人口转变与社会保障问题的法律思考，本文主要内容关键词为：社会保障论文,人口论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.181 文献标识码：A
文章编号：1001—9839（2006）06—0122—06
到20世纪末，在中国共产党的领导下，中国人口经过艰苦卓绝的30余年的努力，已经实现了发达国家经过上百年才能实现的历史性的人口再生产类型的转变。中国的人口转变，从社会学角度来讲比单纯的人口数量的增加更能考验中国，它不仅是人口学问题，还涉及到社会政治、经济等诸方面，尤其还带来了一系列的社会保障问题，作者曾为此撰文，就人口转变的后续社会保障问题进行了初步思考。[1] 社会保障不仅是政策问题，更是一个法律问题，这还需要从法律的角度进一步审视。“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”已经被明确地写入了宪法文本之中（2004年宪法修正案），这本身就昭示了一种观念，即社会保障是个人的权利和国家的义务，国家有义务建立、健全并完善社会保障法律体系，以更好地保障公民社会保障权的实现。因此，本文欲再从法律的角度就社会保障，特别是与人口转变最为相关的养老保障问题作进一步的探讨，并请教于同仁。
一、社会保障与社会保障法
社会保障一词译自英文Social Security，也译作社会安全。作为社会保障法核心内容的“社会保障”，早在1883年至1891年间就已由德国政府所创立。在社会保障创立后的100多年历程中，人们对“社会保障”作了多种相关的表述。
联合国国际劳工组织的定义为：社会通过采取一系列的公共措施来为其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度地减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭进行补贴的法律；英国《牛津法律大词典》的定义为：社会保障是对一系列相互联系的、旨在保护个人免除因年老、疾病、残疾与失业而遭受损失的法律的总称；德国学者的定义为：社会保障旨在使竞争中失败的人不致遭受灭顶之灾，并能获得重新参与竞争的机会，并为那些由于失去劳动能力或遭受意外困难而不能参加竞争的人，提供生活保障；美国人认为，社会保障是为人们提供因年老、疾病、失业、伤残等原因中断或丧失劳动能力的经济保护，因结婚、生育和死亡带来的特殊开支以及抚育子女的家庭津贴的保障体系。上述表述的共同点是：社会保障是为丧失劳动能力以及需要某些特殊帮助者提供的维持其基本生活需要的保障制度。[2](第10页)
在当代，社会保障对世界各国来说不仅是一个名词，而是一项重要的法律制度的总称。社会保障作为法律概念首次用于法律文献，是1935年美国颁布的《社会保障法》（Social Security Act）。1944年第26 届国际劳工大会发表《费城宣言》，国际组织开始正式采纳社会保障概念。此后，社会保障一词逐渐推广开来，为世界各国在建立对社会成员给予物质帮助的法律制度时所采用，在联合国《经济、社会、文化权利国际公约》和国际劳工组织的一些公约和建议书中也都被正式使用。
在我国，将社会保障看作直接影响社会政治经济秩序的重要法律制度。20世纪50年代的政府工作文件中亦使用过社会保障这一称谓，1986年通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》，提出了“我国将逐步地建立起具有中国特色的社会主义的社会保障制度雏形”，作为官方文件首次使用了这一概念，从此，社会保障一词在我国得到广泛使用和深入研究。1993年十四届三中全会作出的《中共中央关于建立社会主义市场体经济体制若干问题的决定》中，提出了市场经济体制的基本框架，确立了在坚持以公有制为主体，多种经济成分共同发展的前提下，由现代企业制度，全国统一的市场体系，健全的宏观经济调控体系、合理的个人收入分配制度和多层次的社会保障体系构成了社会主义市场经济体制框架的五大支柱。2001年《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出：“在健全社会保险制度的同时，继续发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业，推进社会福利的社会化进程。”《中华人民共和国宪法》第14条第四款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”可见，社会保障作为一个法律制度已经从宪法的高度被得以确认。
