在现代化进程中推进城市基层管理体制改革——访王振耀先生，本文主要内容关键词为：基层论文,管理体制改革论文,现代化进程论文,王振论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
王振耀 1954年生，河南省鲁山县人。现为民政部基层政权建设司副司长，中国乡镇发展协会副会长。曾在中共中央农村政策研究室工作，专题研究农村的政治发展。1988年底，到民政部基层政权建设司农村处任处长，具体组织《村委会组织法》的贯彻落实工作，为推进中国农村的村民自治活动作出了重要贡献。1993年，曾任江苏省江都县副县长。1994年，曾为美国哈佛大学费正清研究中心访问学者。1996年，开始负责城市基层政权建设工作。主要著述有：《领导权理论与当代中国政治体制改革》、《中国社会主义的特殊历史起点及对当代社会的影响》、《我国农村的历史性变革与村民自治的必然趋势》、《中国农村基层组织人事制度十年演进及面临课题》、《把党的领导纳入国家体制》、《农村基层政权的职能分化态势及政策选择》、《从长期执政的实际出发加强党的制度建设》。主编《中国乡镇政权的现状与改革》、《中国农村村民委员会换届选举制度》、《中国农村村民代表会议制度》、《中国农村村民委员会法律制度》。
▲ 王司长，您好！谢谢您在百忙之中接受我刊的采访！从近年来我国政治学研究的情况看，对农村基层政权和组织的研究已取得了较为丰硕的成果，但对城市基层管理体制的研究则颇感缺乏。您长期在国家民政部基层政权建设司从事管理工作和研究工作，一定对我国城市基层管理的情况有广泛、全面和深入的了解，就请您给我们谈一谈我国城市基层管理体制改革的问题，好吗？
● 好的。
城市基层管理所面临的基本矛盾
▲ 自1984年我国开始全面经济体制改革以来，城市的体制已经发生了根本性的变化。随着我国国民经济的持续快速增长，随着城市现代化的发展和城市经济、政治、文化和社会结构的历史性变化，尤其是随着经济体制由计划经济向市场经济的转变以及经济增长方式从粗放型向集约型的转变，建立在50年代初期以计划经济为基础的城市基层管理体制想必已日益显露出许多问题。那么在您看来，目前城市基层管理所面临的基本矛盾是什么？
● 目前城市基层管理面临着三个基本矛盾。
一是城市现代化建设高速发展与城市基本管理手段现代化进程相对滞后的矛盾。改革开放近20年来，我国城市的现代化建设取得了巨大进步。但就目前总体而言，城市基本管理手段现代化的进程却相对滞后，政府部门在许多方面还是用20年前的管理手段对城市进行管理。由此出现了一系列的问题。例如，政府部门尚未普遍使用计算机，更谈不上运用计算机对诸多管理环节实行系统管理，因而对城市管理中的各种变量难以进行科学监控；在居民收入增长、消费提高的情况下，支票、信用卡的使用对一般公众来说并不普及，现金的大量流动既不利于政府监管，也使犯罪分子有机可乘；居民楼群大批出现但防盗功能缺乏，致使入室行窃容易得手；身份证的普遍推行未能改变城乡分割的户籍制度，使得国家难以实施对每个公民严重过失行为的统一监督；街头虽然普遍矗立起了红绿灯，可依然主要靠警察站在十字路口人工指挥交通（世界上中等以上发达国家都已废除了这种方式），因而使警察对整个城市路面的监控能力大大削弱。凡此种种，不一而足，都导致城市管理的紊乱。
二是全面发展的社会主义市场经济与50年代初建立在计划经济基础上的管理体制的矛盾。在计划经济体制下，城市的各单位都是一个小社会，都有很强的社会行政管理职能；大量的社会矛盾在单位内部得以消化解决；加之农民不能进城，人口流动性小，因此城市社区的基层管理工作带有业余性，街道、居委会的行政管理职能比较简单，居委会多由退休人员组成带有发挥老人余热的特点。随着市场经济的发展，单位统揽一切的体制逐步解体，大量的市民回到社区，农民也开始大量进城工作，个体经济、私营经济等多种所有制成分的经济全面发展，街道、居委会开始逐步成为城市中复合的经济、政治、文化和社会单元，其管理对象和管理内容发生了根本性的变化。在这种情况下，城市基层管理依然执行1954年制定的《城市街道办事处组织条例》，居委会的人员构成依然故我，城市社区内的服务功能残缺不全，社区建设互不配套，显然不能适应变化了的新形势。
三是城市经济和文化的巨大进步与市民素质提高的相对缓慢的矛盾。这些年来，城市的外在面貌有了很大的变化，但市民的内在素质却未能得到相应的提高。走路闯红灯的现象仍然司空见惯，乱扔垃圾的现象还较为普遍。从总体上讲，市民的文明礼貌相当缺乏，社会公德难属上乘。
