新时期区域发展规划的基本思路及完善途径，本文主要内容关键词为：发展规划论文,新时期论文,基本思路论文,途径论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
区域发展规划是区域生产力和区域经济发展到一定历史阶段的产物，是对未来一定时间和空间范围内经济、社会、科技等发展所做的总体部署，它标志着人类在能动地改造利用自然，协调好人口、资源、环境与经济发展关系方面进入了一个新的发展阶段。西方发达国家早在本世纪30年代就把区域发展规划作为加强宏观调控、合理配置资源、激发经济增长和促进社会进步的长期战略。我国区域发展规划虽始于50年代中后期，但直到80年代以来伴随改革开放的不断深入，才获得蓬勃发展。进入90年代以来，随着政府职能的转变和社会主义市场经济体制的逐步建立，整个国民经济管理朝着加强宏观调控、微观放开搞活的方向发展，各级政府在区域经济发展中获得了更多的自主权，对其管理水平提出了更新的要求，进而对作为其宏观调控与管理有效手段的区域发展规划提出了更高的要求，赋予其新的内涵。在这一经济转型、社会转轨和世纪之交的新时期，研究、制订和完善不同类型与不同层次的区域发展规划，既是政府加强宏观调控的需要，也是市场经济体制对区域经济发展提出的客观要求。
1 80年代以来区域发展规划的简要回顾
我国的区域发展规划是在“八五”时期大规模建设过程中，根据城市规划需要提出的，此后经历约30余年的曲折发展历程，直到1981年党中央和国务院作出开展国土整治工作的决定后，才将其作为国土整治工作的中心环节提到议事日程。接着以资源综合开发、空间经济布局、生态环境综合整治为特征的各层次区域发展规划（国土规划），以及多种专项规划在全国范围内有计划地全面展开，对不同区域经济社会持续稳定发展起到了积极作用。进入90年代以来，国家计委为转变职能，加强宏观调控，开展了以跨省区和地市联合为主体的区域经济规划，再次将我国区域发展规划推向新的高潮。80年代以来区域发展规划的特点及存在问题可归纳为以下几点：
1.1 多种类型与不同时空尺度的规划互补并进
以规划类型而论，已由单一的城市规划发展成与市域规划、综合国土规划、经济区规划、开放区与开发区规划、经济社会发展规划及区域发展战略等同时并存的规划簇。城市规划是区域发展规划的先导类型，其蓬勃发展有力地推动着区域发展规划工作的顺利开展。以京津唐地区、新疆巴音郭楞蒙古族自治州等不同类型国土与区域规划的试点成功为契机，陆续开展了上海经济区、山西能源重化工基地等多个区域的综合国土规划以及各省、市、县域综合国土规划，许多跨省区的经济协作区也先后制订了地区经济发展战略和区域发展规划，它们分别从不同侧面和不同切入点对特定区域的经济社会发展做出了重大贡献。在各种类型的区域发展规划中，就空间尺度而言，既有国家级和大经济区级的，又有省域、跨省域、地市、跨地市、县域、跨县市甚至乡镇级的区域发展规划；就时间尺度而论，既有年度计划、五年计划、近期发展规划，又有10～15年的中远期规划和20年以上的远景规划。不同类型、不同层次与不同时间尺度的区域发展规划在特定的区域内相辅相成、相互促进。
1.2 规划理论取得重要突破，规划内容日臻充实完善
长期以来，我国区域发展规划以均衡发展理论为指导，而我国区域经济发展客观上存在着极大的不平衡性，为了提高规划水平与实用性，必须借鉴国外经验。因此，以区位论、中心地理论、梯度发展论、多极化论、增长极论、点轴开发论、空间结构理论、城市定位论、聚团原理等为主的非均衡发展理论，和以“老三论”（系统论、控制论、信息论）及“新三论”（耗散结构论、协同论、突变论）为主的现代化方法论，大量引入我国指导规划实践，对促进我国区域发展规划理论与方法的提高并同国际接轨起到了十分重要的作用。这不仅推动我国区域规划理论实现了由静态均衡论转向动态非均衡论的重大突破，提高了规划深度与水平，而且极大地丰富和完善了规划内容，促使其实现由单纯物质实体规划（人口、资源、环境与经济实体等）转向包括非物质实体（政策、信息、科技、教育等）在内的综合性规划。
1.3 规划方法不断革新，规划手段日渐改进