二、社会保障法的价值取向
从法律的视野来看，自从现代社会保障观念产生以来，社会保障随着人权保护的强化呈现出逐步权利化的趋势。不过，社会保障权历经了一个由统治者的恩赐到社会成员应有的权利的艰辛漫长的历程。政府开始并没有把救济穷人看成是自己的职责，相反，对穷人还要进行严厉的处罚，穷人处于受宰割的地位，毫无权利可言。如英国1601年实施的旧《济贫法》是世界上的最早的社会保障法，其中规定，接受救济的穷人必须进“教养院”或“贫民习艺所”，强迫贫民劳动，对认为“懒惰而不值得救济”的穷人，政府还用严酷的手段惩罚他们。
19世纪末，英国出现了费边社会主义和新自由主义两种对英国社会保障制度的发展产生重要影响的政治思想。费边社会主义认为，贫穷不仅是个人的事，更是社会的事；新自由主义认为，在人类社会中，贫困者并非是无能的、不负责任而懒散的弱者，许多处于困境的人不是不适者，而是运气不好的人，所以穷人不应该被排除在社会保障之外而受到惩罚，或者在接受救助时附加苛刻的条件。新自由主义的社会福利观是社会保障理念的一个巨大进步，并在世界宪法中得到体现。
法国《共和国元年宪法》第23条规定：“社会保障就是全体人民保证个人享受并保存其权利的行为；此种保障是以人民的主权为基础的。”法国《第四共和宪法》肯定了1789年《人权宣言》所提出的公民权利和自由原则：“如果因为年龄、身体或精神状态或经济状况而不能工作，那么任何这类人都有权从社团获得体面生存之手段。”这意味着公民获得物质帮助权利已经上升为一种宪法权利，从此揭开了从最高宪法意义上认识社会保障问题的序幕；1919年德国《魏玛宪法》规定了国家公民的经济权利，并特别规定了公民获得物质帮助的权利；美国宪法未对社会保障做出直接规定，因为这一领域只受到最高法院极为宽松的合理性审查。在大萧条和随后的新政影响下，某些州的宪法明确规定了社会保障的内容。如1938年纽约州宪法第17章第一节规定：“对穷人的资助、关怀和支持是公共问题，它们应获得州政府及其分支的解决。立法机构可随时确定其方式和手段。”这些规定的重要意义在于，将公民获得社会保障的权利视为公民的基本权利组成，这为美国宪法中的基本权利注入了新的内涵；[3] 中华人民共和国宪法规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”2004年宪法修正案再次明确，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。
从法律的角度分析，社会保障实质上就是国家与公民、社会与其成员之间的一种互动关系，这种关系所表现出的便是一种权利与义务关系，社会保障对于受保障的主体而言本质上是一种权利，对社会保障问题的认识不能偏离这个基本视点。目前，世界上大多数国家，无论是福利型国家，还是市场取向的国家，都把社会救助看成是政府行为，是政府的一项义不容辞的社会责任，社会救助是每个公民的基本权利；只要是穷人，无论什么原因，只要其收入低于贫困线，就有权利申请救助，或者说，个人需要时接受社会救助是一种法定权利。[4] 《世界人权宣言》明确地将社会保障作为人权的重要内容，该宣言规定：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障。”社会对穷人的资助是“穷人的权利”。
