财政分权的五个假设，本文主要内容关键词为：财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近来，围绕着国家的宏观调控而引发的财政分权问题引起了学术界的广泛注意。一些学者从实证主义的角度出发，认为中国不应该实行财政分权。在他们看来，地方政府在缺乏刚性约束的情况下，掌握更多的财产权利，不但会造成资源使用效率的下降，导致一个国家经济发展的严重失衡，而且会极大地影响到中央宏观调控的效果。这种既缺乏效率又没有公平性的财政体制在许多发展中国家已经造成了极其严重的负面影响。
这一研究结论暗合了中国当今为加强宏观调控而适当扩大中央财政权力的政策需求。所以，可以想见，这一研究结论很可能被决策者很快采纳。
但是，和这些学者的分析相反，笔者认为当今中国的许多问题都是由于财政分权不够造成的。换句话说，正是由于中央政府缺乏对地方政府财产权利的基本尊重，才导致各种违规现象的发生。财政分权不合理和中央政府财产权利过分集中直接导致了各地经济发展的严重不平衡。
财政分权应追求合法性
我们必须承认，不论是在单一制的国家还是在联邦制国家，都存在着中央政府与地方政府之间的利益博弈，这种博弈表现为两种形式：一种是在宪政体制下的合法博弈；另一种则是在缺乏制度安排的条件下中央政府与地方政府之间的讨价还价。西方宪政国家往往直接通过宪法规定中央政府与地方政府之间的财产权利划分问题，特别是通过划分中央政府与地方政府的征税权，实现宪法层次上的财政分权。在中央与地方政府通过宪法明确了财产权利划分体系之后，无论是中央政府还是地方政府，都不能逾越宪法的规定，扩大自己的财产权利。
而在我国，从来都没有宪法意义上的财政分权。我国宪法关于中央政府与地方政府征税权的规定只有区区一条。而这一条规定并不是严格意义上的财政分权体制的规定，而是强调公民作为纳税人的义务。从这个角度来说，财政分权与经济之间的关联程度不能从宪法的层次进行分析，而只能从执政者的具体行政行为和抽象行政行为中加以判断。恰恰在这一点上，我国财政分权具有很大的随意性。在笔者看来，中央和地方政府就征税问题达成的任何协议，都必须提交全国人民代表大会讨论，并且通过修改宪法的方式加以确定。很遗憾的是，目前在程序上我们还没有做到这一点。所以，把西方发达国家和发展中国家某个时期的财政分权制度与我国的财政分权过渡性安排相提并论，这本身就是一种不严谨的学术分析方式。在宪法没有明确财政分权制度之前，任何非制度性的安排都是不能代表民众意见的。更坦率地说，一个国家宪法最核心的内容就是财政分权的问题，如果财政分权体制不明确，那么，不论是中央政府还是地方政府都有滥用财产权利的问题，都可能会对公民的利益构成重大损害。从这个角度来说，修改宪法，通过全民讨论的方式，将中央政府和地方政府的财产权利通过宪法固定下来，才是解决问题的根本途径。
中央和地方，谁使用公共资源更有效率？
财政分权不仅仅是一个效率问题，它还同时是一个社会公正的问题。财政权利表现为社会资源的集中使用，无论是中央政府还是地方政府，在集中使用社会资源的过程中，都必须首先征求公众的意见。如果从实证主义的角度出发，认为中央政府集中使用国家的财产权更有效率，那么，这样的结论与中国的实际情况正好相反。
事实证明，在缺乏法律约束的情况下，中央政府的错误决策所造成后果比地方政府错误决策所造成的后果要严重得多。可以设想，如果中央政府没有那么多的资源可以使用，那么，许多本来不应该投资建设的项目可能会胎死腹中。虽然地方政府也会产生投资冲动，但是，在民主体制下，当地选民更容易对地方政府产生约束力。相反地，由于中央政府与选民之间存在着地方政府的间隔，普通选民很难直接对中央政府的决策产生直接影响，所以，中央政府的错误决策更容易付诸实施。从这个角度来看，在信息不对称、决策不透明的情况下，将一部分财产权利交给地方政府，可能更有利于整个社会的平稳发展。从信息经济学的角度来说，如果信息的搜集和整理需要庞大的成本，而信息的传递又需要许多环节，那么，即使中央政府的决策正确，在资源的使用上仍然会出现不经济的问题。所以，向中央集中财政权利很容易导致投资效率的下降。历史上，中央政府可以集中财力办大事，但同样可以集中财力办许多不应该办的事情。我们不能假设中央政府永远正确而地方政府永远错误，只能说，在缺乏公众约束的情况下，地方政府离选民更近，因而更容易受到选民的监督，地方政府使用公共资源更容易被制约。
