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四、公务员的管理
在韩国，在公共部门任职一直是人们择业中的首选。公务员在传统上受到人们的尊重。有时候，它也是赚钱的基础，最为主要的是公务员意味着权力和安全。由于这些现实的原因，许多年轻人愿意成为公务员。
1996年公务员的数量大约为90万人，占总人口的1/45。公务员制度中有几种不同的公务员类型：“一般公务员”负责行政事务；“技术公务员”为行政过程提供专业技能和技术；“特殊公务员”则是政府中精选的专业人员，包括公诉人、外交官、警察、消防人员和公立学校的教师；“劳务公务员”提供维护和兼职服务。一般说来，在人们的观念中，只有“一般公务员”才被看作是公务员，“技术公务员”和“特殊公务员”往往负责某一特殊领域的行政工作，并不与政策直接相关。当然，其中的一些公务员也会做一些与政策相关的工作，但那仅仅是在一些特殊情况下。
一般公务员包括两种类型，中央政府公务员和地方政府公务员。理论上，他们处于不同的法律地位，但实际上两者没多少区别。在1995年地方政府首席长官选举之前，地方政府的行政官员包括首席长官都是由总统从中央政府的公务员中挑选出来并加以委任。除了附属机构，他们的地位和组成几乎是相同的，他们得到同样级别的工资。招募、培训制度和其它人事管理标准也很相似。专家的分类体系也是一样的。一般公务员服务包括9个不同的领域。例如，行政专家、金融专家，环境专家，教育专家等。韩国公务员分为9级，从最高的1级到最低的9级。韩国公务员制度分类体系的主要准则是在官阶分级之上再加一些职业分类的因素。职业领域是提升的阶梯，一直可达4级。政府部门的部长或行政官负责把一个公务员安排到适合他（她）的特定职位上去。通常情况下，公务员先被安排到一个特定的职位上，然后定期轮换到同一职业领域的其他职位。一个部属人员可以轮换到领导岗位上去，反之亦然。
成为公务员有两条途径。一条是通过公务员考试，另一条是所谓的“特别招募”。后者是出于对公务员委任的偶然和特殊的考虑。例如，朝鲜战争中牺牲的老兵的家属或对国家独立战争作出贡献的人有资格享受特别招募。
公务员考试分3个级别公开进行，竞争相当激烈。大学毕业水平的中级（5级）公务员考试的竞争从1980年起就达到100:1。不同职位的竞争度从60:1到164:1不等。即使是最低的高中毕业水平级别（9级）的考试竞争也达到了30:1。而两年制大专毕业水平的7级考试跟9级的竞争度不相上下，所有的公务员考试都由政府行政部主持。韩国没有公务员委员会。人们普遍认为政府奉行正直的招募制度，不受政治派别的影响。成功的候选人需经过1年的试用期后取得公务员资格。人力资源根据部委或机构的需要进行分配，有时需要考虑候选人的偏好和考试成绩。各个政府机构在候选人中间受欢迎的程度不时变化，但负责经济政策的部门一直都很受欢迎。一旦分配，公务员将在这个部门或机构中度过几乎终生的职业生涯。公务员几乎没有机会在部门之间转换职位，因为流动性非常小，除非他所向往的那个部门的人愿意到他的部门。很少有公务员愿意冒险去一个不熟悉的机构。
政府设立了一系列的培训学院。每个部都开设了几个培训班培训它管辖的6级以下的公务员。中央官员培训学院是政府的培训组织，一般培训各部和各机关的高级官员。所有将晋升的候选人都必须接受政府培训学院的正规培训。培训成绩是晋升评估的标准之一，所以公务员对待他们的成绩都十分谨慎。他们也必须至少每5年就接受一次正规培训。除了正规培训，公务员也有许多机会接受学院或大学的研究生继续教育。高级公务员还有资格接受国外教育，一般为两年。一些优秀的官员在国外学习中取得博士学位，还有许多公务员自费上夜校攻读学位。