▲ 对上述基本矛盾应当怎么办？
● 上述基本矛盾是在改革的过程中出现的，必须通过改革来加以解决。因此，要大力推进城市基层管理体制的改革。
城市基层管理体制改革的基本内容
▲ 城市基层管理体制改革的立足点何在？
● 应在于：与城市经济体制改革相配套，与城市社会治安综合治理工作相促进，与城市精神文明建设密切结合，着眼于城市管理水平和市民素质的全面提高，以广大市民群众的积极参与为基础，从中国城市建设的实际出发，尊重传统，勇于创新，面向现代化，系统建设适宜于市场经济特点的有效的城市管理新体制。
▲ 城市基层管理体制改革的基本内容是什么？
● 应该包括三个方面的内容：一是要进行以提高市民素质、规范市民行为方式为基础的城市社会改革，二是要进行以强化城市管理手段为重要保证的城市管理方式改革，三是要进行以充实街道、居委会组织为基本内容的城市基层体制改革。
▲ 为什么要进行以提高市民素质、规范市民行为方式为基础的城市社会改革？
● 提高市民素质、规范市民行为已成为目前城市改革、建设和管理的当务之急。
就改革的发展趋势而言，城市改革需要市民的参与。不可能设想，改革只是增加居民的权利和福利而不需要居民增加义务和付出劳动。权利和义务、福利和劳动，应该是正比例的关系。城市改革已经十多年，现在是强化居民社会义务和社会责任的时候了。
就市民目前的基本素质而言，尽管市民整体素质高于农民，但是，对于现代化的事物和新的生活条件及社会环境对人的行为所提出的新的要求，广大市民并不是很熟悉，况且有的方面政府部门还来不及制定出相应的规则，市民也无所适从。
就城市的社会风气而言，社会精神生活方面也确实存在不少问题，如一些领域道德失范，拜金主义、享乐主义、个人主义滋长；封建迷信活动和黄赌毒等丑恶现象沉渣泛起；假冒伪劣、欺诈活动成为公害；文化事业受到消极因素的严重冲击，危害青少年身心健康的东西屡禁不止，这种社会风气如不尽快纠正，势必危及到城市的改革开放全局。
▲ 为什么要进行以强化城市管理手段为重要保证的城市管理方式改革？
● 目前我国城市管理方式存在着严重的缺陷，这主要表现在：
缺乏法制的手段来实施管理。各个城市中缺乏必要的规范城市各类具体活动的地方法规。我国传统的法律结构本来就重刑轻民，再加上中国传统历来强调家庭教养功能，所以现代社会中从家庭分离出来的应由社会所承担的公共教育职能反倒在我国社会显得弱化，如夫妻打架以及父母对儿童的殴打，在现代社会都要通过法律禁止并由警察进行干涉，再如堆放垃圾和门前卫生的保持，在城市现代化以后也都是由地方法律明确规范，在我国的城市管理中，这类法规几乎还没有一件出台。
缺乏现代化的手段来实施管理。以美国为例，尽管美国人人可以有枪，但他们有通行全国的统一社会安全号码和汽车驾驶执照号码的管理制度。这些号码一律进入全国联网的计算机。任何一位公民只要有危害社会治安的行为，都要被录入计算机并可以在全国的网络中查找。所以一般的美国公民连对闯红灯都十分畏惧。而在我国，根本没有全国统一的身份证记录的计算机联网，只是对特大犯罪嫌疑人的通缉，才在全国通报。这种管理方式，在一定程度上导致人们对于违反交通治安或妨碍社会秩序行为的忽视，客观上造成了对小错不断、大错不犯现象的失控。
管理队伍过杂。管理城市的执法队伍属于众多不同的部门，并都要穿上特殊服装以增强执法的威严，结果使得执法人员的服装五花八门。管理队伍过杂，缺乏统一性，反而造成管理空档过多，管理对象有漏洞可钻。
▲ 为什么要进行以充实街道、居委会组织为基本内容的城市基层体制改革？
● 街道、居委会是我国城市管理的基本基层组织。从目前城市管理工作的客观需要看，尽管这类基层组织继续发挥着十分重要的管理功能，但确实存在着体制方面的严重问题。其主要问题可以概括为：建制散、权力小、干部弱、服务少、参与差。
建制散，主要是街道、居委会体制不变，但管理规模扩大，在城市社区人口激增和流动的情况下，与相当多的居民失去联系。在50年代，街道规模1万人左右，居委会规模为100户至600户，其组织参照公安户籍段的管辖区域设立。随着改革开放的发展和城市规模的扩大，目前，街道的平均规模已达5万人以上，居委会的平均户数则达上千户。尤其是由于新居民区的大量兴建，城市居民不断搬家因而出现城市居民的市内大流动，再加上户口迁移不是十分便利，户口除了儿童入学外对居民生活并无影响，随之出现城市内的户籍与居住地脱离的现象。同时，由于城市的发展，城市不断向周边延伸，农转非、民转居、农居混杂的现象日益增多。再由于住宅楼的房地产开发商进入居民区，特别是成片开发的开发商以物业管理取代居委会管理，这样就开始出现街道、居委会管理不到位的现象，城市中出现不小的管理空档。
