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中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1009-7228(2009)03-0001-05
教育问责始于20世纪60年代，80年代中后期得到较快的发展，现已成为很多发达国家教育改革的重要内容。在我国，随着行政问责、社会问责的渐次展开，教育问责的呼声也日益高涨。2008年5月汶川大地震，因校舍倒塌而引起的师生伤亡较重，对教育的问责也异常强烈。但从目前教育问责制运行的情况看，由于外在宏观制度和内在运行机制都还不够完善，教育问责制的推行必然会遭遇到很多困难，需要我们及时、合理、准确地分析和把握这些问题，寻求解决这些问题的有效途径和方法。
一、教育问责制施行中容易出现的问题
（一）问责客体及其责任不够明晰
问责的前提是责任明确。“责任”，首先是伦理学的概念，康德把责任看成是使人的道德行为具有像自然事件那样必然性的东西，认为责任是全部道德理论的基础，全部道德是“建立在责任概念之上的”，只有出自责任的行为才能获得它自身固有的价值。如果人们失责，则会受到相应的处分。而在法理学上，责任有三个互相联系的基本词义：一是份内应做之事；二是特定人对特定事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义务；三是因没有做好分内的事情或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务。同时责任与权力是紧密联相的，享受多少权力就要负多少责任。[1]教育问责制的本质在于权责对等，也只有获得了相等权力和责任才有被问责的可能。如果权责不清，就无法确定谁应该承担什么责任，必然会使问责“弹性”过大，也就无法有效地追究责任。
从目前对教育问责制理论探讨和实践操作来看，权责关系仍然界定不清。教育问责的对象是学校的教职工，尤其是校长。“教育问责制是对校长负责制的完善，它是对校长负责制的一种肯定，同时也是对校长权力的制约，它有利于校长在学校管理过程中，确立正确的管理服务观和责任意识。”[2]而事实上，教育是一项系统工程，需要教育的利益相关者担负起其应当承担的责任。但从目前情况看，人们对教育问题的重视程度还远不及安全、环保等问题，至今还很少有官员因为教育问题而被问责或辞职。就政府而言，在义务教育投入、教育资源分配和促进教育公平等问题上负有不可推卸的责任。当前教育出现的许多问题，都和政府没有履行自己应尽的责任有关。如社会普遍关注的教育收费问题，应该说，板子打在学校身上一点也不冤，而学校乱收费的根源又是什么却少有人去问责。教育部原副部长张保庆调查后得出了这样的结论：“中小学乱收费主要是地方政府的乱收费。不是学校在乱收费，而是地方政府逼着学校乱收费。”[3]他认为，农村义务教育乱收费的主要原因是政府投入不到位，导致一些地方教育机构、学校，包括省级政府通过各种变相的名目收费来代替政府对教育的正常投入。因此，教育不仅仅是学校的责任，学校办学水平的高低也不仅仅是校长个人的责任，从政府及其职能部门到基层社区，从学校教职工到学生家长，都应承担相应的责任。教育问责不仅是问校长的责，更应是问所有教育相关者的责，我们必须建立一种“谁接受了多少教育委托，谁就要承担多少教育责任，谁就要承受多少失职后果的追责”的机制。
（二）问责制度及其执行不够规范
问责制在“制”而不在“人”，要解决“问什么责、问谁的责、谁来问责、以什么程序问责”等一系列问题，就必须依赖健全制度，提供制度支撑。目前我国问责制实践中还带有大量的人治色彩，在许多时候仍然是一种“运动式问责”、“人治式问责”。一个很大的特点就是根据上级组织或领导人的批示，进行问责，谁撞到枪口上谁就倒霉。风头过后，涛声依旧。在问责制度不健全的情况下，可能会让一些责任人在问责制的“庇护”下逃避本应承担的民事或刑事责任而只受到失责的处分，也可能因为责任范围的扩大挫伤相关者的积极性，甚至使责任无法实现，这些都与问责制的精神相违背。
