改革以来我国农业政策变动与农民利益的相关分析，本文主要内容关键词为：农业政策论文,变动论文,利益论文,农民论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十一届三中全会以来，中国农村的改革与发展进程是在政府与农民互动作用下推进的，质而言之，是政府的农业政策与农民利益互动影响的结果。按照农村社会经济发展水平、农民的实际受益情况等客观标准来评价，近20年来，中国政府关于农村和农业问题的一系列政策明显地具有三个不同的阶段性特征。1978年中共十一届三中全会以来，有关农村与农业的一系列政策具有三具明显的阶段性特征：1979—1985年，政府政策与农民利益的关系表现为利益倾斜与硬性照顾；1986—1996年，政府政策与农民利益的关系表现为利益收敛与软性剥夺；从1997年开始，政府政策与农民利益的关系表现为利益调整与软性照顾。
一、1979—1985年农业政策与农民利益的关系
1978年12月召开了中共十一届三中全会，会议指出，“全党目前必须集中主要精力把农业尽快搞上去，因为农业这个国民经济的基础，这些年来受到了严重的破坏，目前就整体来说还十分薄弱。”（注：中共十一届三中全会公报，1978年12月22日，见中央文献研究室、国务院发展研究中心编，《新时期农业和农村工作重要文献选编》（以下简称《文献选编》）第10页，中央文献出版社，1992年10月版。）因此，“必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性，必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保证他们的民主权利。”（注：中共十一届三中全会公报，1978年12月22日，见中央文献研究室、国务院发展研究中心编，《新时期农业和农村工作重要文献选编》（以下简称《文献选编》）第10页，中央文献出版社，1992年10月版。）十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制作为农村改革的重大措施，逐步在全国广大农村推广、实施。以家庭承包制为核心，以农民多种经营为补充的农村改革，迅速促进了农村社会经济的发展，并且在短短几年的时间里，使广大农村面貌发生了巨大的变化。
1.农村生产力迅速发展。
随着农村生产关系的变革，人民公社长期盛行的平均主义、“大锅饭”体制逐渐被打破，真正实行了按劳分配，多劳多得，因而，调动了广大农民的生产、经营积极性，使农村社会生产力迅速发展，农业生产效益明显提高。其中，最有说服力的证据是，1978—1984年，全国农村大部分地区粮食生产连年获得大丰收，总产量从3亿吨上升到4亿多吨，棉花从217万吨增加到626万吨；油料从522万吨增加到1191万吨。
表1 1978-1985年农民收入增长情况（注：表1资料来源：转引自
马国强等著，《中国农民收入问题研究》第24 页， 贵州人民出版社，
1994年6月版。）
年份 个人纯收入 比上年增长% 扣除物价上涨因素后实际增长%
1978 133.57 NA NA
1979 160.17 19.9
19.2
1980 191.33 19.5
16.6
1981 223.44 16.8
15.4
1982 270.11 20.9
19.9
1983 309.77 14.7
14.2
1984 355.33 14.7
13.6
1985 397.6
11.97.8
表2
农民人均生活费用支出情况（单位：元）（注：资料来源：
郭继严主编，《中国社会发展蓝皮书》第 188 页， 云南人民出版社，
1996年12月版。）
项目食品衣着住房燃料日用品及其他总计
197878.614.73.7 8.3 7.6112.9
198583.531.339.518.1 36.1 308.4
表3农村每百户家庭拥有耐用消费品情况（注：资料来源：郭继
严主编，《中国社会发展蓝皮书》第190页，云南人民出版社，1996 年
12月版。）
项目 自行车 缝纫机 手表 收音机 电风扇 洗衣机 电视机 收录机
1978 30.7
19.8 27.4
17.4
NA NA NANA
1985 82.6
43.2 136.3 54.2
9.7 1.911.7 4.3
表4 1978-1985 年农民收入基尼系数（注：资料来源：陈吉元、
韩俊，《人口大国的农业增长》，第65页，上海远东出版社，1996年12
年份1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
基尼系数0.2124 0.2245 0.2366 0.2388 0.2418 0.2459 0.2577 0
.2635
表5 1978-1985年城乡居民收入比例（以农村为1）（注：资料来
源：马国强等，《中国农民收入问题研究》，第77-78页，贵州人民出
版社，1994年6月版。）
1978 1980 1983 19841985
