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自1990年6月我国设立第一个保税区以来，保税区建设已走过了六载历程。总的看，这六年是保税区在艰难探索中大胆前进和发展的六年，取得了一系列重大成绩，但面临的困难和问题也不少。
一、基本情况
六年开发建设，各保税区依托母城力量，通过借债、让地、利用外资等手段筹措了大量建设资金，大都有效地进行了土地开发，基础设施建设初具规模。与此同时，充分发挥保税区政策优势和区位条件，积极展开招商引资和产业启动，实施功能开发，这方面也初见成效。当然，由于起步时间、依托基础、区位、地质条件、管理水平等有差异，十三个保税区发展不可能是平衡的。现在在开发规模、速度、企业质量、功能导向等方面就明显存在较大差异。一些保税区已开始形成自己在功能开发上的个性和特色。
据初步统计，至目前为止，十三个保税区共约投入建设资金150亿元，开发土地面积约25平方公里，房屋建筑面积竣工约450万平方米。共注册设立企业1万多家，引资总额约140亿美元，其中外商投资企业4000多家，引进外资约80亿美元。天津港、外高桥、深圳福田等保税区吸引了一批跨国公司入区投资，全区外资含量较高，成绩突出。功能开发上，天津港、外高桥等保税区处于前列，运作规模已比较大，功能拓展的面也比较宽，发展势头比较快。
下面是部分保税区发展指标对比：
二、主要进展与促进措施
1994年召开的全国保税区工作座谈会明确：“我国建设和发展保税区的根本目的就是最大限度地利用国外资金、技术发展外向型经济，使之真正成为开放型经济的新的生长点，带动区域经济发展”。十三个保税区基本上是遵循这一指导思想来推进本区的工作。
（一）千方百计启动区内国际贸易，获得了一些成果。
大多数保税区将转口贸易列为功能开发的重要内容。虽有政策和区位的有利条件，但实际困难不小——位置上非处于国际强势物流必经之要地，刚起步发展，没有贸易传统力量带动，国际影响小；从一开始就外向发展，实力不足；不能搞零售和对国内市场的进出口贸易，启动的兴奋点不易找准，对外商吸引力不够等。因而近几年保税区国际贸易起步艰难，成效还不明显，应属正常现象（在国际上，贸易搞得活跃红火的自由贸易区也不是很多）。
部分保税区经济发展指标对比表（截止1996年初累计数）
虽然如此，保税区探索发展国际贸易还是有不同程度的进展，取得了一些积极成果。特别是外高桥、天津港、广州、大连等保税区大胆探索启动国际贸易的实现形式和具体途径，动作较快，产生了较大影响。上海外高桥保税区内开办了上海市保税生产资料市场，市场面积10万平方米，包括九个分市场，入市企业1400多家，1993年以来保税生产资料交易额超过10亿美元。天津港保税区先后举办了国际展览会、出口商品交易会和国际商品常年展示交易会，五年来，全区进出口贷物总值已超过25亿美元，其中转口贸易超过7000万美元，贸易范围遍及100多个国家和地区，成为新兴的国际汽车贸易中心、我国稀土和羊绒出口的重要基地。目前区内已经运作和正在建设的市场有国际商品综合市场、国际汽车市场、永利发机械市场、轻工原材料市场、美国Home Way建材市场和北洋钢材市场等。广州保税区建成11万平方米的商品贸易展示街，举办了“广州进口商品交易会”。上述事例表明，保税区在联系国内外两个市场、沟通信息、带动区域外贸发展等方面已开始发挥积极有效的作用。
（二）开拓汇聚仓储物流，取得明显成绩。
保税区开展仓储物流业，有相对比较优越的条件——靠近港口、口岸，交通方便快捷，较易吸引周边货物集散；给予保税待遇，出入及监管手续简化，对客商十分有利；区内开辟和经营保税仓，申办手续简便等。
