原东德经济转型中的财金政策：经验与启示，本文主要内容关键词为：东德论文,启示论文,财金论文,经验论文,经济转型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：1990年，两德统一，原东德经济开始转型。现在看来，这种转型成效是显著的。我国与原东德国情不同，经济变革的性质也迥然有异，但应看到，在其较为成功的转型实践中，一些具体运作的规则、程序、措施仍有着可研究参考之处。在此，我们特刊出西南财经大学冯肇伯教授撰写的论文，以期能为关心和研究这方面的同志有所裨益。
1995年第4期，《四川金融》刊登了IMF执行董事康达萨斯的一篇文章——“对中东欧国家转型经济进展的估价”，文中缺了对原东德转型的估价，笔者估计该作者可能认为两德既已统一，原东德不宜列为一国，故付阙如。然而原东德的经济转型又是最成功的，为此笔者不揣冒昧，根据近期访德收集之资料与调查报告，着重对其财金政策，试加分析与评价。
一、六年转型，成绩显著
1990年10月3日，两个德国统一为联邦德国。但原东德的经济转型实际上应从同年7月1日两德经济货币联盟生效之时算起。原东德经济转型的最大特点和优点就在于从转型一开始，它就获得一种稳定的按市场经济定值的货币，从而为紧接着的一系列的转型改革奠定稳妥的经济基础。原东德马克于7月1日全部兑换成原西德马克（DM），比价又是按有利于原东德地区的规定执行[①]，因此普遍受到东部地区人民的欢迎，同时亦为乐于促成统一的西部人民所接受，这就使以后一系列的金融体制乃至整个经济体制的改革，收到水到渠成效果。事实上，转型6年，原东德地区的物价一直稳定。1993年是德国经济停滞、通胀率偏高的一年，当年原西部地区的通胀率为3.6%，而东部地区只有2.7%。
从高度中央集中的计划经济过渡到德国西部社会市场经济的模式，而不是在转型过程中逐步摸索出适合自己的国情的市场经济模式，这样有规可循的转型是原东德有别于其它转型国家的另一特点或优点。早在1991年下半年，东部各州便开始繁荣，1994年出现了经济加速增长的势头，实际GDP比上年增加9%。1991—1994年，每年实际GDP的年增率达到7.5%。1994年东部地区工业企业的产出增长更快，比上年增加20%，在整个德国经济回升中表现不凡。
1995年，由于产品质量不断提高，原东德工业品的需求、产出、商品流通均呈加速增长的态势。制造业1995年收到的订单比1994年猛增18%，而1994年又比1993年增加13%。从表面看，增加的主要是国内订单，而出口订单增加不多，但实际上，大量商品投入原西德地区之后，接着用于出口。这部分商品出口的流转量1994年比1993年增加9.5%，这是原西德出口渠道目前仍比原东德畅通所致。同时也说明原东德出口商品在世界市场上站稳了脚跟。1994年—1995年建筑业的需求与产出均欣欣向荣，特别是住房建筑。服务业也是急剧增长的部门，但仍落后于西部地区。
以上业绩的取得，德国学者认为是顺利实行企业私有化、企业现代化和市场导向生产的结果，也就是较出色地实现经济转型的结果。从1991年开始，原东德地区的托管局[②]花了4年半时间，把12000个原国营企业实行私有化，或转移给地方当局实行商业化管理，或清算停业。目前私有化已经完成。
经济转型带来突出的问题是失业率居高不下。1995年原东德地区的失业率仍达14.0%。其中男性失业率平均为10.9%，女性失业率平均为21.5%。经济强劲的增长究竟在多大程度上带来就业的增加，目前还难说清楚。由于德国统一后，东部工人的工资水平一味强调向西部靠拢，这就使东部劳动力投入的成本与产出之比显得相当昂贵，亦即单位劳动力的成本相对太高，对就业的增加产生挤压效应。1995年，原东德劳动力人均收入总值已达到西部水平的69%，但名义GDP人均总值只及西部水平的52.5%。这样，按人均的名义GDP计算，其中劳动力成本东部比西部高出31%。为了在经济效率与效益上尽快赶上西部地区，东部企业即便是在经济高涨期中也不敢贸然增加雇员人数。1994年是东部地区近5年来经济增长最迅猛的年份，制造业仍在继续压缩雇用人数，但服务业、建筑业则适当扩大雇工人数，该年整个东部地区就业量提高1%，失业人数比1993年平均减少10000人。