1:2.37
1:2.30
1:1.70
1:1.72 1:1.73
表6 1978-1985年城乡居民生活消费水平比例（以农村为1）（注：
资料来源：马国强等，《中国农民收入问题研究》，第77-78页，贵州
人民出版社，1994年6月版。）
1978 1980 1983 19841985
1:2.36
1:2.29
1:1.69
1:1.71 1:1.72
2.农民收入增长呈良性趋势。
如表1所示，从1979年到1985年， 中国农民年人均纯收入数量每年以双位数的速度增加。扣除物价上涨因素后，农民实际收入增长率同名义收入增长率差距很小，这是农民收入增长最快的一个时期。
3.农民生活水平与生活质量明显改善。
从具体方面看，农民吃、穿、住、用上了一个档次，即饮食结构改善、穿着消费水平提高、住房条件改善、生活用品上档次，文化娱乐生活日益丰富。从抽象方面看，农村社会经济生活的各项指标趋向合理。1978年，全国农民家庭生活恩格尔系数为0.677，1981年下降为0.597，1985年再降为0.568。（注：资料来源：郭继严主编， 《中国社会发展蓝皮书》第185页，云南人民出版社，1996年12月版。）这意味着全国大部分地区农民生活解决了温饱，逐步向小康水平发展。
4.农村收入基尼系数逐步扩大。
农村收入基尼系数的逐年扩大，有两方面的含义：一是意味着农村传统收入分配制度中的平均主义、“大锅饭”被打破，农村收入分配趋向合理；二是意味着全国各地农村发展水平差距拉大，一部分地区农民收入增长迅速，一部分地区农民收入增长缓慢，存在地区差异。
5.工农差别、城乡差别一度呈缩小趋势。
表5、表6两组数字表明，1978—1985年，中国城乡居民收入差距的缩小与生活消费水平差距的缩小几乎是完全同步的，从总的阶段性趋势看，工农差别、城乡差别在这一段时间呈缩小趋势。
如果说，家庭承包制、农村多种经营形式的实施是推动农村改革发展的体制性原因，那么，这一时期，党中央、国务院尊重农民的首创精神，满足、保护农民利益要求的一系列政策的出台，则是促进农村改革发展的政策背景。本文前面指出，1979—1985年，政府政策与农民利益的关系表现为利益倾斜与硬性照顾，主要以下列五个方面的政策为依据。
第一，农副产品价格的保护政策。在中共十一届三中全会通过的公报中，中央就决定，“为了缩小工农业产品交换的差价，全会建议国务院作出决定，粮食统购价格从1979年夏粮上市的时候起提高20%，超购部分在这个基础上再加价50%。棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等农副产品的收购价格也要分别视情况，逐步作出相应的提高。”（注：见《文献选编》，第11页。）这一原则性决定到1979年9月， 再次被中共十一届四中全会予以肯定和吸收，并被写进《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》之中，该《决定》具体提出了25项农业政策，其中，农副产品的价格政策作为第八项政策。（注：见《文献选编》，第34页。）农副产品的全面大幅提价，以价格信号刺激了农民的生产积极性，这有利于丰富城乡居民的物质生活，同时价格保护政策又以硬性的比例加以规定，确保农民增产又增收。
第二，农用工业品价格的限制政策。十一届三中全会作出决定，“农业机械、化肥、农药、农用塑料等农用工业品的出厂价格和销售价格，在降低成本的基础上，在1979、1980年降低10%—15%，把降低成本的好处基本上给农民”。（注：见《文献选编》，第11页。）据统计，这一段时间农民生活必需工业品的价格也相对较低，而且国营商业部门经常组织商品物资下乡，以方便农民生活，致使农民在衣、食、住、用等方面的开支控制在合理消费水平。这些政策措施，从根本上控制了工农产品剪刀差，对农民是极为有利的。
第三，减轻农民负担的“放水养鱼政策”。1979年，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中指出，在今后较长时间内，全国粮食征购指标继续保持在1971—1975年的水平，并且从1979年起，减少50亿斤，以利于减轻农民负担，以有利于发展生产。各地不允许擅自征购过头粮。（注：见《文献选编》，第35页。）一直到1984年，中央对减轻农民负担，防止各方面向刚刚解决温饱的农民进行摊派，一再用中央文件、决定的形式，禁止向农民摊派。1984年1月1日，《中共中央关于1984年农村工作的通知》中明确强调：“制止对农民的不合理摊派，减轻农民额外负担。中央、国务院各有关部门部署的农村教育、计划生育、民兵训练、优抚、交通等各项民办公助事业，都要逐项进行认真清理和改革。今后对这些经费，各地可根据农民的经济状况，由乡人民代表大会定项限额提出预算，报县人民政府批准，由基层统筹使用，一年定一次，中间不得任意追加，也不得再从集体提留内开支”。（注：见《文献选编》，第232页。）此外，该通知还要求， 各地领导人不得滥建与本地财力不符的工程项目，不准乱兴“大办”之风。群众无力办的事，不要勉强去办。（注：见《文献选编》，第232页。）实践证明， 中央关于切实减轻农民负担的“放水养鱼政策”，使农民尽可能地得到了实惠。而在这一段时间，农民收入的增加，农民负担的减轻，使农民有了更足的信心增加农业生产投入，加强农业生产基础设施，提高自身生产技术水平，丰富文化精神生活，这有利于促进农村社会经济的全面发展。