韩国公务员制度保持了相当稳定的工作保障。不过，当一个新政府以改革的名义确立起来时，许多公务员下岗了。对于公务员的下岗没有一贯的统一标准。由于韩国公务员制度在某些领域相当腐败，所以，渎职是解雇最常用的借口。韩国公务员的人员变动率一般都很小。所有的退休人员都有补助，工作20年以上的退休人员都有退休金，除非他们被开除。
韩国公务员的薪酬结构非常复杂。公务员不是正式的签约职业。他们是全职雇员，领取月薪。工资由基本工资加上特殊津贴或奖金构成。每类公务员都有独立的工资表。基础工资由级别工资和同一级别中的官阶决定。特殊奖金包括季度奖金（每年4次，构成附加的基本月工资），工龄奖金（每年2次）和出勤奖，奖金也要考虑每个公务员的实际情况。津贴给予那些有特殊情况的人，公务员津贴条例中规定的津贴有：特殊职业津贴，管理责任津贴，家庭津贴，交通津贴，健康津贴，法定休假津贴，儿童教育津贴，住房津贴，加班津贴，税务津贴，危险工作津贴，夜班津贴等。韩国公务员薪酬结构由“公务员工资条例”和“津贴条例”规定。但是每一类公务员的工资表都得由政府行政部咨询预算办公室来制定。当然，有一部分预算必须通过立法部门审核。一般说来，韩国公共部门的平均薪酬水平比私人部门稍低。即使在公共部分，公务员的工资也比公共公司低。在公务员中，一般公务员比特殊公务员的工资低，因为通常认为一般公务员可以得到额外的收入，如执行公共权威将对较少的工资有所补偿。
五、公务员的代表性问题
韩国是一个单一民族国家，使用同一种语言，属于同一种族，在公共部门中，不存在种族问题，迄今为止也未见有因宗教纷争引起的分裂。应当说，在公务员的构成上，不存在什么正式的歧视。任何通过公务员考试的人都能在公共部门任职。学校教育曾经是参加公务员考试的前提条件。然而，正是这种纯粹性的竞争，导致了一些社会代表性问题，如性别比例失衡等。统计显示，1995年在2384名新录用的公务员中，只有541名女性。女性占公务员总数不到30%。同样，由于竞争激烈，教育背景又被夸大了，因此，只需高中生资格的9级公务员中绝大多数却是大学生。
就决策而言，韩国的决策过程不是参与式的。通常由精英官僚进行决策，然后获得政治上的认同，有时会咨询商人和专家，但他们对政策的表述没有直接的影响。一般说来，只要不直接涉及政治合法性，人们是接受政府的行为的，对于公务员的代表性问题，从来也未受到质疑，因为公务员的招募都必须通过公平而竞争激烈的考试，这也成为普遍接受的或合法的方法。在公务员考试成为公务员惟一实现途径的地方，官僚精英的社会背景基础广泛，各不相同。因为他们通过公正的考试而成为公务员，所以公平似乎是公务员最重要的正义感。在韩国，公务员的代表性既不能明显地转化为他们的责任，也不是解释人们接受政府行为可靠的变量。在这种意义上，少数人的意见被彻底忽略了。因为，在一个很长的时期内，人们的视线都集中在政治民主化方面。所有存在于政府中的反应迟钝和无效率都被看作为是由于政治体系的弊端而不是公务员制度造成的。
六、公务员的政治化问题
韩国的政治由总统控制，立法机关和多数党几乎完全受总统意志的支配。参加合法选举的政党候选人实际上是由政党领袖挑选的，这意味着政党领袖能够控制该党的事务。因为总统是多数党的领袖，他选择立法机关的发言人和领导人以及本党派的领导人物，所以，所有多数党的成员都必须服从总统。公务员必须考虑总统的政策偏好以便对政治制度作出反应。但他们不必对总统以外的政治压力作出反应。如果总统意在政治，那么无论政治制度的指导思想是什么，公务员必须迅速对政治制度作出反应，忠实于政策的制定和政治事务的执行。公务员在对军人集团的独裁统治和金泳三总统的民主政权的服从上，并无二致。在这个意义上，韩国公务员制度的特点可以归类为典型的韦伯的公务员制度。