仅就对校长的问责而言，在我国传统的教育权力结构中，校长的权力来自于上级部门，校长的责任追究也表现为“上问下责”，“对上负责”优于“对下负责”是心照不宣的共识。由于“上问下责”往往遵循传统的责任追究文化，即所谓的依赖“动机论”，致使问责不可能具有彻底性。动机论认为，领导者（管理者）犯了错误如果承认自己不是故意的或是出于好意，出发点即是好的，就可以从轻处罚甚至免于处罚。而且，在“下不为例”的口头承诺下可能会旧错重犯。[4]但“动机论”既不符合我们当下所倡导的“法治社会”的思想，也不符合“以人为本”的思想。因为“动机论”在强调当事人的主观动机的同时，忽略了依法治校，忽略了所造成后果对绝大多数人的消极影响。在政府、学校与社会三者间没有良性的互动机制，同时也没有政府或公众对学校的委托的前提下，学校及校长不是依照法律和政策办学，而是依据长官意志和红头文件办事。在校长负责制式的校本管理中，缺乏有效的权力监督与制衡机制，教职工代表大会、党支部和工会及家长委员会都形同虚设，已不是实质意义上的校本管理。[5]可以说，在我国的教育问责制的实践中，同体问责的大规模启动已经发挥了一些立竿见影的作用，但在异体问责方面还很欠缺。
（三）问责内容及其导向不够合理
目前，实施国家教育质量报告制度已成为一种国际趋势。不仅是美国，英国、德国等众多国家都已拥有或正在尝试建立国家教育质量报告系统，一些国际组织如PISA、TIMSS也频繁发表教育质量报告，以进行教育质量的国际比较。虽然我国也有较完善的学校评估体系，也制定了较为具体的评估指标，但对学校和教育者究竟应当承担哪些责任还没有一致的看法，现实中上级单位和社会（家长）更趋向于使用一个指标——升学率，检测形式也只是唯一的一种——标准化考试（统考）。这种单一的评估方式和指标可以很直观地将结果呈现出来，而且容易操作，能够较好地保证考试过程中的公平和公正，但仅凭考试成绩和升学率很难客观公正地评价学校的整体发展水平。尽管升学考试拥有部分教育质量监测的功能，但其本质功能在于筛选。地方或学校实施的考试通常以质量监测或质量检测为名，但并非真正意义上的教育质量监测，也就谈不上国家教育质量监测报告。在招生竞争日益激烈的形势下，学校自身的宣传也极易出现偏差，在升学考试以后，几乎每一所学校都能找到一个指标宣称自己是“第一”，而钟情于轰动效应的新闻媒体的介入极易混淆公众的视听，严重妨碍了公众对教育质量状况的知情。权威的教育质量监测报告的缺位让本不具备报告资格或权威的主体有了施展的空间，进而导致了混乱。加之我国人口多，行业差距和就业压力大，容易形成社会对教育质量评价的偏差，以分数替代了全面教育和全面发展，而不在乎获取分数的途径，这种评价模式让许多有良知的教育者无所适从，只能被迫就范。另外，教育评估把投入产出比作为衡量学校教育成效的主要指标，也让许多学校把投入大多用在硬件建设上，学校互相攀比高大的教学楼、塑胶操场、多媒体教室、艺术类教室，造成了重复建设和资源浪费。尽管教育投入在逐年增加，硬件虽然建好了，但团队建设、教师专业发展等软件建设却跟不上。由于对内涵发展重视不足，导致最终的产出——学生的质量也不会有太大改善，最终的教育成效也不会高。
（四）问责法规及其依据不够完善
我国建国以来出台的有关基础教育的法律总体来说是数量不多。先后有1986年《中华人民共和国义务教育法》、1991年《中华人民共和国未成年人保护法》、1995年《中华人民共和国教育法》、2006年修订的《义务教育法》。这些法律虽然在一定程度上提供了依法办学的依据，但对于学校与上级部门、教职工、学生家长以及社区成员之间的权力与责任没有作出明确划分，对于校长的选任没有作出详细规定，对于教育者该在哪些方面接受责任追究以及责任追究的标准和程度也缺乏清晰的说明。虽然我们也有《教育法》，但《教育法》仍需进一步明确界定上述各方的权力与责任。只有在明晰权力与责任的基础上，方能从根本上保证教育问责制的落实。从我国目前教育法体系来看，还迫切需要制定一部《学校法》，以进一步明确各级各类学校在教育中的法律地位，明确学校权力的性质，规范学校在实施教学各个环节的行为，对学校与教师、学校与学生的关系进行准确定位，同时规范教育者在哪些方面接受公众的责任追究，以及责任追究的标准是什么，明确学校在教育管理中对教师和学生所应负的责任，将学校这块“法外之地”纳入法律轨道，改革目前的学校与教师、学校与学生地位明显不平等的现状。只有学校、教师和学生各方的行为更规范了，责任更明确了，才能从根本上解决目前存在于学校教育中的各种问题。同时，校长作为一个特殊的阶层，如果没有专门的法律对其规范约束，那么“问题校长”只会越来越多。对校长行为的规范依靠《教育法》是不具体的。这就迫切需要制定一部《校长法》，从校长任职资格、校长的招聘、委任、弹劾、罢免、责任追究等方面做出明确规定。校长的权力和责任有了清晰的界定，一方面校长行动起来有所依据，另一方面便于各方对其实施问责。