第四，促进、坚持农业和农村经济发展的金融、信贷政策。为了加强对农业生产专项资金与支农贷款的管理，党的十一届三中全会以后，中国农业银行应运而生。中国农业银行作为专业性政策银行，在农村改革初期发挥了重要的支持、保障、理财作用。1979年，中共十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》专门就支农贷款列为一条。《决定》指出：“对农业的贷款，从现在起到1985年，要比过去增加一倍以上。国家要有计划地发放专项长期低息或微息贷款，有的10年，有的15年，有的可以到本世纪末。为了适应发展农村信贷事业的需要，中国农业银行应当积极做好农村的信贷工作”。（注：见《文献选编》，第34页。）在组织支农资金与搞好农业信贷方面，中央不仅重视发挥中国农业银行的主导作用，而且重视发挥农村信用社的作用。《中共中央关于1984年农村工作的通知》中明确规定：“信用社要进行改革，真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行的领导、监督下独立自主地开展存贷业务。农村存款要优先用于农村，多存可以多贷。在保证农业贷款需要的前提下，可以经营农村工商信贷业务。贷款利率可以浮动”。（注：见《文献选编》。第229页。）中央关于加大农业投入的政策，中国农业银行的组建，农村信用合作社的改革，形成了一个完善的支农资金保障体系，这对于1979—1985年间中国农业的顺利发展起到了积极的促进作用。
第五，允许农村发展零售商业、农副产品就地加工业、以及发展乡镇企业、村办企业、家庭副业的系列政策。尽管在“大跃进”、“人民公社”时期，毛泽东曾试图打破“三大差别”，用“人民公社”将工农兵学商连成一体，但这种不切实际的乌托邦主义很快遭到破产。“文化大革命”期间，也曾有过干部下乡、知识分子下乡、农民进城的尝试，中央也曾网开一面，允许人民公社兴办小农机、小化肥之类的“五小工业”，（注：“五小工业”指人民公社时期县以下兴办的小农机、小化肥、小钢铁、小煤炭、小水泥几种小型工业。）但也未能打破城市工商业、农村农业的社会经济秩序。
1979年，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》中明确地肯定：“社员自留地、自留畜、家庭副业和农村集市贸易是社会主义经济的附属的补充，不能当作所谓资本主义尾巴去批判。相反地，在保证巩固和发展集体经济的同时，应当鼓励和扶持农民经营家庭副业，增加个人收入，活跃农村经济”。（注：见《文献选编》，第33页。）《决定》中的这一内容，对解放思想，摆脱长期以来农村经济政策问题上“左”的观念束缚起到了极大的促进作用。1981年，中共中央、国务院转发了国家农委《关于积极发展农村多种经营》的报告，该报告对三中全会以来我国农村多种经营发展取得的巨大进展、进一步发展农村多种经营的必要性、可行性、应正确处理好的几个基本关系以及应进一步解决好的几个问题进行了详细的分析，对鼓励农村发展多种经营，更新观念都具有很重大的意义。中共中央、国务院又陆续出台一系列政策，肯定了农村零售商业、农副产品就地加工业、乡镇企业、个体工商业的性质、地位与作用，规范了他们的发展方向与发展范围，确定了相应的资金、技术支持与权利义务保障。这些政策体系的形成，对于加快农村产业结构的调整，促进农村经济品质的提升，具有至关重要的作用。农村工商业在1979—1985年这段时间的蓬勃发展，也使农业生产中的剩余劳动力获得了解放，导致了农民“离土离乡”的大规模就地安置与转移。农村工商业的发展， 使一些地区农村社会经济面貌开始出现根本性的改变，农村工业化、乡村都市化的进程也正是在这个变革过程中应运而生，一种自发的、内生型的农村现代化模式也因此被中国农民创造出来。
回顾1979—1985年期间政府政策与农民利益及农村改革发展之间的关系，不难得出结论：政府与农民的关系具有很强的亲和力，因而带来了政府政策、农民利益与农村改革发展的良性互动。政府的政策切实有效地保护了农民利益，驱动农村改革与发展，农民打心眼里支持和拥护中央的各项“富民政策”，并赋予政府及其领导人以信赖感。这是一段值得回味与令人难忘的“政治蜜月期”。
二 1986—1996年农业政策与农民利益的关系
1986年—1996年这10年间，农村改革与发展基本上按照前一个阶段确定的思路与总体模式进行，即以家庭承包制为核心的多种经营格局。尽管农村社会经济仍然继续发展，农民收入逐年增加，生活水平进一步提高，但由于受到国家改革大环境的影响，各种体制性、结构性、政策性矛盾日益增加以致复杂化，致使农村社会经济发展速度减慢，农村各种问题日益凸现。