随着原东德经济结构不断调整到市场经济的轨道上，商品市场的价格水平和相对价格目前已越来越同商品供需情况相吻合。物价结构变化与西部已很相近，但还未达到一致。就生活费指数看，1995年东部地区上涨2.1%，西部1.8%，已很接近。价格结构仍存在的差别表现：一是房租在原东德地区仍严格管制；二是东部工资水平上升较快。前者在东部开始实行征收租金的附加费，1994年租金平均比1993年上升10.4%。除此之外，其余的生活费升幅近年已相一致。
二、两大政策，启动转型
经济转型，涉及到各经济领域运行机制的转换，不可一蹴而就，它需要一个较长的过程，需要有正确的政策加以启动、指导和促进，使这一过程做到过渡顺利，时间较短。德国统一6年，原东德经济转型也已6年，从大的方面说转型已经基本完成，然而从经济结构、效率、效益、水平等方面看，东西地区仍存在较大的差异，故直到目前德国提供的资料，仍分东西德两部分概括，联邦银行的月报、年报的数据、资料，也是分别统计、归纳、分析的。
原东德启动经济转型的主要政策是财政政策和货币政策
（一）财政政策
任何一个经济转型的国家，不论采取所谓“休克疗法”抑或渐进式，都面临着巨大的财政赤字压力和“借贷无门”的企业融资压力，原东德的转型也不例外。这是因为：第一，原来在计划经济下的许多企业和经济实体已经不符合市场经济运行的要求，需要关停并转，导致失业救济、社会福利等支出扶摇直上，从而不断增加财政的压力。第二，许多与国计民生、发展经济息息相关的基础产业，由于投资大、周转慢、利润低，甚至一时难获效益，无法在市场经济运行中维持下去，需要财政融资、补贴，这同样增加财政的压力。第三，计划经济下过去那些臃肿不堪、人浮于事的行政机构在经济转型后必然需要大量精简机构与人员，也同样存在社会福利、失业救济支出的增加。第四，转型后企业为提高效率与效益，也必然需要更新设备、引进新技术，增加投融资，从而形成普遍性的资金短缺的局面。第五，经济转型开始，就需要培育和发展各种金融市场、机构，它们既便利于融资，也更需要一定的自有资本以开展业务，因此在一定时期也增加筹集资金的压力。
面对巨大的财政赤字与融资需求的压力，大多数中东欧经济转型的国家都被迫走上依赖印钞机，走入通货膨胀的险恶之路。原东德算是个例外。
德国统一后制定的财政政策，其中财政支出1990年为GDP的30.5%，赤字为530亿DM，相当于GDP的2.2%，这个赤字为1989年的一倍，在德国算是较高。虽然80年代初，原西德财政赤字有几年曾达GDP的4%，但受到朝野的抨击。1991年财政支出与赤字基本不变。内中1990、1991年对原东德地方政府的借款规定不超过100亿DM。另外，东德地方政府还可能通过以下渠道融资，其定额为“统一基金”200亿DM（1990年），310亿DM（1991年）；“托管局基金”70亿DM（1990年），100亿DM（1991年）。
对财政赤字，联邦政府一面通过适当增税予以弥补，另一面强调赤字应与公共投资相结合，以增加国内经济潜在的产出；对原东德地区的补贴应尽量限制在过渡性的自身调整所需之上；赤字定为暂时性，1991年赤字高峰过后就应下降。
可见德国当时的财政政策，既支持原东德的转型，也充分考虑联邦政府能力所及，不致影响全德经济货币体制的稳定。然而在后来几年的实践中，社会保险、公费医疗都超过预算；联邦政府的预算也不断突破，增加借款260亿DM，其中原东德占240亿DM。
（二）货币政策
德国经济货币联盟实施后，还不能就此对原东德的货币管理实行间接的宏观调控，即不能象原西德那样以三大政策工具为主要手段，以两个中介指标：即货币总量和利率为监控指标的管理方法。这是因为：第一，货币政策赖以起作用的规范的市场经济金融体系还未培育、发展和完善，各种金融市场和金融机构的建立还处在起步阶段，西部金融机构向东部拓展也还需要时日。第二，实施货币政策的各种金融票据、信用工具还未引进、开发和规范化。第三，在原东德经济基础相对较低的地区一般具有较大的增长潜力。那里可能出现一些“瓶颈”工业，固定资产投资的回报率上升较快，以至较高的实际利率也不至于抑制经济增长，这就难以用利率推断东部的货币行情。第四，德国统一后，东西部之间人员、资本已自由流动，使得为东部提供适度流动性的判断变得十分困难。因此，联邦银行认为对原东德地区货币行情的判断与金融宏观调控不能象西部那样只靠货币总量（货币供应量）和利率两种指标，而必须包括汇率、工资、价格、需求与产出等种种变量的发展变化，通过对这些变量综合分析后，才能进行判断。