二、教育问责制良性运行的路径选择
（一）构建科学的责任体系
建立权责对等、关系明晰的责任体系是落实问责制的前提。要建立权责挂钩、权责对等的责任体系，就必须在制定相关法规时，明确每一个职位的权责内容，使教育相关者在获得权力的同时也知晓相应的责任；就必须进一步建立、健全各种责任制度及失职失责的追究制度，保证问责有法可依，并能在实施责任追究时，找到具体的责任主体，真正实现“人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低”的科学管理机制。我们欣喜地看到，2006年修订后的《义务教育法》，明确了政府在教育投入上的责任，即使国务院违法也要受到问责。这就进一步明确了教育问责的对象和要求，为教育问责的顺利实施奠定了基础、指明了方向。
美国教育问责制对学校和教育工作者的问责大致分为五个领域：学校财务、学生监护、学校专业水平、学生学业水平、政治思想、法律及伦理层面。其中，学校财务是学校赖以生存和运转的基础；学生监护是学校外在形象的重要体现；学校专业水平是学校内在环境的基本构成；学生学业水平是学校总体质量的关键指标；政治、法律与伦理是学校发展的主导方向。而美国已经经历了长期的教育发展的进步、平等阶段，现在更加强调质量的全面提高，通过问责制的强化提高学生的“双基”水平。照搬国外的以考试为依据的问责必然加重我国已有的应试教育的倾向，妨碍素质教育的推进。根据我国的实际，我们更应注重以下八个方面的问责[6]：政府教育投入的不足；严重的教育不公平；教育行政职能的错、越位现象；校中校、乱收费等教育行为失范和腐败；应试教育对学生身心的戕害和对学生主体性、创造性的压抑；教育管理的专业化、民主化、科学化不足导致的教育决策失误；官僚主义带来的管理效率低下，对公众的回应冷淡、迟缓；严重的学校安全事故等。
（二）更新传统的问责理念
过去我们习惯于将问责的范围局限在重大责任事故或安全责任事故上，因为重大事故直接危及人民群众的生命财产安全和国家利益，关系社会的发展和稳定。但把问责的范围仅仅局限于重大事故这一类“非常态事件”上，不仅失之片面，也不符合问责制的客观要求。实现教育问责的常态化，就要把教育者平时的工作表现纳入问责范围之中，变事后问责为全程监督，既追究教育者在重大事件中的过失责任，也追究他们在平时工作中的操守表现，如生活是否腐化、作风是否霸道、能力是否平庸等等。在现实实践中，问责大多作为补救性措施，即在问责客体的行为即将终了或终了之后，通过审查、核实、评断、裁决等过程，纠正错误事实，消除负面影响。这种事后问责比事前监督更容易发现问题，更便于对存在的问题有针对性地采取相应的措施加以纠正。但这种问责多是在问题已经暴露甚至后果已经发生的情况下才开始实施，往往带来一些事后补救上的困难。而且，这种责任追究，往往以“权力问责”的方式进行，出了问题，追究与否、追究哪些人、什么范围、什么依据、什么程度、什么责任，主要根据上级领导的意图和意见进行，随意性较大。这就导致追究“直接责任”多，追究领导层“间接责任”少，追究一把手领导责任的就更少。因此，在这种监督方式之外还应当注重加强事前的监督，防患于未然，纠错于未萌，以尽量减少错误行为造成的损失。将事前监督的随治性、防范性与事后问责的准确性、惩治性结合起来，筑就事前监督、事中监督、事后问责密切配合的问责防线，以求达到问责的良好效果。可以预见，如果教育问责真正实现了“常态化”，由“权力问责”为主向以“制度问责”为主转变，与教育者工作相联系的所有方面都有被质询问责的可能，为师之责无疑会记得更牢，落实得更到位。