表7 1986-1995年农民收入变动情况表（注：1986-1990 年资料
来源：马国强等，《中国农民收入问题研究》，第24页；1991-1994年
资料来源：《1995年经济绿皮书》，第115页， 中国社会科学出版社，
1995年3月版；1995年数据来源《1996年社会蓝皮书》，第143页，中国
社会科学出版社，1996年1月版。）
年份
个人纯收入
比上年增长%扣除物价上涨因素后实际增长%
1986
423.76 6.6 3.2
1987
462.55 9.2 5.2
1988
544.9417.8 6.4
1989
601.5110.4 -1.6
1990
630.00 4.7 1.0
1991
708.55 3.2 5.7
1992
783.9910.7 3.2
1993
921.62
17.56 3.2
1994 119031.3 4.9
1995 1550 29
5
表8 1986-1993年城乡居民收入差距（单位：元／人）（注：表8
资料来源：陈俊、韩吉元，《人口大国的农业增长》，第75页。）
年份 城镇居民实际可支配收入 农村居民实际可支配收入 差距指数（
以农村为1）
19861068.69 410.322.60:1
19871174.68 445.972.64:1
19881224.27 491.692.49:1
19891465.76 536.222.73:1
19901897.29 667.622.84:1
19912044.26 700.042.92:1
19922287.52 750.353.05:1
19932645.05 809.083.27:1
1.农民收入呈下降势头
表7反映出，从1986—1995年，尽管农民个人纯收入逐年增加， 而且在1994年突破千元大关（城镇居民收入则早在1986年就突破千元大关，达1068.69元），但收入增长的同时，物价上涨、 通货膨胀因素十分明显，农民的实际收入增长率反而下降了，从1986年—1995年，实际增长率均低于10%，甚至1989年呈负增长，农民实际收入与名义收入的出入很大。这种收入增长是一种虚假的增长，或者说是一种恶性的增长。
2.城乡差距再次拉大。
表8反映出，除1988年以外，1986—1993年， 中国城乡居民收入差距逐年拉大。从绝对差距来看，1986年，城乡居民收入差距为658.37元，到1993年，已增为1835.97；从相对差距来看，1986年， 城乡居民收入之比为2.60∶1，1993年这一差距已增为3.27∶1。另据一些研究者计算，1994年以后，城乡居民收入差距超过4.5∶1，1996年达到4.8∶1。城乡居民收入水平差距的拉大，意味着在这一段时期政府政策利益倾斜的重点从农村转向城市，农民日益处于不利的地位。
3.农民负担逐年加重
一般而言，农民对国家和集体应承担相应的义务，包括按照国家有关法律和政策的规定缴纳各种税费、按照乡人民代表大会和村民委员会会议决定筹集有关农村公务与公益事业费以及必要的公益劳务负担，这些符合国家政策法律以及农民利益要求的农民负担，称为合理负担。而超过国家政策、法律规定，违背农民利益要求的各种摊派、集资、收费、罚款，即为不合理负担。
1985年以前，由于中央对农民实行低赋税、减轻农民负担的“放水养鱼政策”，农民年人均社会负担不超过当年个人纯收入总额的5% 。而1986年以后，这种情况在实际执行中被改变了。1989年，对湖北某乡的调查表明，农民人均纯收入比1988年增长2.1%，而人均负担比1988年增长18%，人均实际负担总额超过100元。 （注：湖北省社教办公室编，《社会主义教育文件与资料选编》（内部资料），1994年。）在山东临沂地区，1992年，农民人均负担超过160元， 占上年个人纯收入的60%以上（注：参阅何频，《邓小平之后的中国》，第474—475页，加拿大明镜出版社，1994年4月。）。另据农业部1992年的一项统计， 农民负担项目（不包含集体提留项目）已达160多项，其中税类10项， 统筹费8项、管理费40项、牌证照费25项、服务费17项、 用工及其它收费14项，罚40项、集资6项、摊派3项（注：参阅马国强等，《中国农民收入问题研究》，第213页。）。
4.农民弃田抛荒，离土离乡，出现大规模的无序流动。