天津港、上海外高桥、福田、大连等保税区，仓储物流业初具规模，发展较快。主要思路如下：一是引进国内外大型物流企业落户保税区，借其力量启动区内仓储物流业。如天津港商业保税仓库有限公司是天津港保税区第一家商业保税企业，由天津港务局和荷兰渣华集团合资建立，建有6万平方米的保税仓，包括4座杂货仓库、1座汽车仓库和1个上万平方米货柜堆场，并配有相应的装卸机械设备和运输车辆，提供代理报关、报检、分装、运输等一切手续的服务，运作仅5年收入达千万美元。二是利用欧亚大陆桥开展过境贸易，发展国际集装箱多式联运，接驳国际物流。目前天津港保税区、大连保税区、青岛保税区、外高桥保税区，均在作此探索。天津港保税区率先开展欧亚大陆桥运输，率行开办了天津至蒙古的专列，蒙古的畜产品、金属矿石、制品由此运往国际市场，再从这里购进所需的机械设备、石油钻探设备和各种汽车，开始形成亚欧大陆桥桥头堡和国际物流分拨基地的地位。三是规划和建设专属保税区的港口码头，开展集装箱海运，逐步汇聚以保税区为枢纽的国际物流。四是利用毗邻港澳台的优势，积极衔接国际物流，分流这些地区的仓储物流功能。如深圳福田保税区大胆衔接香港自由港功能，下决心开通了直通香港的陆路专用通道，结果吸引了一批大型仓储物流项目投资区内，目前30多个外资购地建设项目有近半是此类项目，一个与香港相连接的仓储物流基地呼之欲出。
（三）积极扶植出口加工业的发展，加工制造功能地位上升。
从各保税区引进项目的产业结构看，大部分是国际贸易和仓储企业，工业项目所占比例普遍很小。但自1995年以来，许多保税区加大了对工业项目的招商力度，将发展出口工业放到了更重要的地位。如外高桥保税区，目前在区内运作的有日本的JVC、先锋电子、池上近泽、高信，美国的惠普，法国的精艺精塔姆，澳大利亚的霍普洛夫等生产加工型企业155家，占外资企业总数近20%，正在洽谈的加工项目有50多个。天津港保税区反映，从1996年注册企业结构看，仓储加工型明显增多，正式签约的一批项目有相当部分是外向型加工项目。
造成此种趋势的原因主要有二：一是1995年下半年以来我国调整进口关税政策，但保税区基本政策不变，保税区拥有的进入保税区货物视作非进口的政策优势进一步体现，增强了对中外加工生产企业的吸引力。各保税区管理当局都敏锐地抓住这一机遇，加大宣传工作力度，有意识引导更多的加工生产项目入区。二是保税区整体效益暂时不明显或不理想，促使决策者重新认识发展工业产业的重要性。保税区以商贸、仓储物流等第三产业为发展的第一推动力，并没有带来预期的繁荣兴旺和快速发展，这与以发展工业为主导的开发区迅速崛起的情况相比，形成鲜明的反差。在13个保税区中，以加工业为主体的沙头角保税区也取得了很好成绩。该保税区占地0.2平方公里，基本上是搞保税加工业，1995年实现工业产值20.5亿元，出口创汇1.5亿美元，八年累计实现工业产值61亿元，出口创汇5.2亿美元。此种事例也直接促使其他保税区加大工业发展的份量。
（四）加强与国内市场的沟通与联系，促进了保税区功能开发。
保税区以发展外向型经济为导向，但绝不是说要切断保税区与国内市场的联系，使之形同“飞地”。相反，恰当地沟通国内市场，充分利用国内资源，保税区可以更快更好地发展外向型经济，带动区域经济发展。在这方面，保税区已探索出了一些可行途径：一是将国内优势企业引进保税区，使之以保税区为基地更好地开展国际经济技术合作。如在大连保税区，大连远洋运输公司与日本中部运输株式会社于1992年联合投资800万美元，兴办了大连金门物流有限公司，经营集装箱运输、保税仓储等业务。现在占地4.6万平方米的货场堆满了集装箱，生意繁忙，该企业已成为保税区的“明星”企业。二是吸引内资进入保税区建立国际贸易“窗口”和市场，服务内地。如天津港保税区内就有西藏自治区投资3000万元建立的国际汽车市场，展销本田、奔驰、三菱、福特等30多个国际名牌汽车。三是吸引内地原材料进入保税区深度加工后出口，或由保税区企业直接在内地投资设立生产加工基地，产品经保税区出口。如天津港保税区内由港商郝继宽先生投资1800万元创建的维信（天津）工贸有限公司，从内蒙古收购山羊绒进行深度加工，然后将产品出口到日本、美国、意大利、英国等国家。仅四年时间，该企业成为拥有九家下属企业的集团公司，在内蒙古还兴办了纺纱厂、纺织厂和羊剪绒厂。四是实施进口替代战略，让出部分国内市场，以市场换技术。如福田保税区引进的赛意法超大规模集成电路项目，因属高科技项目，国家允许其产品内销。五是利用海关保税等独特条件，开展仓储、展示、租赁、售后服务等业务，为国内企业扩大进出口贸易提供方便。