权力小，主要是街道、居委会与市和区政府的各个条条部门之间矛盾交叉，城市基层出现“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象，街道、居委会没有执法的职能但要管理城市的基本生活秩序，各个执法部门有权执法却又没有力量直接把法律落实到基层，结果条块之间推诿扯皮的现象经常出现，有的地方甚至仅为一处垃圾的清扫就争吵不休以致于使一堆垃圾放置多日无人过问。
干部弱，主要是居委会干部绝大多数是离退休人员，年龄大、体力差、文化低，难以胜任现代的城市管理工作。据统计，全国48万个居委会干部，离退休人员占75%，年龄40岁以下的不足15%，初中文化以下的占50%以上。这种干部状况，尽管有其历史合理性，但的确需要进行大的改变。
服务少，主要是街道、居委会对于居民缺乏服务手段。管理和服务是密不可分的，没有了服务，便谈不上管理，居民对城市基层无所需求，反倒有一堆意见，这怎么能强化管理？
参与差，是说居民几乎不参与社区的活动。居委会的选举，虽然有法律明文规定，但是，由于法律规定可以实行居民代表选举，许多地方都把居民代表选举居委会作为普遍通行的制度。这样，组织选举者可以随意确定居民代表因而省掉许多麻烦，选举实际成了走过场，广大居民的基层选举权被剥夺，因此居民对居委会缺乏认同。另外，由于居委会与居民关系不大，居民对居委会的选举也缺乏兴趣。由于缺乏基层选举参与的基础，居民对居委会开展的各种社区活动便也缺乏主动参与的积极性，从而导致各类志愿者服务活动不易开展。
▲ 为什么在城市基层管理体制改革中，要以城市社会改革作为基础，以城市管理方式改革作为重要保证，以城市基层体制改革作为基本内容？
● 城市社会改革，就是要提高市民素质，规范市民行为，这的确应该成为城市管理体制改革的基础。因为，如果人的素质不高，再好的管理体制也无法建立；而且，一切管理体制，其落脚点都是为了市民，都应当服务于市民，保证市民素质的不断提高。城市管理方式的改革，就是要强化城市管理手段。如果管理手段过于落后，则先进的管理体制也无法建立起来。因此，的确需要把管理方式的改革作为管理体制改革的重要保证。而城市基层管理体制改革的最终落实，还是要归根于街道、居委会这些基层组织，因为这些组织是基层管理的基本依托，所以城市基层管理体制的改革，归根结蒂还是要以街道、居委会组织职能的增强为基本内容。当然，上述三个方面的改革需要互相配套、统一部署、循序推进。
城市基层管理体制改革的基本措施
▲ 城市社会改革应当如何进行？
● 在计划经济体制下，市民基本以国家全民所有制单位为依托接受政治思想教育和提高自身素质的教育。而在市场经济条件下，相当多的市民已经开始在多种所有制的单位中工作。1995年底，全国除北京、天津和上海三个直辖市外共有大、中、小城市637个，全国共有城镇人口36336万人，其中城镇职工14900万人，城镇私营和个体从业人员1960万人，年末全国城镇从业人员18620万人，年末城镇登记失业人数520万人。仅从这些数据可以看出，城镇人口中有17716万人未在从业人员之列，固然其中有不少退休人员和青少年儿童，但也说明有相当数量的城镇人口已经以家庭为本位，生活于城镇的社区而非各种类型的单位。这样，以国家全民所有制单位为主体而实施的市民素质教育体制已只能覆盖城市的部分人口，近半数的城市人口则需要在城市社区内受到提高素质的教育。因此，城市社会改革的一个重要方面，就是要在加强各类所有制企事业单位的市民素质教育的同时，强化城区及街道和居委会的市民素质教育功能，在城市基层组织与市民之间建立起更为密切的联系纽带，使城市社区成为城市工作的一个基本依托。
此外，城市社会改革还要本着居民自治原则，建立普遍的居民志愿者服务制度，弘扬广大居民的助人为乐品德；要制定居民的卫生规范、交通规范、基本行为规范等，并逐步使这些规范法制化。
▲ 城市管理方式的改革应当如何进行？
● 需要从克服目前城市管理方式存在的严重缺陷着眼，有针对性地进行。