在我国，由于历史的原因，社会救助受益对象范围很窄，穷人的权利没有得到保证。从20世纪80年代开始，我国对社会救助制度实施改革，其中最重要的一项改革是20世纪90年代在城镇实施最低生活保障制度。它标志着政府职能由传统的发放救助金、特困补贴、节日慰问、送温暖等形式的“道义性救助”和非制度性帮困过渡到“义务性救助”，实现了“从个体主义贫困观向结构贫困观、从施恩论向权利论的转变”[5]。然而，一个国家社会保障制度的改革与其经济发展水平、 人口发展水平是相适应的，也是由其决定的。中国的人口转变推动了中国社会的高速发展，为中国社会的保障制度的完善创造了良好的人口环境，提供了一定的经济基础。有经济学家计算，人口增长率每下降1个千分点，人均国民生产总值增长率可提高0.36—0.59个百分点。《中国计划生育效益与投入》课题组研究成果显示，自1971—1998年，我国累计减少出生人口3.38亿，节省社会抚养费7.4万亿元。[6](第8页) 因此，在研究分析中国的社会保障问题时，首先要考虑中国的人口与计划生育问题，二者是不能割裂开的。
当然，社会保障法律制度以保护全体社会成员的社会保障权利为宗旨，但是并不能由此而将社会保障法律制度仅仅定位为社会成员个人利益的保护法。总体上看，社会保障法律制度以社会利益为本位、以社会公平为其价值追求、以一定程度的强制性作为其实施手段。如果片面强调受保障社会成员的权利，必然会损害其他主体的利益，并从根本上会损害社会保障法律制度的发展。
三、法律视野中的人口转变与养老保障
人口老龄化是一种全球性发展趋势，中国也不例外，但中国人口转型来得过于急促，以至于大家还来不及做思想准备，我们只用了一代人（约30年），而西方国家通常要150年。据计算，2015年，中国老龄人口将占总人口15％，2030年将升至24％；到2040年，中国老年人人口将达到3.97亿，超过目前法国、德国、意大利、英国和日本的人口总和。同时，中国绝大多数人依靠子女赡养晚年，但是由于独生子女政策，独生子女成人后，他们要面对着赡养他们的父母以及他们父母的父母——人口学家称之为“4－2－1”的问题。① 因此，建立完善的养老社会保障体系，并将其法律化、制度化，不再是所谓的未雨绸缪，而是我们必须亟待解决的事情。
（一）养老保障的一般法律分析
解决养老问题，除了加强对全社会的尊老、敬老的宣传教育，弘扬中华民族尊老、敬老、养老的传统美德外，在依法治国的今天，还要依靠完善法律制度。在法律层面，虽然有关社会保障的内容在我国宪法等中有所体现，但是我国到目前为止还没有一部单独的“老年养老法”，有关养老的问题散见于《婚姻法》、《老年人权益保护法》、《继承法》、《保险法》、《民法通则》等之中。目前，专门调整养老领域关系的主要是国务院及其工作部门和地方颁布的一些法规和规章，如1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》、1995年《国务院关于深化企业养老保险制度改革的通知》、1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》；民政部颁布实施的《老年人社会福利机构基本规范》、《社会福利机构管理暂行办法》等；上海颁布的《上海老年人权益保障条例》、《上海市养老机构管理和服务基本标准（试行）》、《上海市养老机构处罚暂行办法》、《上海市养老机构设置细则》等。
现有的养老保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。国家立法滞后，地方立法分散，统一的养老保障制度被分割。由此导致养老保障的覆盖面小，保障程度差。养老保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；目前在养老保障方面发生争议进行仲裁或提起诉讼时，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对相关争议、纠纷进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。这明显与构建法制社会的目标相距甚远。总之，无论是解决当前养老保障方面存在的问题，还是进一步完善养老保障体系，立法是一个亟须解决的问题。