如果政治是在不同的社会力量或利益表达中进行妥协和讨价还价的话，那么韩国的公务员制度应当属于专业化的和负责的理想类型。在政治日程的形成和执行上，韩国公务员制度是相当独立的。它是决策的原动力。公务员需要在各个领域收集专家和社会的意见，作出更好的建设性决策，而不是忠实地反应政治压力。韩国公务员制度维持独立的权力基础和专业知识。在政策形成中，韩国公务员制度的能力和效力未见遇到多大的挑战。即使是在它不断地卷入政治冲突，公众也始终支持它的中立性。韩国公务员比较容易保持政治中立，因为他们没有既得利益。许多公务员不是政府任命的，他们通过考试取得公务员身份，法律制度也能够满足公务员的政治中立。公务员在担任公职期间，不能参加竞选。像在法国、德国和日本，公务员必须辞职后才能参加竞选。高级公务员，尤其是来自多数党的，是政治候选人的主要来源。然而，相反的情形却少之又少，只有很少的政治家成功地转变为公务员。在这个意义上，政治被官僚化了而不是官僚政治化了。
由于韩国公务员系统是政策制定和执行中最有影响力的组织，由于权力集中在高层行政官员手中，他们依靠公务员中的知识分子和专业人员掌握权力和制定政策。因而，韩国公务员制度虽然考虑了立法的压力，但立法政治不是决策中的最重要因素。事实上，立法机关很少做出独立的违背行政意志的法律提议。结果是立法机关不能有效地制约行政独裁的扩张。在行政机构之外没有其他的选择。只有执行机构可以违背其他部门的意志，而部门与部门之间的不同意见，往往只是来自不同的官僚集团利益，而不是出于人民利益。出人意料的是，部门之间的竞争是修正错误政策的最重要的源泉。
韩国的公务员制度虽然在政策的制定和执行中享有相对重要的地位，但并不是生活在政治的真空中。随着国家工业化和社会分化的发展，越来越多的利益群体试图影响政府决策。最有影响力的群体来自商界，像韩国产业联盟、韩国对外贸易协会、韩国工商协会和韩国商业联盟。例如，在发展的初期，韩国公务员制度是推动工业化的主要动力。商业是政府建立现代经济的工具。政府干预不仅限于宏观经济。许多商业组织，例如韩国贸易促进协会、中小工业促进协会和韩国雇主联盟，都是由政府组成或领导的，用以指导商业的发展。但是，由于私人企业获得一些象征性的权力，他们开始走上政治舞台，维护自己的利益。有时他们公开批评政府的经济政策打破了他们获取财政资源的途径。
七、公务员制度的改革历程
由于环境的不断变化，公务员制度必须通过改革自身而适应社会发展的要求。实践也确乎如此，从1948年共和国成立起，每个政权都致力于公务员制度改革。
李承晚总统的政府所面对的是致力于国家建设的任务，所以，公务员制度的改革在当时并不是一个重要的问题，最多只是对特殊事件的压力作出特别的反应。1960年，学生造反后，政府根据新宪法实行了内阁制。政府开始了许多满足人民需要的改革计划。但所有这些努力都被1961年朴正熙领导的军人团体终止了。朴正熙当了总统，执政19年，在这19年中，朴正熙总统的政权始终是通过对公务员制度进行改革来实现军人团体合法化的。朝鲜战争后，接受过美国良好训练的军人集团比当时的公务员要先进得多，集团领导也正是根据军事管理知识来改革公务员制度的。改革的理念是集中化、效率化、标准化和加强控制。他们希望建立一个强大的行政机构来促进国家高效发展。所有的改革设计和执行都采取从上到下的方法。大多数公务员在表面层次上接受这些改革。效率是改革正当性的关键，民主是他们努力想逃避的问题。公务员制度改革被大肆宣传，以求把人们的注意力从统治和政治合法性上转移开来。军人政治家努力宣传决策成本的最小化就是统治效率最大化的观点。