家庭承包制的实行解放了生产力，使农村出现大量的剩余劳动力。在改革初期，由于农村多种经营以及乡镇企业，村办企业的兴起，就地吸纳和转移了一批剩余劳力，引发了农民“离土不离乡”的流动。但是好景不长，农民耕田种地成本逐年增加，但收益渐差，加上连年出现“打白条”现象和卖粮难、卖棉难现象，致使农民纷纷弃田抛荒，转向外出打工，谋求更多的挣钱机会。同时，大多数地区的乡镇企业、村办企业由于资金、技术、人才的缺乏，有的加上经营管理不善以及地方领导人的强行摊派、提取，在80年代末90年代初相继破产倒闭。除少部分地区乡镇企业仍能生存发展之外，大部分乡镇企业自身难保。在这一背景下，许多农民改变“离土不离乡”的保守观念，他们无奈地离家远征，涌向城市、涌向沿海发达地区，形成新时期的“打工一族”。据1995年的统计，1993年—1995年，每年约有6000—8000万农民处于无序流动之中（注：资料来源：《1995年社会形势蓝皮书》，第78页，中国社会科学出版社，1996年1月版。）。 大批有一定文化知识水平的青壮年农民的流动，使农村大量农田被弃置抛荒，另外，也使农村劳动力结构出现整体性素质下降。
6.市场化进程使传统农业和农民利益受到前所未有的冲击。
1992年，中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的决策，农村经济被推向市场、农民被推向市场，这是建立市场体制的必然要求与大势所趋。但是，我国农村面临的现实情况是，农业仍然是弱质性产业，以家庭为单位的生产经营势单力薄，缺乏规模经营效益，承受风险的能力弱，在很大程度上难以胜任充当市场主体的角色。因此，单个农民家庭进入市场，只能被动地接受既定的市场规则，对一些不公正的规则也只能忍受，农民靠自身的力量无法有效地影响市场规则。在典型的城乡二元结构下，单家独户的农民进入市场，只能成为受排斥、歧视和剥夺的对象。与此同时，自实行家庭承包制以后，随着传统“人民公社”的解体，农村基层组织进入变迁、转型过程之中。新兴的农村村民委员会只能在象征性公共利益及相关事务上发挥微弱的作用；而它对农民经济利益从根本上不起保护作用，甚至在许多地方，由于村干部的准行政官吏化，反倒只是成为政府在农村基层的代理人，而不是农民利益的代言人。村干部与农民的关系既微妙又复杂，从根本上，也不能代表和保护农民利益。
那么，造成上述状况的政策性原因又何在？在此，本文仅提出四点分析。
第一，改革的重点从农村转向城市的战略决策引起连锁性政策震荡，重农政策开始蜕变。1984年10月，中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。《决定》中指出：“我国经济体制改革首先在农村取得了巨大成就。……农村改革的成功经验，农村经济发展对城市的要求，为以城市为重点的整个经济体制的改革提供了极为有利的条件”（注：见《中共中央文件选编》，第281页，中央党校出版社，1992年2月版。）。基于这一判断，从1985年起， 改革的重点从农村迅速转到了城市，并且产生了一系列连锁性政策反应，事实上，现在回过头去看这一估计与决定，未免有些急于求成。如果同“亚洲四小龙”以及其它一些发展中国家工业化起飞前期农业的充足准备、发展阶段相比，更是显得捉襟见肘。这一点，不能不说是导致1986年以后农业发展缓慢，农村问题突出的一个深层政策背景。
第二，财政支农政策发生偏转。1979—1985年，在农业政策上，中央政策的总体思路是提高农副产品价格、降低农业生产资料价格，减轻农民负担，加大对农业的投入。但是，从1986年以后，不仅这些优惠政策逐渐失灵，而且政府明显收缩了财政支农政策，对农业的投入逐年减少。特别值得注意的是，国家财政对农业基本建设的投资，不仅相对额减少了，而且绝对额也下降了。1979年，国家财政支农占财政总支出的13.7%，到1989年下降为7.8%，下降了5.9个百分点。1979年，国家对农业基本建设的投资总额为62.41亿元，1988年下降为47 亿元（注：资料来源：马国强等，《中国农民收入问题研究》，第156页。）。 国家对农业基本建设投资的减少，明显地导致了农业抗灾抗风险能力的下降。对这一政策性的偏转，恐怕要同下列三个方面的因素联系起来分析。
（1）改革以来，国家逐年提高了农副产品的收购价格， 特别是粮价逐步放开。然而对城市居民用粮以及其它工业用粮的价格仍处于原来的价格水平。由价格倒挂产生的差价补贴则完全由政府负担。这意味着政府既要维持农副产品高价格，保护农民利益，又要保护城镇居民的既得利益，不断进行差价补贴，这成为国家这一时期的一个巨大财政包袱。在这种情况下，要再拿出更多的资金增加农业投入就很困难了。
（2）财政支农资金的管理政出多门，缺乏统筹安排， 使用效益不高。由于历史和现实的原因，我国的财政支农资金长期存在多头管理的问题，例如，农业基本建设投资由计委管理，支援农村生产支出归财政部门管理。另外，还有很多非常设性机构也分管一些财政支农资金。支农资金管理的分散化，必然导致支农资金使用的分散化，使有限的资金不能集中起来，统筹安排，合理使用，形成资金使用的规模效益。同时，在一些地方又存在分散投资与重复投资并存的不合理格局，使支农资金的效益下降，同时，也造成国家财政支农政策效用难以显现。