第一，要确立依法治市的原则，充分运用法律手段规范城市生活秩序。包括环境、卫生、交通、公共场所和社会生活在内的基本文明规范的法律、法规，都应该系统地制定出来。法制教育的重要部分，应该是事关市民切身生活行为的具体法规。要使广大市民真正增强法制观念。
第二，要尽快实现城市管理硬件手段的现代化。首要的是应该建立全国统一联网的居民身份证系统。公民如有社会治安方面的过失，一律录入计算机使全国都可以查知。由此项制度引伸，居民存款、乘飞机以及进行大宗商品交易活动等，都应该一律凭身份证。随着汽车进入家庭，驾驶执照也应该与身份证一样通行，因此驾驶执照也需要逐步入网。
第三，要规范城市社会管理队伍。要从规范服装和提高管理人员素质开始整顿队伍。在绝大多数现代化国家的城市管理队伍中，只是警察一支队伍着装，这恐怕也是一个经验。为提高管理人员的素质，需要开办更多更好的城市管理培训学校。
▲ 城市基层管理体制改革应当如何进行？
● 要针对城市基层管理体制目前存在的问题，从以下五个方面进行：
第一，调整建制。要对街道、居委会的建制进行全面的调整，使基层组织能够真正对居民管理到位。要从各地实际出发，针对中心城区和城郊结合地区、老城区和新建居民区、人口稠密地区和人口逐步导入地区的不同特点，调整街道、居委会的设置规模，同时建立和健全居民小组，使城市居民能够在新的体制下重新组织起来。
第二，下放权力。要依照责、权、利相一致的原则和法律、法规、规章的授权及城市中区一级政府的委托，使街道办事处行使相应的政府管理职能。街道应该对辖区内的社区管理、社区服务、社会治安综合治理、精神文明建设、街道经济发展行使组织领导、综合协调、执法监督检查等行政管理职能，对地区性、社会性、群众性的工作负全面责任。城市区一级政府的有关职能部门的派出机构原则上按街道对应设置，接受街道和区有关职能部门的双重领导。要改善和健全街道行政执法体制，要使街道能够行使环境卫生、园林绿化、环境保护、市容市貌、路政管理、规划管理、房地管理等方面的综合执法职能。要按照财随事转、费随事转的原则扩大、充实街道的财力。
第三，优化干部。就是使街道、居委会的干部得到充实。街道的干部编制应该增加，街道干部应根据国家公务员的规定规范录用、任免、考核、培训、晋升和奖惩等行为，提高街道干部的正规化程度。居委会干部，则要在民主选举的过程中全面规范其干部标准，依据年轻化、知识化、专职化的原则，健全程序，扩大候选人的社会面，不拘一格地选拔人才，使居委会干部队伍得到全面增强。居委会中也可以聘任专职行政秘书，进一步促进居委会各项职责的落实。
第四，扩大参与。就是要扩大基层的社会参与。从50年代起，我们就确定了居民自治的原则。居民自治就是要广大居民积极参与社区内的各项社会事务。以前的城市建设中的确有过不少成功的经验，不过，产品经济体制下的居民自治和市场经济条件下的居民自治是有着天渊之别的。现在，要扩大居民的社会参与，就必须与居民的基层民主权利、居民的切身利益紧密联系起来。这就需要做到，一是要使居委会真正由普选产生，万万不可以居民对居委会工作漠不关心为由而取消居民的居委会普选权，这样只会以消极对付消极结果会更消极。解决问题的办法只能是以积极对消极，全面动员居民参选，以逐步减少消极面。二是要在民主选举的基础上建立居民代表会议，经常性地讨论居民区内的应兴应革事宜，与广大居民加强经常性的联系。三是要组织居民参与，真正解决居民区内的一些事关大家利益的问题，使大家在参与中尝到甜头。
第五，全面服务，就是要在建立志愿者服务制度基础上，使社区服务普遍开展起来。这种服务，应该在一定法律的基础上，立足于自愿，从居民看得见的方面入手，本着有利于居民、有利于社区、有利于公益事业的原则，真正实现居民的自我服务。在居民自我服务的基础上实现居民的自我管理。
▲ 目前我国城市基层管理体制改革的形势怎样、任务如何？
● 目前我国城市基层管理体制改革的形势很好。城市改革十余年来，各地在推进经济体制改革的同时，均程度不同地对辖区内的城市基层管理体制进行了一定的改革和调整，不少地方已经有了相当成型的经验。今年以来，上海、河北、北京、天津、西安等地党政首长直接出面对城市基层管理体制的改革进行调查研究，全方位地探索改革的思路。从全国来看，重视城市基层管理体制改革的气候已经形成，全面进行此项改革的时机已经成熟。现在，需要审时度势，准确地把握时机，适时地在中央层面上总结各地的成功经验，对城市基层管理体制改革进行总体性决策，综合协调各方面的力量，推动全国的城市基层管理体制改革全面展开。
（1996年11月于北京）