相比较而言，西方一些发达国家在历经了几百年的发展以后，已经形成了包括居家养老、社会养老、养老保险等一系列卓有成效的养老制度和模式，并且也处于不断的发展和变化之中。德国是世界上第一个通过议会立法建立社会福利保障制度的国家，1889年德国俾斯麦首相颁布了世界上第一个《养老保障法》，自此以后一个世纪，西方国家普遍效仿，自成一体或者散见于各种法律规范中的各种规章制度，为维护老年人的合法权益，协调老年人与社会之间的关系提供了法律保障和依托。以美国的养老法律服务为例，1965年美国通过了《美国老人法》，并且依照该法成立了专门的美国老龄管理局管理老人事务，在20世纪最后30余年，美国老龄管理局在全国范围内广泛建立了各州、区域和部落机构组织的网络，总统是全国老龄工作网的最高层。白宫老龄工作会议从1961年起每十年举行一次。美国老龄管理局长每年向白宫汇报全国老龄工作。总统批准立法和制定的政策、项目等，老龄管理局通过各级组织的努力以及政府其它机构和其它各种组织的协助，直接面向老人群体，贯彻和实施根据《美国老人法》拨款的项目。这些机构计划、发展和支持全面的居家和社区服务项目，为老年人提供各种机会，满足他们保持个人自主命运的愿望和需求。综观世界各国养老保险制度，都主要是依靠立法来调节。
建立和健全养老保障法律制度，涉及的问题很多。仅从立法技术角度而言，当前应当着重解决如下几个问题：规范法律体系，用立法填补在养老问题上的空白，厘清养老法律关系，划分法律权利和义务，最终做到有法可依；把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分。党的十六大明确提出了到2020年我国现代化建设的目标是全面建设小康社会，十六届三中全会把完善社会主义市场经济体制作为中心任务。这两次重要会议通过的文件都把健全和完善社会保障体系作为其中的一项战略任务；社会保障制度的立法内容应互相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。各种现行条例、规章、决定、通知、办法之间缺少必要的衔接和更高层次的权威性规范，导致许多实践问题处于无法可依和有法不依的状况。面对21世纪世界人口老龄化的挑战，世界各国都面临着人口老龄化对社会的总体影响。中国是世界老年人口最多的国家，也是今后老龄化速度最快的国家之一。所以，中国必须依据本国的国情，借鉴外国的经验教训，构建具有中国特色的社会养老保障法律体系，以顺应中国人口转变之后续社会保障问题解决的需要，以实现国家与公民、社会与成员的权利与义务的对价。具体地说，中国公民为中国社会的人口转变所进行的计划生育尽了应尽的义务，做出了贡献，他们由完全依靠传统的家庭养老方式而成为不可能完全依靠家庭养老，中国政府理应对为中国人口转变实行了计划生育的父母们特别是独生子女的父母们，尽养老保障的责任和义务，这也是响应计划生育的父母们应享受的权利。只有这样，才能充分显示中国人口政策的连续性、法律法规的威严性；才能稳定今天来之不易的人口态势，巩固中国计划生育工作取得的丰硕成果，人口与社会也才能持续发展。
（二）农村养老保障的特别法律思考
从理论上讲，社会保障的对象是全体社会成员，应该在全社会范围内建立统一的社会保障制度，农村养老保障本来不应该成为特别的问题。但是，在我国，农村社会保障是特定历史阶段的产物。长期的城乡二元分隔政策取向，把中华人民共和国的公民人为地分为两种不同的身份。这种划分，使中国人从一出生起就注定了今后的人生中将有不同的福利待遇，使农民很难享受到相应的“国民待遇”。目前，国家每年为城镇居民提供上千亿元的各类社会保障，而数亿农民的生老病死伤残被从政府的公共服务体系中剥离了出来，农民还要上交乡村统筹，为五保户、烈军属提供补助救济。在目前及今后相当长的一段时间，也很难从根本上消除包括养老问题在内的这一系列的不平等，因而，我国的养老保障问题上就不能不产生更具中国特色的农村养老保障的话题。
在计划经济体制下，农民的生、老、病、死基本上都依靠集体的力量来解决。对于农民的养老问题，通常做法是对无依无靠无劳动能力的老人，由集体实行“五保”制度供养；对于有部分劳动能力的老人，同其他劳动力一样按工分参与集体分配；对于完全丧失劳动能力的老人，主要由其家庭赡养，同时集体给予一定的补助。改革开放以后，人民公社“三级所有，队为基础”的集体经济被家庭联产承包制为主要内容的家庭经济形式所取代，中国农村社会的保障制度处于旧制度瓦解，新制度尚未建立的状态之中，农村养老又回到完全依赖家庭养老的方式。
