国外信息政策的发展道路，本文主要内容关键词为：发展道路论文,国外论文,政策论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
信息政策成为20世纪末期情报学界最引人关注的热点问题。一个国家的信息化水平和信息能力是衡量一个国家综合实力的重要指标之一。随着全世界信息环境及各国信息环境的变化，特别是由于信息技术的日新月异的发展，世界范围内信息高速公路的贯通，21世纪的世界将划分为信息富国和信息穷国两大阵营，形成“网内集团”和“网外集团”。如何最大限度地利用网络信息资源以发展本国的经济是摆在各国决策者面前的迫切问题。而首当其冲的问题便是制定切实可行的国家信息政策，以指导本国的信息活动，保证经济的高速发展。
何为信息政策呢？信息政策(Information Policies)是指调整国家信息活动并借以指导、推动整个信息活动发展的行动指南。[1]信息政策可划分为科技信息政策、经济信息政策、文化信息政策等；也可划分为国际信息政策、国家信息政策、地方信息政策等；还可以划分为政府信息政策、企业信息政策、个人信息政策等。
信息政策的发展趋势是国家信息政策不断完善，地区性信息政策合作性越来越强，全球性信息政策趋于网络化。这种趋势的出现并非偶然。由于信息技术、信息产业及信息市场的巨大发展引发了世界政治、经济和文化的冲突、矛盾、机遇和挑战，使各国决策者充分意识到信息资源的战略意义和制定国家信息政策的必要性。正如美国情报学家V.卢森堡指出的那样：“信息技术的新发展使包括美国在内的许多国家重新看待管理信息的规则、章法、法律和政策。事实上，新的交流形式的剧增是我们需要的、创造性政策的主要原因之一。”[2]信息化社会的信息环境发生了深刻的变化。这些变化一方面给人类带来信息文明，推动着人类社会的更快进步；另一方面，也给人类社会带来一系列的社会信息问题。这些问题需要正确可行的信息政策进行规范和调控。如知识产权的保护、信息犯罪、个人隐私的保护、国际数据流通等。信息政策因此应运而生。
一、国外信息政策的发生与发展
世界各国所处经济、技术、文化的发展阶段不同，信息环境不同，其信息政策的目标和内容也不尽相同。
1.美国信息政策的发生与发展
国外信息政策的制定开始于50年代末期。首先制定信息政策的国家是美国。美国的信息产业带有明显的资本主义自由竞争的传统。从历史上看，不论是政府的信息系统，还是大学、研究机构或企业的信息机构，一般采取自行开展信息活动的方式。但这种方式因世界政治、经济和技术的发展，以及美国优势地位日渐受到威胁而发生改变。1957年10月4日，前苏联第一颗人造地球卫星发射成功，使美国朝野大为震惊。深刻地反省之后，美国政府开始支持有关部门进行一系列关于信息政策的研究，并采取许多行政的或法律的措施促进社会信息活动的发展。这就是美国信息政策的发端。第二年，美国制定了《国防教育法》，首次提出应探讨信息服务和技术开发计划。根据该法，国家科学基金会(NSF)建立了科学信息服务处(OSIS)，对科技信息服务项目和信息科学技术研究给予资助和推进。
1958年底，著名的“贝克(Baker)报告”诞生。该报告主张建立联邦政府科学信息局，其职能仅“限于协调和促进已有的信息计划”。该报告认为，美国社会的进步依赖于科学信息的自由流动，美国必须在承认所有现存的信息机构和信息计划的基础上，将政府和非政府的信息机构合并成统一的信息网络，由国家级的指导机构来支持、协调和补充现有的信息计划。这是美国第一部专门的信息政策报告。在此之后美国出台了一系列信息政策研究报告。其中包括：1960年的温克(Wenk)报告，1962年的克劳福德(Grawford)报告，1963年的温伯格(Weinberg)报告，1965年的诺克斯(Knox/CO—SATJ)报告，1965年的利克利德(Licklider)报告，1969年的科技交流委员会(SATCOM)报告，1972年的格林伯格(Creenberger)报告，1975年的查特兰德(Chartrand)报告，1976年的贝克尔(Becker)报告、洛克菲勒(Rockefeller)报告和MITRE报告，1978年的吉利亚诺(Giuliano)报告等。
这些美国信息政策的作用是：①政策咨询；②管理与协调；③推进信息交流；④促进科技成果的商业化和产业化。但最重要的是使美国的信息产业从自由开放向控制保守转化。洛克菲勒报告主张在白宫设立信息政策办公室，使政府信息政策集中化，就是这种转化的体现。该报告的影响延续至今，成为美国信息政策的重要文件。