在货币政策工具的使用上，联邦银行对东部也实行一些过渡性作法[③]。例如，再融资政策这一工具对东部按非正规方式提供资金，其做法：一是为东部规定一个再融资定额，比较优厚，曾达250亿DM（1991年），不象对西部那样分再贴现与伦巴德两种贷款。这些过渡性作法目前已经废止了。
正是在上述两大政策的实施下，原东德便能在一个稳定的货币、财政环境中顺利地启动经济的转型。
三、西部扶持，付了代价
德国统一后的即期影响是促使原西德地区经济突然加速增长，1990年实际GDP增长6%，这是德国乃至西方发达国家少有的，1988和1989年两年处在繁荣期的西德，GDP平均年增率不过3.5%。然而，1991年便出现资源日益短缺，工资与物价开始迅速上升的现象。接着，联邦银行采用偏紧的货币政策以遏制通胀，财政政策也偏紧以抑制赤字。与此同时，又逢世界性的经济衰退，国外需求疲软。统一后的繁荣逐渐消失，1992年中陷入深刻的衰退。直至1994年春德国才把许多统一后产生的紧俏现象克服过来。原西德开始复苏，消费者与企业恢复信心。
统一后，西部经济产生的紧俏状表现在：第一，90年代初，德国财政预算和超额预算大量转移到东德地区，额度之巨是原来未预想及的。从1991—1994年的4年中，每年转移额达到整个德国GDP的4%以上。联邦政府的支出1984—1988年间，每年约为2500—2700亿DM，而1991年后，陡增到4000亿DM以上，1995年再升到4895亿DM，扣除通胀因素2—4%后，统一前后比较支出增加80—90%。表现在联邦政府预算上，统一后赤字扶摇直上，即使近年增税较多，赤字也骤升一倍以上（参看附表）。由于国家财政赤字居高不下，直接影响近年经济的复苏[④]。联邦政府依靠增加纳税人的负担以降低赤字，这在统一初期西部支援东部重建气氛异常旺盛的情况下未成为问题，但不能持续下去。支出／GDP或税负／GDP的比例过高，将对德国增长潜力产生负面影响。长久之计，只有减少政府支出。
第二，统一后，德国出现一时的繁荣，使储蓄和投资发生巨大变化；东部各州出现投资热，需要进口的商品与劳务大幅增加，反映在对外帐户头寸上，德国从80年代经常项目的连年顺差，到1991年转折为连年逆差。由于财政赤字之增加，产生经常性的通胀压力，利率即使在经济衰退时期也不可能相应压低，造成近年德国利率水平一直高于欧洲其它国家，导致各国资金大量流入德国，使得DM近年坚挺不止，不利于出口，这又直接加深了经常项目的逆差。附表反映了80年代的巨大顺差，1989年曾达到1074亿DM；与此相对照，1991年后连年都发生300亿DM左右的逆差。这一情况对德国近年经济复苏，曾产生较大负面影响。
第三，近年西方国家周期性的衰退，加之经济结构之失衡，使失业成为近10年西欧压倒一切的问题，德国也不例外。然而德国近年由于统一的负担，加之3年衰退，使西部地区的企业都处在高成本与激烈的国际竞争环境中谋生存，它们唯有竭力提高劳动生产率，尽量裁减雇工，其后遗症就是高失业率，遂使西部的失业问题雪上加霜。1996年初，西部失业人数曾达296万的高峰。1994年，经济复苏后，制造业就业人数也未因此增加；但建筑、第三产业就业略有增加。1995年全年平均失业人数为256万人，占西部劳工总数的8.2%。目前，德国采取许多措施以消除就业人员和失业人员之间的隔阂。包括：失业保险制度的改革（特别是对失业救济金支付期限的规定），对社会救济工作的检查，逐步扩大就业保护法制的适用范围等等。
德国的联邦财政与经常项目统计表
（赤字为“－”号，黑字无符号，单位：亿DM）
年份 联邦财政 经常项目
1984－287278
1985－227501
1986－233879
1987－279828
1988－360869
1989－1501074
1990－209789
1991－520－319
1992－317－335
1993－610－268
1994－395－343
1995－505－249
资料来源：《德国联邦银行月报》1996年6月号统计资料部分60页。
四、他山之石，可以攻玉
原东德经济转型的实例虽有其独特之处，但仍足以为各转型经济的国家提供许多很有启发的教益。我认为，其经验可概括如下：