随着人口的转型，农村的人口老龄化日益严重。据2003年中国人口统计显示：全国65岁及65岁以上人口比例达到8.16％，已经超过老龄化社会的国际标准。其中农村老年人口占全国老年人口的比例达61.36％。[7](第7—15页) 这表明农村老龄化更为严重，农村人口老龄化水平的提高，已经使农村老人的赡养问题凸显了出来。
与此形成显明反差的是农村社会保障法律制度的缺失。在我国社会保障法制建设中，尽管普遍存在立法滞后、立法层次低以及法律不健全等弊端，但城镇社会保障立法无论在效力层次还是覆盖面上，都明显超出农村社会保障立法。国家专门针对农村社会保障的立法却鲜有所见，除了1991年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，和1994 年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》（2006年修订）外，再无法律条文规范农村养老保障。目前只能依靠一些规范性极低的政策文件来推行农村社会保障，而政策文件本身固有的灵活性和抽象性，导致农村养老保障处于经常性的变动之中和因具体操作的缺失而陷于难以兑现之中。
建立和完善以农村养老保险为核心的社会保障法律体系，不仅有利于深化农村改革和农村经济的可持续发展，而且有利于整个经济和社会的协调发展，有利于计划生育国策的顺利实施，最终有利于和谐社会的建立。
同时，建立和完善以农村养老保险为核心的社会保障法律体系，也是依法治国的必然要求。法律面前人人平等，是依法治国的根本理念，尽管平等并不要求相等，但在社会保障领域，为社会工业化做出巨大贡献和牺牲的农村和农民不应长期游离于法治之外而成为法外之民。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”显然，这里所说的公民也包括农民在内，农民也应像城市居民一样，在年老、疾病或丧失劳动能力时，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家应给予农民“国民待遇”。
法律的核心内容是权利，我们要认识到获得社会救助是农村贫困者的公民权利。“20世纪公民权利表现为社会权利，包括养老、医疗、教育、住房等基本生活保障权。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》，要求国家或社会履行对于公民的福利责任，以保障福利权利这一公民基本权利的实现。在公民权利理念下，个人对国家有了社会福利的要求权，而国家必须依法履行对于公民的社会保障责任。”[8] 就是说政府本身就是社会保障法律关系的重要主体，政府有责任和义务将宪法规定的公民的保障权利平等地落到实处。
考虑到中国农村的特殊性和养老保障的复杂性，政府提出了“十一五”期间农村社会保障的主要目标和任务，是“农村养老保障以家庭保障为主，但应探索建立农村最低生活保障制度”。应该说农村的养老保障问题正在被认真关注，同时我们也应该正确理解家庭养老的真正内涵，“家庭保障”不应等同于“家庭自我保障”。
在西方发达国家，尽管由于现代社会保障制度的建立，社会已具备足够的条件向老年人提供充分的物质保障，但老年人的日常生活照料，特别是高层次的心理需求、精神慰藉仍然无法得到基本满足， 这迫使政府不得不逐渐重视家庭的作用。1982年联合国《维也纳老龄问题国际行动计划》和1991年联合国第46届大会通过的《联合国老年人原则》，都强调了家庭在养老中的地位和作用。深受儒家文化影响的亚洲国家如日本、新加坡、韩国等，在大力发展现代社会保障的同时，强调传统的家庭保障方式，使传统与现代达到有机结合，其经验值得我们借鉴。随着市场经济的发展，通过构建和不断完善农村养老法律体系来规范农村养老并使之制度化，应是具体实施之路。
收稿日期：2006—07—02
注释：
① 资料来源：美国战略与国际研究中心（CSIS）主席兼执行总裁约翰·哈默（John Hamre），在中国举行的“21世纪中国养老政策的人口与经济分析”国际研讨会上的报告。
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