目前我国教育问责制已经呈现出新的发展趋势：问责情形由追究“有过”向追究“无为”深化，问责方式从“大事问责”向“小事问责”发展，问责范围由行政问责向民主问责推进，问责主体由特定组织和个人向社会、公众转变。就学校而言，教育问责制已经成为一个制度化、经常化的监督考核程序，“无功便是过”的观念逐步为社会普遍接受，改变效率低下、缺乏竞争力的局面，建设诚信和责任学校成为学校和教育者的自觉行为。教育问责制强调权力与责任的对等性和不可分离性，强调岗位职责作为约束、考核教育者标准的至上性和绝对性，并突出了主要领导干部的问责责任，以促使他们按照管理权限，层层实行问责制。教育者不仅要做事，而且要做好事，不仅要克制自己不滥用权力，还必须清清楚楚地知道所肩负的重任，在工作中行动迅速，措施果断，尽职尽责，否则将会面临问责、撤职、下岗的可能。
（三）强化异体的协同问责
《潜规则》的作者吴思曾说过，“真正的问责，既是来自制度的硬规定，也是来自民众的软压力。”[7]在责任追究的过程中，如果侧重于同体问责而缺乏异体问责，到底谁是相关责任人、到底谁应当为失责后果负责，外界很难了解，也就可能存在同体问责主体的“黑箱操作”，就可能迫于社会传媒以及公众舆论的压力做出“弃卒保帅”的“形式”上的处理。因此，问责制如果仅仅局限于这种自上而下的问责是远远不够的，也很难确保问责制的制度化、正常化。可以说，在我国的教育问责制实践中，同体问责的大规模启动已经发挥了一些立竿见影的作用，但在异体问责方面还很欠缺，推行异体问责非常必要。因为“只有加强异体问责，才能对执政党和政府产生应有的压力和制约作用。”[8]要确保问责的有效性，还必须依靠“异体问责”。也就是说，上级部门和基层党组织除了常规的监督和引导功能以外，还要组建有教职工、学生家长和社区成员共同参与的教育问责委员会。
异体问责，在很大程度上直接代表着民意，体现着公众对教育的呼声，让学校的办学宗旨更加贴近实际，让教育者的教学行为更加科学规范。通过教育问责委员会，一方面，学校向教职工、家长和社区成员这些与学校教育有着直接关系的各方代表陈述其办学的宗旨和办学过程中出现的问题，以征求大家的意见；另一方面，教职工、家长和社区成员就学校存在的问题提出质疑，并获得较为满意的解决方案。教育问责委员会搭建了同体和异体协同问责的平台，使问责体系更趋高效、科学，整体问责力量更为强大。这不仅体现在对教育问责的力度上，也体现在校长的考核与任免上。因为不同的校长遴选制度，对校长的权责范围、权力结构和权力比重都有很大的影响。把校长的选择还权于与学校相关的公众层面，对其监督的重心也来自于与学校相关的群体，校长的主要负责对象在学校而非主管部门，必须面对来源于各方代表的问责。协同问责兼顾了校长的能力和权力，让有能力的领导人也同时成为善于正确使用权力的人。要强化异体的协同问责，还要尽快出台相关的法律以保证学生、教师和其他各界人士的知情权；健全信访工作制度，确保教师、学生及其他各界信访渠道的畅通；健全和完善教育质询制度，由教育问责委员会代表对学校工作不清楚、不理解、不满意的方面提出质问，要求其对相关事项作出澄清和解释，监督其改正工作中的缺点和错误。
（四）探索有效的问责方法
教育问责制从其正式诞生到现在，不过三十多年的历史，学术界对它的探讨，包括基本的目的、概念、功能、要素等方面尚没有达成共识，在理论和实践层面都还有许多亟待深入研究的问题，需要我们结合我国国情和学校实际认真去探索和思考。教育问责制源于企业管理，将市场机制引入到教育领域，给学校带来了更多的压力和动力。市场导向的问责制强调要将家长和学生看作顾客，看作学校的“衣食父母”，要以他们的需要为努力方向。应该说，赋予家长和学生更多的权利无可非议，让家长和学生择校也在情理之中。但以此作为压力，可能会忽视了教育活动本身的规律，学校不得不想方设法满足家长和学生的需要，容易造成学校改进目标随之而变动，学校原有的优秀文化积淀也会因此而丢失，学校教育有可能偏离方向。美国的教育问责已形成了一套规范完备的制度和流程，包括确定问责目的，建立问责标准，寻找问责手段，公开报告绩效，提供专业支持，进行责任追究等，但美国的管理方法不一定适合我们的国情，他们的问责实践既有成功的案例，也有失败的教训，我们不能生搬硬套。美国教育问责中对低效学校的处理是以学校私营、公司托管为手段，也鼓励家长以自由择校进行问责。而在我国，自由择校可能会带来新的、更大程度的教育不公平，前一阶段我们也有教育市场化造成不良后果的教训，我们只能主动探求切合自身实际的问责之路，才能逐步完善教育机制，保证全民受教育权利不受侵犯。
我们坚信，随着教育问责制的逐渐深入，新出现的问题不断被重视，新的问责制形式就会应时出现，教育问责制的作用也会得到更大限度的发挥。
收稿日期：2009-05-11