（五）努力营造宽松的经营环境，促使企业尽快发展壮大。
在大多数保税区，入区经营运作的企业数量还不是很多。相对而言，天津港、外高桥、沙头角等保税区的总体经营状况较好。天津港保税区五年累计实现国内生产总值6亿多元，税收2亿多元，海关关税6亿多元；同时区内已形成一批骨干企业，年进出口值1000万美元以上的企业就达8家。外高桥保税区已投产开业的企业累计实现经营销售收入247.51亿元。
各保税区在促进企业发展方面想了很多办法，主要有如下几点：一是减税让利，收“放水养鱼”之效。如在保税区销售货物或提供加工，修理修配劳务，予以免征增值税、消费税；在保税区从事出口加工的生产性外商投资企业，经营期十年以上，从获利年度起，享受“二免三减半”政策，第六起按15%税率计征企业所得税；外商投资企业2000年之前免征地方所得税；工业加工项目在区内落户，向区外购买用于出口产品的国产原材料，进入区内可免征增值税或退还增值税等等。二是海关简化监控手续，方便企业进出口。近年来各保税区海关均在进出口管理、区内货物管理、区外委托加工等方面推出了一系列促进措施，方便企业扩大生产经营规模。三是积极牵线搭桥，为企业扩大生意开路。近几年一些保税区尝试举办了各种形式、类型的展览会、招商洽谈会以及各种外出考察访问活动，直接为企业增加了生意合作机会，受到企业欢迎。此外还在某些政策措施上进行适当变通，也为企业提供了方便和好处。
（六）积极按国际惯例监管保税区，积累了有效经验。
经比较研究，一般认为，国外保税区海关监管的共同原则是：①强化进入国内市场货物的卡口监管，严惩走私行为；②货物入区备案，区内储存不监管，出区核销；③简化报关手续，实行电脑监管，使货物进出方便快捷；④免征关税。
近年来国内各保税区对海关监管的模式和具体操作办法展开了谨慎有序的探索，有良好的进展。天津港保税区开展以保税区为起运点和中转站，以转关方式进行国际集装箱货物的铁路运输，在区内建立海关监管的“一站式”国际集装箱货物分拨中心，促进了保税区转口贸易发展。上海外高桥保税区提出，该保税区将实行“区内自由、管住卡口、管出不管进”的监管模式，具体是推行以备案制为中心的进出境申报制，以稽查企业帐册为核心的后继管理制和通道监控式卡口管理，实行EDI通关管理以反对区内企业实行分类管理和谅解备忘录制度。深圳福田保税区积极以“放开一线、管好二线”为原则在保税区实施现代海关监管制度，其驻区海关提出的具体措施是：海关监管办法、操作规程、作业程序实行公开，增加透明度；货物、车辆、人员、行李物品出入于保税区与境外之间，过关时只向海关提供运输清单，海关基本不查验便放行；出入于保税区与国内非保税区之间，按有关监管规定验收；对区内企业的经营活动，实行海关监管和企业自管相结合的办法；尽快建设EDI工程，提高监管的效率等。这些探索对于总结我国保税区海关管理办法提供了有益经验，产生了积极影响。
（七）大胆设计港区一体化的发展方向，迈出可喜的步伐。
海运是国际运输的主要方式，保税区离开外运港口就难以在国际物流争夺战中取得优势。比较国外自由贸易区，大都取港区一体化的发展方向。我国保税区顺应这一发展规律，积极创造条件向港区一体化方向推进。基本方式：一是加强港口与保税区合作，共同推行一体化。如天津港保税区建立了货物分拨中心，被港口视为港口物资的后方集散地，操作上纳入港口业务计划管理，大大利于国际集装箱运输业务的开展；二是规划建设保税区专用码头，将码头纳入保税区管理。如外高桥保税区在区北新建四个顺岸式万吨级码头，1995年吞吐货物240万吨。广州、福州、汕头、厦门、张家港等保税区也建立了专用码头；三是港区内划出仓储区归保税区专用。如青岛保税区，在青岛港老港区专门划出由保税区和海关共同管理的仓储区，计有2万平方米的场地，保证了进出口货物的的仓储流转顺畅。