（3）地方政府的实际行为与中央政府政策目标的矛盾。 财政支农政策是一个完整的政策系统，它要求中央与地方各级政府的密切配合与切实贯彻。如果我们把中央政府与地方政府在财政支农政策上的实际行为作进一步的考察就会发现问题更深刻的原因。1987年同1981年相比，中央财政支农支出额增长了199.7%，而地方财政支农支出额仅增长59.4%；1981年，地方财政支农支出额占地方财政总支出的18.7%， 1989年，这一数字下降为9.3%。（注：资料来源：《中国财政统计》， 第96、155页，中国财政经济出版社，1989年版。）
中央与地方政府在支农行为上如此明显差异的原因何在？关键在于这一时期实行的“分级管理、分灶吃饭”的财政体制与财政政策。这一体制与政策的实施，使地方有了相对独立的财政权与自主财力。这本来对搞活地方经济，打破财政“大锅饭”是件好事，但是，地方政府在财力增长的情况下，并未承担相应的支农职能。因此，这段时期，地方政府在局部利益的驱动下，将资金大量投向具有短期效应的产业，而不愿意投向农业等基础产业部门，地方政府投资行为的短期化与中央的财政支农政策的根本目标与要求是相悖逆的，无形之中，它把支农支出的压力大头抛给了中央。而中央恰好在放权让利、扩大地方自主权的这几年里财力有限，无力驾驭全局，这就造成支农资金的短缺局面。
第三，农村信贷政策的失灵。1986年以后，中央制订的一系列有利于确保农村经济发展，特别是农业发展的信贷政策逐渐失灵。 1986 —1996年，农村信贷在规模上不断扩大，但资金投放结构日趋不合理，非农化、趋利化乃至超负荷运行的倾向十分严重。就对农民利益与农村改革政策的影响而言，以下三个方面是不能忽视的：
（1）产业投向失衡。关于这一点，仅以1979—1988 年我国信贷总支出中，农、工、商的信贷比例来加以说明：（注：表9 资料来源：马国强等，《中国农民收入问题研究》，第170页。）
从表9可以看出，1979年，我国农业信贷总额占信贷支出总额的22.8%， 从这以后，每年逐渐下降，尤其是到1985年，降为最低点，仅占12.5%，1986—1988年三年虽略有回升，但幅度很小，对农业发展的要求而言，无疑是杯水车薪。必须说明的是，国家从信贷政策上向工商业（包括农村工商业）倾斜对于宏观经济结构的改善与产业结构的调整是积极的，但是，专项农业信贷资金在这一阶段的非农化、脱农化则是不足取的。
表9 1979—1988年农、工、商贷款比重变化表（单位：%）
（2）区域投向失衡。随着改革进程的深化， 中国经济发展水平在80年代中期已明显地形成东—中—西部三个梯次差距带。受地区发展水平差距的影响，中国农业银行信贷投向也出现了“嫌贫爱富”的倾向。据统计，1981年，全国农业银行各项贷款总额为565.24亿元，其中，青海、甘肃、宁夏、内蒙、陕西五省区农行共占41.55亿元，占 7.35%；广东、江苏、浙江三省农行占95.25亿元，占16.83%。1987年，西北五省区农业信贷占6.12%，比1981年下降1.2%，东南三省农业信贷占 19.46%，比1981年上升2.6%（注：资料来源：马国强等，《中国农民收入问题研究》，第171页。）。农业信贷投向的区域结构性失衡， 加剧了我国经济发展的“马太效应”，助长了地区差距的扩大。
（3）农业银行信贷业务超负荷运行。以1988年为例， 农业银行的理论放贷总额应为1546亿元，而当年实际放贷总额为2631.6亿元，超负荷放贷1085.6亿元。如果剔去当年农副产品库存占用贷款资金790 亿元，还超额放贷295.6亿元。（注：资料来源：马国强等， 《中国农民收入问题研究》，第172页。）那么，往后每年的超负荷放贷资金如何填补？主要是向人民银行借款。此外，还有同业拆借等手段相辅助。金融政策的漏洞与金融秩序的混乱也由此而生。
第四，国家宏观调控政策不得力，加剧了农民消费支出的非生产化与非农化。本文第一部分曾经指出，在1979—1985年农村改革发展阶段，农民收入增加以后，农民对增加农业投入、对扩大生产规模有信心。但是，1986年以后，尽管农民收入仍逐年增加，但是，农民并没有扩大农业投入，而是增加了非农产业的投资与消费支出。
据有关统计部门的抽样调查，1987年， 农户的平均消费支出为422元，占总支出的58.7%，生产支出为231.2元，占总支出的32.1%， 与1984年相比，生活消费支出增长37.7%，生产支出仅增长15.7%。1988年农民的非农业投资由1984年的84.5%上升为88.1%，农业投资由1984年的15.5%下降为11.9%。（注：资料来源：马国强等，《中国农民收入问题研究》，第120页。）很显然， 农民的这一开支安排与政府的政策目标是相反的。但是，如果我们因此而责备农民，那也是不公允的。因为在这一个阶段，第二、三产业的效益高于第一产业，而第一产业内部，经济效益在农业——种植业——粮食生产各个环节上又呈现逐渐弱化的态势，这在很大程度上必然影响农民的投资兴趣。尽管我们可以从理论上说，农业比较效益的低下，根本上是由于农业较非农产业的劳动生产率低。但是，国家宏观调节政策上的失当也是重要的原因。例如，在信贷方向，优先照顾工商业，歧视农业；在税收方面对农村二、三产业予以鼓励、优惠，而在农业内部，农业税及农民负担主要转嫁给种植业从业者。此外，在这一时期，国家有关粮食、棉花收购的具体政策、关于化肥、农药、种子、农膜专营的政策全蜕变为一纸空文，拖欠农民应得收入款项的“打白条现象”和坑害农民的“假农药、假种子、假化肥”事件蔓延全国，严重挫伤农民积极性。（注：详细的情况，见《1995—1996年中国社会形势分析与预测》，第293页，中国社会科学出版社，1996年1月版。）