70年代末期，美国信息政策是鼓励从政府的实验室向公众传播信息，鼓励从国外向国内输入信息。1979年10月卡特总统的国会工业革新咨文及后来的《史蒂文森——怀特勒法案》充分体现了这一政策。
进入80年代，各国的信息政策研究和制定进入高潮时期。美国在这一领域仍处领先地位。1982年，V.卢森堡发表《国家信息政策》一文，全面评述了世界范围的信息政策，强调信息保密对国家安全和经济利益的重要性。80年代末期，美国政府对信息政策的态度发生重大转变。1989年，在第52届情报科学年会上，政府将国家信息政策列为最重大议题之一。1990年的第53届年会上的五次大会中有三次以信息政策为题。1990年6月国家图书馆与信息科学委员会(NC—LIS)制定了一套指导政府信息政策的原则。这套指导原则被称为“1976年洛克菲勒报告以来国家的第一份关于信息原则的声明”。其基本原则包括8条。[3]其基本思想是“我们应明确地主张公众应对公众信息有最大可能的利用”。该原则认为公众信息（即由联邦政府建立、汇编及拥有的信息）急剧扩展，关于其建立、使用及传播的原则处于被忽略、甚至被忘记的危险境地。[4]1991年7月，在美国第二次图书馆和信息服务白宫会议上，国家信息政策被列为十大专题之首加以讨论并草拟了建议提案。这次白宫会议的总结报告提出95条建议，并将其作为90年代国家信息政策的框架。
2.日本信息政策的发生与发展
日本的信息政策是其科技政策的一部分。日本将科技信息作为研究和开发的基础，在制定科技政策时，就根据国内外科技发展水平不断完善和修改科技信息政策和目标，并颁布必要的法规。1956年科学技术厅成立，其基本政策之一就是设立科学技术信息中心。1957年4月30日科技厅发布《日本科技信息中心法》，8月日本科技信息中心成立。
战后的日本以科技立国，充分利用和开发信息资源，并于1968年创造国民经济位居世界第二位的记录。这得益于1960年10月科技会议的第一号咨询报告《以10年后为目标的科技振兴的综合基本政策》。该报告指出，要把加强科技信息交流作为科技振兴的基本政策之一，并提出了改善信息服务、加强信息机构和培养信息专家三项具体政策。1969年10月，日本科技会议在题为《关于科技信息交流的基本政策》的答辩中提出建立“全国科技交流系统(NIST)”的意见（第二年，由情报专家组成的NIST成立），并提出著名的“NIST构想”。该构想提出建立综合性全国科技信息交流系统，其主要目的是加强机构之间的协调，实现信息资源共享。为推进NIST构想的实现，日本科技厅成立了NIST联络会，召开科技信息恳谈会。1974年恳谈会提出《关于健全全国科技信息交流体制的报告》，指明实现NIST必须完成的五大任务。1978年12月《关于推进科技信息活动的目标和政策的报告》形成，提出其后5年内日本科技信息活动的四项基本目标：①加强信息交流；②加快信息流通速度；③提高信息服务质量；④扩大信息服务范围。并特别提出7项信息政策：①发展数据库；②扩充联机服务；③加强一次文献服务和各种咨询服务；④扶植国内信息机构；⑤推进国际信息协作；⑥加强科技信息活动的基础建设；⑦推进筑波地区的示范性信息活动。为了能贯彻执行以上政策，科技厅还在振兴局内成立了科技信息活动推进研讨会。
进入80年代以后，随着国际信息环境的变化和日本国内信息环境的新的发展，日本科技会议在其政策委员会下设立科学技术信息小委员会。1984年8月提出信息服务、国际合作和信息活动基础结构方面的政策。通产省和有关省厅开始对信息政策进行调整，特别加强对数据库行业的管理和控制。1985年出台的《关于数据库服务的中间报告》指出必须采取统一的方针政策来促进政府和民间数据库服务业的振兴。此外，1986年修改的《著作权法》，1987年通产省建立的“数据库准备金制度”，1985年实施的《电气通信事业法》为日本数据库行业提供了有效的政策措施。同时，日本政府也开始为信息公开和个人隐私方面政策的制定做出努力。1992年，日本政府修订了科技政策大纲。其中在科技信息政策方面，把扩大科技信息的国际交流作为今后信息政策的三大重点之一。这标志着日本信息政策国际化趋势的开始。
3.法国信息政策的发生与发展
法国的科技信息事业起源于二次世界大战的炮火之中。信息政策为其信息事业的发展指明了方向。1959年布特里(G.Boutry)教授向政府提交了一份报告，建议把信息政策作为国家的指导方针，并制定必要的政策条例。1963年，以他为首的文献服务调查委员会向国家研究部提交了著名的《布特里报告》，该报告提议建立一个具有协调功能和促进作用的高效率的以有代表性的信息机构为中心的非集中化的全国信息网络，并成立专门委员会负责协调实施。这个报告成为法国科技信息政策的基础性文献。它确立了直至今日的法国信息政策的方向。