伴随规划理论的深化，规划方法逐渐由定性描述、区划及分析等传统方法转变为普遍使用系统工程、灰色控制系统、AHP法、系统动力学（SD）模型、多目标决策规划等现代方法。尤其是1982年我国将系统工程方法引入区域规划编制取得的成功，是区域发展规划从定性研究走向定量研究的转折点。模型技术的大量运用，不仅提高了区域规划指标的精度，而且为模拟区域的动态发展过程提供了可能。GIS技术、遥感技术、机助制图技术等现代科技手段的逐步使用，使区域发展规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、目标决策、规划成图到监督实施全过程逐步向现代化方向发展。进入90年代，不少地区又将决策支持系统（DSS）技术引入区域发展规划编制工作，这是规划方法手段革新的又一大转折点，也是今后发展的主要方向。
1.4 当前存在的主要问题
如前所述，区域发展规划为我国的区域经济发展做出了重大贡献，但在经济体制由计划经济向市场经济转型过程中，也存在与其不相适应的一些问题。主要有：
（1）规划工作中的计划经济色彩较浓，规划指令性强。例如，规划范围以不同等级的行政区为主，很少打破行政界线按区域经济联系进行；规划内容过于侧重于经济增长和发展规划等数量指标，忽视增长质量及效益提高，以至于某些区域发展规划成了国民经济计划的翻版；规划模式由最初的资源开发为主转变为所有问题面面俱到的大而全、小而全模式，忽视了对人口、资源、环境与经济发展之间突出矛盾的针对性解决，也忽视了市场配置资源，市场引导企业的作用；规划设计与实施基本上以政府统一安排和指令行动为主，个别地区出现了盲目铺摊子，争上新项目的自求平衡的倾向。
（2）宏观战略过多，可操作性较差。现有区域发展规划中有相当一部分偏重于宏观发展战略研究，并不恰当地夸大其作用，使规划仅仅停留于空洞、口号式阶段，对地区经济社会发展起不到真正的指导作用；另有一部分规划，则属于内容被框得较死、目标过于具体的项目规划。在市场瞬息万变和科技迅猛发展的今天，一旦若干项目落空，或新增项目补进，或遇到难以预料的不确定因素与突发性因素，规划本身则因缺乏弹性而无法适应这种变化，势必影响规划的可操作性及作用的发挥。
（3）定性分析与定量研究结合不够紧密，存在着“两张皮”现象。一方面，一些规划对定性研究重视不够，定量研究缺乏定性的指导，以致出现了一味增加模型变量数目、借助计算机大搞数字游戏、脱离区域实际的不良倾向，导致定性分析缺乏必要的量化引证，定量分析得不出切合实际的定性结论；另一方面，受知识结构影响，科研单位和大专院校在规划分工上往往承担定量部分，一旦工作结束，他们作为“飞鸽牌”走了，而作为“永久牌”的地方规划人员，则因使用模型比较困难而影响了规划的实际应用价值。
2 新时期区域发展规划的基本思路
对比分析我国80年代以来区域发展规划正反两方面经验，为适应社会主义市场经济机制和跨世纪持续发展的需要，新时期的区域发展规划应该是一种弹性规划，同时又是持续协调型规划、多目标整体规划和实用高效型规划。其基本思路可归结为：将区域发展规划划分为背景层面、规划层面、功能层面、目的层面和方向层面五大方面（图1），以协调区域PRED关系和实现经济、社会与生态环境效益的统一为目标，确保区域经济和社会的持续、快速、健康发展。
图1 新时期区域发展规划的基本思路分析图式
Fig.1 The basic thought analysis about regional developmantal planin new period
2.1 由计划型转向市场型，编制弹性规划
弹性规划是市场经济的产物，西欧等西方发达国家自本世纪60年代初就着力于编制弹性区域发展规划，同时做出若干不同方案，供政府决策部门评价与选择。实践证明，它对市场经济国家区域经济发展有较强的适应性和指导性，至今仍受到这些国家政府的高度重视。为适应我国经济体制由计划经济、有计划的商品经济向社会主义市场经济体制的转变，原来以行政手段为主的计划型规划应转变成以价值手段为主的市场型规划，原来过于具体的钢性规划应转变为应变能力较强的弹性规划。这就要求编制规划时，首先要确定弹性期限，近期、中远期和远景规划相结合，尤其要注重15年或20年以上远景规划的编制；其次要建立弹性指标体系、保证总量指标、结构指标、增长指标和效益指标等定量指标有适应的浮动区间和调整回旋余地，避免其过于具体而束缚人们的手脚；三是要制订弹性方案，对于同一区域可同时做出若干不同方案，如注重经济效益的方案，注重社会效益和生态效益的方案，以及追求PRED协调发展的方案等。在各类备选方案中，又可分别设计出高、中、低三种方案，以便在不确定的市场经济环境中通过比较，筛选出适应性较强的最优方案。四是弹性发展规划的内容要改变过去以人为安排为主，转变为在研究各方面因素的基础上，提出建议性与方向性的发展思路，或者侧重于编制轮廓性规划纲要和结构性战略规划，努力使其实施从过去各部门的被动执行型转变为主动参考型，真正成为政府加强宏观调控的有效手段。