在上述背景之下，1986年以后，农民和政府基于不同的背景作出了相同的抉择——减少农业投入。这种反常的合拍使农业快速、持续、稳定的发展面临重重严重困难，从长远来看，既损害了农民利益，又损害了政府利益，影响农民与政府关系的进一步良性发展。
通过对1986—1996年中国农村社会经济发展状况及其政策背景的分析与反思，我们可以得出一个基本的结论：由于体制供给与政策供给方面对农民有利的诸种因素的蜕变或实际执行、落实的不力，农村由推行家庭承包制这一轮改革所产生的动能释放过程已渐呈衰减之势，农村社会经济发展速度也逐渐放缓。政府政策同农民利益的关系，在实质上表现为利益收敛与软性剥夺。中国农村的改革向何处去？中国农民的前途命运如何？这些问题，越来越值得人们深思了。
三、中共十五大以后农业政策的调整与农民利益的关系
1997年，中国共产党召开了十五大，这是中国改革发展进程中一次承前启后、继往开来的大会。十五大确定了中国全面迈向21世纪的纲领。因此，可以认为，中共十五大关于农村和农业的一系列战略方针，对中国农村跨世纪的发展具有至关重要的指导意义。中共十五大的政治报告中指出：“坚持把农业放在经济工作的首位，稳定党在农村的基本政策，深化农村改革，确保农业和农村经济发展、农民收入增加”。根据这一目标，十五大提出重申了发展农业和农村经济的若干条政策性措施，主要包括：1.多渠道增加投入，加强农业基础设施建设，不断改善生产条件。2.大力推进科教兴农，发展高产、优质、高效农业和节水农业。3.积极发展农业产业化经营，形成生产、加工、销售有机结合和相互促进的机制，推进农业向商品化、专业化、现代化转变。4.综合发展农村牧副渔各业，继续发展乡镇企业，形成合理的产业结构。5.长期稳定以家庭承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，逐步壮大集体经济实力。6.改革粮棉购销体制，实行合理的价格政策。7.建立健全农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持、保护体系。8.尊重农民的生产经营自主权，保护农民的合法权益，切实减轻农民负担，使广大农民从党在农村的各项政策和工作中得到实惠。
上述关于农村改革与发展的基本思路与政策倾向，既有对十一届三中全会以来特别是1979—1985年党在农村各项政策成功经验的总结，也有对过去20年沉重教训的总结，既有继承，又有创新，具有很强的政策综合性。其中，关于科教兴农、发展“三高”农业的政策，关于实行农业产业化的政策和关于建立健全农业社会化服务体系的政策是全新的内容。那么，上述一系列政策是否得到有效的贯彻实施了呢？是否对农是利益的实现起到了积极作用呢？下面仅从农民收入水平、农民消费水平和农民负担三个方面略作分析。
据统计，整个“九五”期间，我国农民收入增长连年下滑。1997年，农民人均纯收入为2090元，增幅比1996年下降4.4%；1998年， 农民人均纯收入为2160元，比1997年下降2.4%；1999年， 农民人均纯收入为2250元，比1999年只增长3%。 （注：参阅《中国“十五”计划纲要通诠》，第129页，第130页，中国大地出版社，2001年。）从农民消费水平来看，2000年，农民的总体购买力占全社会购买力的38%，比80年代中期的53%下降了15%。（注：资料来源：贾可，“2001：记录‘两会’重点”，载《南方周末》，2001年3月22日第13版。 ）这意味着目前我国占人口总数70%的农民的消费水平抵不上占总人口30%的城市居民的消费水平，城乡差距还在进一步拉大，而从农民负担情况来看，尽管党中央、国务院三令五申切实减轻农民负担，但自1997年以来，全国农民人均负担实际上是有增无减。从有关统计数据来看，1997年，农民承担的“三提五统”及“以资代劳”等费用，全国人均为180元， 占上年农民人均总收入的10%以上，占农民人均现金收入的16%以上，大大超过法定5%的最高限度。此外，农民过重的负担还来自农村中小学乱收费、看病就医的乱收费以及高额电价收费。对湖北省黄冈市某村的调查表明，该村一个小学生每年的学杂费为1500—2000元；患重感冒就医一次费用为150—200元；全年电费按1.5元／千瓦时计算， 平均每户全年电费为300元；平均每亩耕地负担为300元，按户均3人计算， 总计耕地缴费为900元。另外，每户每年请客送礼开支800—1000元。这样，农民用户一年的总支出额超过4000元。而按三口之家人均年纯收入1500元计算（实际上很难达到），全年家庭总收入为4500元。收支相抵，农民的实际收入所剩无几。