1968年作为咨询机构的全国科技文献委员会(CNDST)成立。1970年全国科技信息网开始组建。1973年国家科技信息局(BNIST)成立并取代CNDST。该局负责制定国家科技信息政策，资助和指导全国科技信息网、专业部门信息网和地区科技信息网代办处。1977年9月19日，BNIST改组，成立科技信息部委员会(MIDIST)，其任务是研究并向政府提出国家科技信息活动的方针和政策。
1978年，财政部的诺拉和孟克向总统提交了题为《社会的信息化》的国家信息政策研究报告，后被称为《诺拉-孟克报告》。该报告对信息政策的进展及其社会化结果进行分析，提出要在信息领域内保护国家利益和民族文化，防止少数国家称霸世界信息市场的政策思想。这篇报告在法国以及全世界产生深刻影响。根据这篇报告，政府采取了一系列信息政策措施发展本国的信息产业，推动了信息事业的发展。
1985年，法国政府又提出了规模宏大的全民信息计划。其目标是在5年后使70%的人口能够掌握和使用信息技术。这一计划使80年代的法国信息事业得以迅速发展，使社会信息化水平大为提高。
1986年，法国8大全国信息专门机构提出《国家科技文献信息政策》的报告，共涉及十个领域的问题，强调重新估计专业图书馆、文献中心、科技信息机构的作用，除“六五计划”确定的内容外，对信息服务、信息市场、信息传递服务的分散化及信息技术在科技信息工作中的应用等问题给予极大的关注。
4.其他国家和组织的信息政策的发生与发展
联合国教科文组织(UNESCO)从70年代起为推进和帮助发展中国家制定、完善和协调各国的信息政策作出努力。其中包括1971年的UN—ISIST计划、1976年和1977年的综合性信息计划(GIP)等。在此期间，UNESCO召开了一系列有关信息政策的会议，发表了《信息政策目标》（1974年）、《国家科技信息系统规划指南》（1975年）和《信息政策准则——范围、规划与实施》（1985年）三篇文献，为发展中国家制定和实施国家信息政策提供指导性建议。
在发展中国家中，巴西对信息政策的关注尤为突出。1979年政府设立信息特别秘书一职。1984年通过《国家信息政策及其他措施法》。该法分为国家信息政策、国家信息政策的实施、适用于信息活动的措施等9个部分。该法对巴西国家信息政策的原则、目标、组织机制和指导方针作出了明确的规定，对信息技术和信息产业的发展具有重要的指导意义和促进作用。在本国的信息产业有所发展后，巴西又取消限制，向国外开发信息市场。
英国的信息政策体现在其有关的立法或法律规定之中。这些法规涉及到5个方面的活动：①信息的获取；②公共图书的收藏；③信息使用权；④信息交易；⑤信息的保护与安全。
德国的信息政策包括10个方面：①信息资料的收集政策；②信息资源的利用政策；③信息人员的教育培训政策；④信息人员的服务政策；⑤信息产品的价格政策；⑥信息资金的分配政策；⑦信息技术的应用政策；⑧信息系统的协调政策；⑨信息研究政策；⑩信息管理政策。在《1990——1994年联邦政府专业信息纲要》中则突出以下方面：①加强和完善电子信息系统，建立高质量的数据库；②提高产品质量，增强产品在世界贸易中的竞争能力，改善信息技术和经济发展条件，提高德国产品中所含的最新技术的比例；③加强信息科学的教育培训工作和培养科技信息工作人员；④在信息专业范围内加强国际交流与合作；⑤增强信息政策的指导、调节及法律功能。
瑞士科技信息政策包括以下8个方面：①大学图书馆起信息供给中心的作用；②建立和发展专业信息中心；③科技信息机构要广泛、迅速地收集科技信息资料；④图书馆自动化；⑤加强科技信息机构之间的合作；⑥政府提供信息经费；⑦发展科学信息技术——数据收集、数据存储、信息分析和信息检索等；⑧人员培训政策。
波兰的信息政策则包括以下内容：①信息政策在科学技术中的作用和地位；②技术信息政策的目的与目标；③用户需求政策；④国家信息系统；⑤获取国内外信息的途径；⑥信息技术的发展进程；⑦数据库的开发；⑧科技信息领域中的研究和开发；⑨信息人员和信息用户的培训；⑩国际合作；(11)金融和物质资源信息政策；(12)科技信息政策的有效执行。
总之，自从信息政策出现以来，它从各方面对社会的信息活动给予了多方面的指导和控制。信息政策不仅为信息事业提供了切实可行的咨询和建议，使政府和各种职能机构为信息活动提供资助，更为信息事业的发展指明了方向。而在1993年信息政策则在信息事业的发展史上写下了最浓重的一笔。
