有的权利意识、角色意识，只有这样，才能为质询制度的实施奠定良好的基础。
（四）设立责任追究机制
为充分保障质询的实际效果，发挥其应有的威慑作用，一定的责任追究机制是不可缺少的。质询作为一种监督形式，其特点只是提出问题而不是直接解决问题，只是提出解决问题的建议而不采取解决问题的直接措施；质询具有受质询机关必须予以解释和说明，给予答复的效力，但不能直接改变质询机关的决定、裁判和命令，但是，仅仅将质询的效果限定在答复上显然是远远不够的，作为监督机构，不仅要发现问题，及时指出问题，更重要的是解决存在的问题。当然，这种解决问题是指受质询机关按照各自的职权去依法办理，而不是由监督机关越俎代庖，因此，应当进一步明确规定，对质询案中指出的问题需要纠正的，由受质询机关采取措施予以纠正，并将办理情况以书面形式报告受理机关，同时抄送提出质询案的代表或委员。
（五）明确质询制度在党的有关文件中的表述
《中国共产党章程》是中国共产党一切活动的总则，在党内建立质询制度是在新时期面对新情况、新问题而探索出的一条创新之路，它对于丰富党的活动，充实党的理论具有十分重要的现实作用和深远的历史意义，但从规范性角度看，在党内建立质询制度要在党的章程上有所表述，建议《中国共产党党内监督条例》中要有明确的、可操作的制度规定。
收稿日期：2006—03—19
修稿日期：2006—06—16