从政策性根源来看，“九五”期间农民利益继续受损，说明“十五大”以来，中央一系列有关农村和农业问题的政策措施并未得到有效的贯彻落实。从政策因素的另一个角度来看，1997年以来，农民利益受损除了同十五大制定的一系列农业政策未得到切实的贯彻执行有关之外，还有一个特别值得关注的新政策动向：一些同农业生产经营管理活动不直接相关的公共政策的实行，也会成为损害农民利益、剥夺农民的重要原因，其主要表现有以下三个方面：第一，乡镇财政收入自筹政策的实行，变相地把供养乡镇这一级党政机构及其富余人员的经济负担转嫁到农民头上，加重了农民的负担。根据中央的财政政策，自八十年代以来，我国实行“改社建乡”以后，乡镇一级政府不享受国家财政支持，其行政事业开支由县财政划拨。而每年县财政划拨给乡镇的行政事业经费极为有限，可谓杯水车薪。同时，各地严重超编的乡镇干部的工资支出以及农村中小学教师的工资支出是一个巨大的财政负担，给地方政府造成极大的财政压力，各地都相应地制订了允许乡镇政府自筹财政经费的各种收费政策。这些地方性收费政策搭乘中央认可的合理的“三提五统”收费政策的便车，层层加码，增加收费项目，提高收费标准，从而加重了农民负担。据有关专家调查，90年代末期，一个乡镇的实际在册干部少则数十人，多则百余人，有的地方甚至达200—300人，超过法定编制的几倍、甚至十几倍。（注：参阅陆学艺，“农村发展新阶段的新形势和新任务”，网上资料。）要给这么多人支付开支，基层政府别无他法，只能从农民身上打主意。
第二，各地基层政府在同农民利益相关的各种登记、办证、审批手续上层层制定不合理的收费政策，盘剥农民。据广东省多个部门的一项联合调查，1998年至2000年，广东各市、县在农民申请建房、结婚登记、外出务工、计划生育办证等方面制定了一系列不合理的“土政策”。例如，从化市某村一户农民拆旧房建新房，建房面积为90平米，总共被镇政府收取各种费用4270元；翁源县有关部门甚至规定，农民建房要缴纳装修配套费、排污降噪费；台山、增城等地为农民办理外出务工证明每人每次收费60元，办理计划生育证每人每次收费20元；五华县一些镇派出所为农民正常办理一件身份证收费100多元。 （注：资料来源：《广东政报》2000年第8期，第49—51页。 ）所有这些向农民伸手的政策，无一不是冠冕堂皇地以地方政府红头文件为依据的。地方和基层政府已经广泛地将各种公共服务、公共管理的职能通过政策变成了一件件明码实价的有偿劳动，政府职能与公共政策已经蜕变为强买强卖的“商品”。第三，地方政府借着中央有关在农村收取教育集资和教育费附加的政策惯性，加大农村中小学收费力度，把向农民收费变为更为隐蔽的向农家子女收费。中共十五大以后，尤其是十五届三中全会以后，中央对减轻农民负担、取消各种不合理收费作出了明确的规定与要求，这种宏观政策的变动使地方和基层政府各种直接向农民和农业生产经营活动的收费失去了根本性的政策依据。但是，在某些领域，政策的惯性仍会起作用。例如，农村中小学各种以教育名义的收费相当大一部分是地方政府的政策行为。据调查，2001年春节过后，在湖北省一些市县，农村中小学成为当地政府向农民收费的有效渠道。春季开学之时，咸宁市某镇70多位干部分头进驻10多所中小学，趁开学注册缴费之机，要求学校向每位中学生代收教育集资费100元和教育附加费60元， 向每位小学生代收教育集资费50元和教育附加费60元。在武汉市新洲区的一些乡镇，教育集资费为100—150元不等。在广西合浦县镇海镇，每位小学生需向镇政府缴纳教育集资费135元，另外还有什么子虚乌有的“电脑操作费”等100多元。（注：资料来源：《内参选编》2001年第16期。）农村办学体制的问题和教育政策的混乱已经成为地方政府以孩子入学为筹码大肆剥夺农民、损害农民利益的安全屏障。虽然中央相关政策行为已经终止，但政策惯性仍然存在，要迅速制止地方政府政策行为，已非中央教育政策所能及。
以上三个方面的事实表明，无论是中央还是地方非农业生产经营性政策，如果在同农民利益相关的问题上不统筹兼顾、全面考虑，都会损害农民利益。近几年来，在有关农村、农业和农民的一系列政策问题上，我们似乎陷入了“中央政策地方执行不了，地方政策农民接受不了”的两难困境之中，从某种程度上来说，我们已经失去了保护农民利益、促进农业发展的政策优势。
经验表明，农业政策变动与农民利益之间具有极为密切的内在联系，是事关农村改革发展稳定的大问题。什么时候，党和政府的政策切实满足了农民的利益要求，农村社会经济就能顺利发展，农民生活水平就能切实提高，农民同党和政府的关系就会密切；什么时候党和政府的政策忽视了农民利益东或能切实保障农民利益，农民积极性就会受到打击，农村社会经济发展就会出现滞阻与障碍，农民同党和政府的关系也会受到不利影响。在中国未来的农业政策制订与实施进程中，这一问题必须引起高度的重视。
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