各保税区促进港区一体化的主要措施：一是让港口码头建设项目享受保税区税收优惠政策，加快建设步伐；二是港口与保税区合作，运用保税区政策共同对外招商；三是实施“以港养港”政策，对港务局在保税区注册企业，税收返还港口；四是将口岸功能引入保税区，区内货物出入一次报关，就地提取或发运，由保税区海关径直验放。这些措施对于加速港区一体化、强化保税区的口岸功能，收到了良好成效。
（八）大力加强保税区软件建设，增创保税区投资软环境优势。
保税区软件建设集中体现于两个方面：一是法制环境的培养；二是管理机构的建设。在前一方面，保税区法制环境直接受益于全国法治水准的普遍提高。而且由于各地方政府的重视，大多数保税区法制建设逐步走向规范化和配套化，基本适应了对外开放的需要。如天津港、青岛、大连、福田、厦门、福州等保税区均通过了保税区地方立法，并在土地管理、建设规划、人员和交通工具出入、工商、财政、税收等方面制订配套的规章，对促进外商投资、保障投资者权益起了重要作用。在后一方面，各保税区均结合自己的实际建立了事权集中的行政管理机构，实施“一站式”管理。尽管各自的具体架构和权限有差异，但总的说来，是做到了授权比较明确而集中，管理层次较少，人员较为精干，办事效率较高，因此外来投资者对保税区管理效率和服务水平的评价一般比较高。这一点与保税区兴办在后，较多地借鉴了国内外成功经验有很大的关系。在此基础上，保税区要继续增创投资软环境方面的新优势。
三、几点启示
（一）关于保税区发展方向问题
大多数保税区起步建设和发展的速度比较快，不足的是整体效益尚不够理想。客观上看，保税区大都仍处于大规模基础设施开发的发展初期，功能开发虽有进展，但规模、广度和深度都很有限，故保税区的繁荣兴旺还需要一个必经的过程。除此之外，一些同志认为，在保税区发展方向上存在误区，也是重要的原因。
一是在保税区定性定位上有不同看法。一些同志认为，保税区人气不足，企业创业积极性不足，功能开发启动慢，主要原因是政策没有到位，限制太多，只有真正赋予自由贸易区“四大自由”政策，保税区才能真正活起来。因此应进一步给保税区定位，逐步向自由贸易区模式迈进，实行“境内关外”，造内地小“香港”。另一些同志则不同意将保税区升格为“四大自由”的自由贸易区，认为这样做不仅无助于促进保税区的繁荣发展，相反会使保税区彻底孤立——割断保税区与国内市场的联系，保税区产品进入国内市场受阻，将失去对外商投资的吸引力；保税区完全外向化发展，与带动内地经济发展的目标是矛盾的，而实践已经证明，开发区的繁荣正是建立在进口替代战略上；成为一块“境内关外”的飞地，能在多大程度上有益于促进国内经济发展，需要重新评估。
二是在保税区产业选择上也有不同看法。目前大多数保税区选择发展贸易、仓储、金融、信息等第三产业为产业主导，希望建成有别于一般开发区的以第三产业为龙头的功能比较齐全的综合性自由贸易区。以第三产业的启动为先导，发展中的确有重重困难。由此，一些同志认为，此种选择并不恰当，只有选择以技术和资本密集型的加工制造业为主导产业才能带来保税区的繁荣。其原因在于：无一定的工业基础，第三产业难以实现繁荣，开发区的繁荣正是建立在工业之上；中国目前仍处于大规模的工业化转型阶段，保税区只能顺应这一大趋势。
笔者认为，有关保税区发展方向上的争论和探索还将持续一个较长的时期，这种探讨总的看是有利于促进保税区健康发展。在现实选择上，目前保税区主要是立足于现有政策框架下求发展，只要政策允许的就尽可能干足干好，大方向对头的也要大胆作试验。主要以外向发展为主，但也要积极沟通国内市场。在功能开发上，宜遵循市场经济原则，先易后难，重点突破，逐步推进。产业选择上，鉴于保税区整体效益普遍不理想的现状，多引进易见成效的工业项目，加大加工制造业的份量，特别是多发展资本和技术密集型项目，大方向是正确的。当然保税区发展工业也有现实困难：一是配套基础比较差；二是地价普遍偏高；三是产品内销限制严格，都要想办法解决。
（二）关于保税区特殊政策问题
1995年下半年以来，国家陆续对经济特区、开发区和其他开放地区所享有的关税减免政策作了调整，逐步使全国关税政策趋于统一。例外的是，保税区政策不变。如此保税区作为实施特殊关税政策区域，政策优势才真正是显示出来。据一些保税区反映，1995年下半年以来前往考察、洽谈、投资的客商明显增多，尤其是工业仓储型项目增多。