首先，经济转型之初，应着力于创造一个稳定的货币金融环境，才能为开展一系列的市场经济改革如：培育市场，放开价格等，奠定稳妥的基础。为此，加强金融宏观调控，在金融领域内不强调放权，防止失控，是其重要经验。德国东部地区的转型，有其独特的货币金融环境与条件予以支撑，因而做得最为成功，没有受到币值波动、通货膨胀的影响，便可顺利培育和发展市场，重建价格结构。然而，应当看到“在（德国）经济货币联盟头18个月，货币政策的优先活动正有利地促成经济的正常运转。货币总量的增长被拉回到与潜在的实际产出和通胀率2%相一致的要求[⑤]。”这里，不论是直接金融调控或间接金融调控都无关重要，关键在于加强金融的宏观调控。
其次，经济转型之初，一般需要大量资金予以启动，使得国家财政与企业均面临巨大的资金压力。同时德国和其它一些经济转型的东欧国家还面临另一财政压力，即为了使原苏军的撤离承诺成千亿DM的负担。德国为此设立了“德国统一基金”、“托管局基金”、“债务整理基金”（debt-processing fund）等三个基金予以支撑。从而为经济转型铺平道路。否则，巨大的财政压力必然导致财政赤字陡升，到头来，引发恶性通胀与经济停滞而难以自拔。这是中东欧多数经济转型的国家都无法逃脱的命运。还有，即使是德国这样为此作好充分资金准备的国家，转型过程中还会遇到预想不到的财政压力，使财政赤字也曾成为阻碍经济复苏的重要难题。可见，经常防止财政失控是多么重要的问题。
再次，经济转型的目的终究是为最大限度地提高国内生产力。转型之初，人民急切要求增加工资及各种收入，提高消费水平，亦是必然。然而，应当看到多数转型国家的经济基础十分单薄、脆弱，缺乏提高产出的潜力。就原东德而言“该地各州基础设施损坏不堪，旧楼斑驳陆离，预制板拼装楼早就急需维修，环保措施被忽略。……几乎没有一个企业能够按现有的装备和自己对市场的认识同西方竞争。现代化国家所需要的一切，几乎都得重建或改造”[⑥]。因此，转型国家在经济体制转轨的同时，必须重建、改造经济基础，逐步扩大投资比例，削减消费比例。原东德为此也作出范例。近年，东部地区国内需求的结构发生如下显著变化，个人和政府二者的消费在1990年下半年占国内总需求的77.9%，1994年底下降为68.1%；其中个人消费下降的比例比政府消费更大。同期，政府和企业的固定资产投资占国内总需求的比例由17.3%上升为23.4%；住房建筑投资由4.8%上升为8.5%，反映住房新建与改造急剧增加的趋势。
原东德地区国内需求的结构（单位%）
资料来源：“德国联邦银行年报1994”，35页。
最后，原东德经济转型的成就，主要依靠全民的发奋进取精神。到过东部访问的人，总对德国人那种求实俭朴，劳动办事高度讲究效率效益的作风，留下了深刻的印象。这几年，东部生产已按社会市场经济机制运转，产品质量与效率有了迅速的提高，东部GDP急剧增长，主要因其产品已深受全德以至国外的好评与购用。统一后，东部工人平均收入增长较快。从1990—1993年，劳动力的年平均收入（税前）增长率都超过当年劳动生产率的年增率。但1994年平均收入增长率为8%，已经第一次低于劳动生产率的增长率。这就为东部经济继续加速增长，打下牢固基础。
目前，德国东部的经济已按社会市场经济的机制运行，东部的转型已基本完成。然而，从经济结构、效率效益、产出水平、人的意识素质等更深层次，更广角度的方面要求来估价，东部的转型最终尚未完成。德国学者认为，要使东西部在这些方面达到持平还须10年以上的时间。我们预期，在未来10年里，原东德深化转型的实践将为转型经济学提供更为宝贵的理论、政策与技术。
注释：
①原东德马克兑换DM分成三种兑换率：
（1）原东德地区的工资、薪金、助学金、养老金、租金、房租、经常性开支，按1∶1兑换；
（2）居民一般的债权和债务，按2东德马克∶1DM兑换；
（3）长期居住在外国的自然人和设在外国的法人，按3东德马克∶1DM兑换。
②托管局是德国统一后设在东部地区管理和改革原国营企业的政府机关。1994年底该局完成任务后已撤。
③详见拙著：《论德国的货币政策工具》载《经济学家》，1995年4期，第45页。
④参看拙著：《论当前西方治理经济停滞的货币政策》，载《经济学家》1993年3期100页。
⑤IMF：《German unification》，1990，12；12页。
⑥柏林新闻情报局：《柏林简介》（1993），18页。
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