宏观调控怎样才能更有成效
在现代市场经济条件下，确实存在着中央政府的宏观调控问题。在法制社会，中央政府的宏观调控政策更多地依靠立法机构制定的统一规则付诸实施，中央政府不能自行决策、自己执行。在立法机构内，不同地区、不同阶层、不同人群的代表通过合法的博弈制定宏观调控的规则，中央政府根据法律规则进行宏观调控。如果没有不同阶层的讨价还价，没有不同地区的代表通过妥协达成共同遵守的规则，那么，宏观调控一定是不合法的，或者说，中央政府的宏观调控只是中央政府单方面的意思表示，不可能得到地方政府的普遍认可。在这种情况下，宏观调控很难达到预期的目的。在日本等一些发达国家，中央政府同样进行宏观调控，但是中央政府的宏观调控往往是在国会通过特别法案之后，严格依照法律规定实施的。从来没有脱离法律轨道之外的中央与地方之间的财产权利的再分配。任何侵犯地方政府财产权利的做法，都可以通过司法审查的方式被判无效。
中央政府与地方政府之间的财政分权从表面上来看是一个经济问题，但从深层次来看，它绝对是一个法律问题。在没有法律规定的情况下，哪怕是出于维护整个国家根本利益的需要，而采取的宏观调控措施都是一种违法行为。正是因为在我国没有这种法律上的约束，所以每次宏观调控都会留下许多后遗症。解决这个问题当然不能从经济的角度出发，继续扩大中央政府的权利，恰恰相反，我们应当尽快制定法律，削减中央政府的财产权利，在必要的时候可以通过特别法的方式，赋予中央政府在一定时期内进行宏观调控的特别权利。
财权的划分要有对地方经济发展的必要关注
我们在讨论财政分权问题时，不能把实然状态与应然状态等同起来，更不能根据某些国家特殊时期的情况，来分析中国财政分权问题。在我国90年代中期以前，确实存在着地方财产权利过大的问题。这个问题的产生有多种因素，上个世纪80年代实行的财政包干制在调动地方政府积极性的同时，确实让地方政府积累了一部分资金。而1994年的分税制改革则是在没有广泛征求地方政府意见的前提下，强制性地剥夺了地方政府的发展资金。
现在看来，地方政府为了发展地方经济，有时不得不在分税制之外，通过出让土地的方式维持地方财政支出。这种不合理的财政分权制度安排应该通过立法的方式尽快改变，而不能将这种不合理的状态看作是合理的状态，更不能在此基础上要求中央政府继续扩大财政的汲取能力，实行竭泽而渔的政策，增加地方政府的财政赤字。这样做虽然使中央政府有了充裕的资金，但是，地方政府却寸步难行。
中央政府扩大财权能不能解决地区之间的不平衡
财政分权确实会造成地区之间的不平衡问题，越是富裕的地区，税基越大；越是贫困的地区，其财政汲取能力就越弱。这是各国普遍存在的现象。但是解决这个问题不能鞭打快牛，不能够通过由中央政府转移支付的方式损害相对发达地区的利益，而应当尊重不同地区民众的意见，确定不同地区的税收制度，并且在此基础上建立不同的政府管理体系。如果中央政府通过扩大财产权利，并且强制性地要求发达地区向不发达地区转移财富，那么，很有可能会恶化发达地区的投资环境，并最终形成新的平均主义。所以，承认不同地区经济发展的差距，并且通过相对公正的财政转移支付方式缩小地区之间的经济差距，才是中国政府今后应当奋斗的目标。如果把缩小地区差距作为财政分权的基本指标，那么，很有可能会形成不适当的分配体制，并最终会扭曲中国的资源配置走向，破坏中国的市场经济。
简而言之，假如没有对宪法体制的尊重，没有对地方经济发展的必要关切，没有对财政分权程序的必要规定，没有对中国未来经济发展的科学预期，没有对市场经济的初步认识，那么，关于财政分权的讨论必将背离中国的国情，将会给中国今后经济发展带来更多不稳定的因素。当务之急，就是要首先制定全国统一的规则，赋予中央政府与地方政府同样的财产权利，并且通过严格的程序，防止中央政府与地方政府滥用自己的财产权利。现在不是要强化中央政府财产权利的问题，而是要充分尊重地方政府的财产权利，在赋予地方政府事权的同时，保证地方政府有足够的财力实现自己的事权。
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