二、信息政策最宏伟的战略——NII
进入90年代，世界各国的信息政策日臻完善，其所涉及的范围更加广泛，对社会政治、经济、文化和国家安全的影响也更深远。各国政府更清醒地认识到信息政策的重要意义，信息政策的制定愈发受到政府的重视。在这种背景下，信息政策愈发全面而复杂。在这世纪之交之际，最淋漓尽致地体现国家信息政策的政府规划当属NII。
NII(National Information Infrastructure)“国家信息基础结构”是国家为发展信息产业而制定的宏伟的行动纲领。美国政府的报告为NII下的定义是：“国家信息基础结构是一个能给用户提供大量信息的，由通信网络、计算机、数据库以及日用电子产品组成的完备网络，它能使所有美国人享有信息，并在任何时间和地点，通过声音、数据、图像或文表相互传递信息”。这一行动纲领是由美国在1993年9月首先提出的，即NII—行动计划。[5]美国为实现这一行动计划，特签署总统令，成立“美国国家信息基础结构顾问委员会”，以及信息基础结构特别工作小组，下设信息政策委员会，由此可见美国对信息政策问题的重视。美国政府提出的NII的9条原则是：①通过税收、法规政策促进民间投资；②扩展全民服务的概念，保证所有美国人都能负担得起信息服务的价格，充分利用信息资源；③发挥政府的催化剂作用，促进技术创新和新的应用；④促进NII完备的、交互式的、用户驱动型的运行方式：⑤保证信息安全和网络的可靠性；⑥改善无线电频谱管理工作；⑦保护知识产权；⑧协调与各级政府及其他国家的信息活动；⑨提供利用政府信息的机会，改善政府经贸采购活动。
在美国的带动下，世界各国纷纷仿效其做法，也先后制定出自己的新的信息政策——NII，以此作为自己摆脱各种危机，迈向新世纪的起点。1993年12月，欧盟主席德洛尔在题为《增长、竞争和就业》的白皮书中提出建立欧洲信息基础结构的计划。其实多年来，欧盟国家通过制定与实施共同的信息政策、计划和法规，有效地推动了信息产业的协同发展。在新的形势下，各欧盟国家纷纷制定自己的NII行动计划。英国放弃了保守的政策，在撒切尔政府的领导下发展本国的信息产业，在通讯网络方面发挥其电子技术发源地的优势。法国政府则将“信息自立”作为国策，制定了一系列政策和措施，发展本国的信息产业，其信息产业政策包括：①发展在市场的所有方面都能有所表现的能力；②技术上自给自保；③出于国家安全和威望的考虑，不受外国的控制；④将法国引入信息时代。在此政策目标下，法国对信息产业的投入不断增加。
加拿大采取与美国“连为一体”的战略，借助美国的信息实力谋求本国信息产业的发展。政府一方面努力使每个家庭都充分享受信息服务，另一方面则加大投资，兴起NII经济，以此影响整体的国民经济。
日本采取有组织地推进的模式发展本国的信息产业。1993年6月8日，政府宣布着手建设“信息流通新基干网”。1994年的《对技术立国的建议》的报告出台，“新一代通讯网试验协会的成立，以及通产省提出的有关多媒体软件版权使用的新方案，都成为日本信息政策的组成部分，都为日本的信息产业提供了推动力量。而一些发展中国家，也在发达国家NII的影响下奋起直追，发展本国的信息产业，制定出自己的切实可行的信息政策。
三、信息政策的最新发展动态
信息政策在本质上是代表着政治组织的利益和意志。它不具备强制力的属性。它在性质上作为社会信息活动的指导原则，属宏观的方针性号召。它动态性大，时效性短。信息政策的功能是导向，即采取行政手段，鼓励和支持社会信息活动以达成信息政策的目标。在新的社会信息环境下，信息政策显示出其“无能为力”的一面，即信息政策的有些规定与国家法律发生冲突，出现“违宪”情况。这样，单靠信息政策而无信息法律作为基础，国家的信息事业实难发展。因而，信息政策面临着与国家法律相互冲突的挑战。信息政策的法律化提到议事日程。但如何使信息法和信息政策相互协调一致，尚属决策者们面临的棘手难题。特别是在新的信息环境下，信息犯罪，信息安全，越境数据流通等新的信息问题，仅靠现行的信息政策是不能解决的。信息政策的决策者们任重而道远，信息领域为他们提出的问题着实让其煞费苦心。
注释：
[1]张守文、周庆山著《信息法学》，法律出版社，1995年12月版。
[2]转引自《信息法学》（同上）第292页。
[3]详细内容可参见陈昭楠主编《各国科技信息工作要览》，科学技术文献出版社，1994年6月版。
[4]同[3]
[5]国家科委科技信息司与中国科技信息研究所编译：《美国国家信息基础结构：行动计划》，科学技术文献出版社，1993年12月版。