这就表明，特殊政策是保税区发展的生命线。没有特殊政策作支撑，保税区只能混同于其他普遍经济区域，很难具备特别的功能作用。一些同志认为，在区域性政策倾斜逐步取消的情况下，仍让保税区“一枝独秀”，是国家对保税区的特殊照顾。笔者觉得，办保税区乃是国家行为，目的是要更好地参与国际分工合作，促进全国经济发展；保留和重申保税区政策不变，是办保税区的基本需要，是符合国际惯例的，故不能视之为一种特殊照顾，而是客观的要求。要真正办好保税区，就必须按国际惯例办事，坚持“特事特办”，做到基本政策长期稳定不变。为此，在全国范围内进行最高层次的保税区立法，以法制来规范和保障保税区健康发展，就日益显示其迫切和重要性。
（三）关于保税区具体实践问题
保税区基本政策是一致的，但各保税区的发展策略与发展水平却是有差异的，这就是保税区的具体实践问题。如何运用好国家赋予的特殊政策，开发保税区功能，带动区域经济发展，关键是要把保税区基本政策与自己的具体条件结合起来，恰当设定功能开发的方向、重点、阶段和突破口，走出一条有个性和特色的功能开发之路。比较各保税区发展状况，可以知道，一些保税区在此方面起步早，下功夫深，具体措施多，发展就明显快一点。因此，在保税区政策和总体战略规划已定的情况下，主要是要把工作落到实处，务使更细致更扎实，更加深入。从完善投资环境到功能开发，到产业发展，每一项都是一个内容丰富的艰巨工程，大量的设计、操作、协调工作都要有人认真来做，一步步去推进，克服前进中的每一个困难，使内容和具体实现形式很好地衔接、结合起来。
（四）关于保税区增创新优势问题
保税区要增创新优势，有着多方面的含义：一是从保税区自身发展说，虽已初具发展规模，仍必须在外引内联、完善投资环境、发展支柱产业和骨干企业等方面增创优势；二是从国内对比看，保税区设立于后，起步更为艰难，要争取后来居上就必须增创功能开发上的优势；三是从国际对比看，我国保税区如何在激烈的国际竞争中站稳足跟，办出特色和水平，是一种重大考验。
基于保税区的发展现状，笔者认为，保税区增创新优势迫切需要强化“一个基础”、“两项工作”和“三方面优势”。“一个基础”是指实业化发展基础。以目前保税区经济基础而言，必须下大力气抓实业基础，这个基础就是：增加工业投资，更多吸纳加工制造项目，力争形成一定的生产规模，打出保税区自己的产品，扩大出口创汇，开辟稳定的资源；区内贸易企业也要摆脱一无产品二无销路的困境，想方设法与生产企业建立稳定的合作关系，或直接在国内外建立生产加工基地，自求多元化发展。“两项工作”：一是抓服务设施配套工作，要加大投资力度建设各项配套设施，力求“开发一片、配套一片、成形一片”；二是抓公关工作，要采取适当形式广泛宣传保税区的投资环境、政策、功能作用，不断提高保税区的知名度和国际影响，帮助广大投资经营者更好地认识和利用保税区。“三方面优势”，一是市场开拓优势，以目前保税区政策优势和良好区位条件，在大力发展外向型经济的导向下，积极倡导自由竞争和自主发展，广泛利用国内外两种资源，开拓国内外两个市场，真正把保税区办成国内外两个市场的沟通点和结合部；二是企业规模优势，必须采取“放水养鱼”、“扶上马送一程”的办法，吸引优势企业和优势项目入区创业，逐步培植和形成保税区自己的能纵横国际市场的实力雄厚的重量级大企业（集团）；三是集约化经营优势，力争把保税区建成单位面积产出最高、人均产值最高、土地利用效果最佳的经济区域。保税区土地面积有限，土地资源十分宝贵，要通过合理的规划和科学的开发使每一寸土地得到最恰当有效的利用，通过建设功能小区和发展高附加值的先进工业和高科技产业形成较突出的功能优势、规模经济优势和技术密集的优势。保税区不以占地大小论英雄，关键是考察单位面积上的投入产出水平如何，集约化经营成效良好的保税区才是办得成功的保税区。建设和发展保税区正是要创造这样的示范效应。
注：本文所用材料及数据均来自近期公开发表的刊物