全斗焕总统在1980年通过另一场军人政变夺取了政权，他也强调公务员制度改革。全斗焕总统的政府改革主要集中于医治过去20年在工业化过程中带来的创伤。政府领导的发展策略由于公务员制度中权力的集中和腐败而告失败，这也是它不可避免的后果。扩大自由市场经济和净化腐败的社会习俗是他们改革的口号。然而他们对改革的承诺却成了口头革命。一旦军事策略的恐怖有所减弱，人民对民主的要求就开始困扰着这个政权。不稳定性意味着没有余地去实施公务员制度改革，甚至最初的改革也以一种过于残酷的方式而不能进行下去。在这种独裁政权下，改革的念头随着掌权者失去利益而消失。
卢泰愚总统是全斗焕总统的军事策略伙伴。他一上台就面临着严峻的民主改革的要求。在他执政时期，民主改革非常急切，公务员制度改革的焦点也因此而被转移到了民主政治的合法性机制上来了。分权和分治是公务员制度改革的主要目的。改革中采取了人民参与和批评等新的行政程序。公务员制度民主化在适应新环境的过程中遇到了来自政治和官僚机构的阻挠。在民主化和自由化的过程中，随之而来的是组织涣散、执法不严和违背承诺。当然，也应当看到，在卢泰愚政府期间，公务员制度改革虽不系统化，但却为民主化设计了一条新的道路。
金泳三政府对民主改革寄予厚望。他在许多领域都成立了公务员制度改革委员会，包括行政程序和规则，劳工和贸易协会，教育和反腐败等领域。在他任期的前半部分时间里，公务员制度改革很有希望，如政府规模的缩减、分权和反腐败。但是，这些改革意图在实际上并没有完全实现，虽然有一个明确的公务员制度民主化的改革方向，而改革的方法和工具却不充分支持这个方向的实现。公务员也表现出了普遍的消极态度。改革的设计也不够系统化，无法克服各种抵制力。所以，金泳三政府的改革也跟他以前的历任总统一样，是一相情愿的和一意孤行的。
公众对韩国公务员制度的大多数批评都是因为体制改革不充分。大多数行政改革都集中于司法权的改革或管理技巧。即使在政治体制已实现民主化以后，仍没有多少成功的民主程序和行政纪律的改革。每一个政权在就任之初都承诺了各种各样的公务员制度的民主化改革。大多数的改革努力都是在集团利益的驱动下出于政治目的的外因而不是出于公务员本身自发要求的内因进行的。这样，改革的推进就采取层级渠道的形式。由权力精英发起的改革都随着时间的推移而渐渐消失。
八、总结
在矛盾的环境中，在经济和社会的运动中，韩国的公务员制度变化巨大而迅速。制度的发展阶段就像幻影，各个时期的特点同时混合交杂。对它进行正面审视，可以发现，它有许多成功之处，也有许多不足。从同工同酬的意义上讲，它的国内劳动力市场还不够理性，公务员制度自身中的薪酬制度更多地反映了资历而不是业绩，工资水平也比私人部门低。韩国的公务员是有着高昂的士气和强烈的奉献精神的，韩国社会在民族和文化上也是单一化的，所以不存在官僚代表性扭曲或阻碍国家政策发展等较为严重的冲突。基于严格的公务员考试的贤能统治制度，使公务员的代表性保持平衡，不排斥任何社会阶级，这也使公务员能够享有很高的地位。
韩国的政治斗争集中于抽象的民主而不是具体的政策方向。政府的执行机构控制了政策的政治决定。立法机关在决策中只是签名同意而不是制约组织。在维护公众利益的名义下，韩国公务员独立于政治体系的其他部门以使政治影响最小化。同时，它又是行政机构、立法机构和超政府机构团体的最重要的职位库。尽管公务员的地位和业绩水平都很高，但公众对公务员的责任感、诚实度、创新性、可靠性和反应性多持否定态度。韩国人对公务员的批评多于赞赏，包括对他们的行为和业绩。批评多是因为制度改革不充分，学习能力不足，加上在军人政权下宪法选择能力的不足的影响，以致于无论公务员给予人们什么样的业绩和奉献，都很难得到人民的赞赏。公务员客观的业绩可能是团体结构的功劳。对公务员制度的否定评价主要是根据它服务的政体类型和人民对它的前景的信心。过去只是历史，人们可以参考但不必仿效。（续完）
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