2.2 由单纯追求经济发展转向经济社会同人口、资源、环境多目标持续协调发展
长期以来，我国一直把发展经济摆在一切工作的首位，单纯追求经济增长，区域发展规划更不例外。经济发展固然推动了资源开发和人民生活水平的提高，但过分追求单一经济目标模式，出现了人口、资源、环境与发展关系的严重先调，并由此带来的一系列重大的失误。我国政府在《中国21世纪议程》中明确指出，中国将坚持在大力发展经济的同时，将保护生态环境放在重要地位，走有中国特色的可持续发展道路，确保经济社会发展同人口、资源、环境相协调。为此，区域发展规划相应地应该转变为区域经济和社会同人口、资源、环境之间保持和谐、高效、优化、有序的持续协调发展规划，这是我国区域发展规划的主线。无论是在不同时空尺度的区域持续发展规划之间，或是在同一规划内部的P、R、E、D之间，还是不同时空尺度规划之间的P与P、R与R、E与E、D与D之间，均存在相互依存、彼此制约和持续发展的动态变化关系。以资源R为例，不同空间尺度中的地方资源、区域资源、国家资源与不同时间尺度规划中的近期资源、中远期资源和远景资源之间存在着非线性相互作用、相互反馈和自组织、自调适的动态变化关系，用矩阵形式可表述为：
编制区域发展规划就是要在这些错综复杂的关系中寻求P、R、E、D协调共振的动态平衡点，特别是远景平衡点，促使区域整体效益达到最优。因此，区域持续发展规划在区域发展中具有战略性和指导性地位，理应成为规划的核心。
2.3 由速度增长型转为效益发展型
区域经济增长意味着生产规模的扩大，产量产值的增加，以及自然资源开发利用规模的扩大，经济增长的结果可直接反映增长水平与速度，却无法反映增长质量与效益。可见，速度增长并不等于效益的提高，速度增长只有以提高效益为前提，才是实实在在的速度，效益提高了，又会促进速度稳步增长。在区域经济发展过程中，必须正确处理好两者的辩证关系，实现经济增长方式由粗放型向集约型的转变，由速度增长型向效益发展型的转变。区域发展规划也应实现这种质变，由过去重速度、轻效益，重数量增加、轻质量提高的速度型与增量型规划转变为质量型与效益型规划。按照效益法则，把高速度建立在高效益的基础上，通过技术进步、资源优化配置、结构优化、规模经营等途径，确保经济持续适度增长的同时，改善生态环境，提高生活质量与水平，推动社会发展与进步，实现经济、社会与生态三大效益的高效有机统一。
2.4 由学术研究式规划转为强调科学实用性规划
编制区域发展规划最终要将总体构想落实到重点项目的建设与布局上，它要求规划必须同时具有科学性和可操作性。衡量科学实用性规划的标准取决于决策者的认可程度及对此赋予的权威性，而不能仅以科学家认可的方案等同于决策者和民众认可的方案，因为理性与现实、经验与科学毕竟有差距。因此，要使一项科学的区域发展规划有实用价值，还必须具备权威性。这是因为：①规划本身带有软科学研究性质，科学性的鉴定有待于较长时间的实践检验，规划的作用难以在短期内得到充分发挥；②规划不是可实施或可不实施的科研成果，而是区域经济和社会同人口、资源、环境协调发展的指导性规划。只有有了足够的权威性，才能保证在不受人事变动影响的前提下顺利实施，才能真正体现规划的生命力。总之，新时期区域发展规划既要编制得科学合理，更要强调可行实用，只有能有效实施、指导性强的发展规划，才是适应市场经济发展的成功规划。
3 完善和提高新时期区域发展规划的途径
为推动新时期我国区域发展规划实现上述四大转变，提高规划质量与实用价值，应采取以下几条措施：
3.1 加强对市场因素研究
市场是市场经济的核心，调节供求关系的杠杆。“哪里有社会分工和商品的生产，哪里就有市场”（《列宁全集》第1卷，83页）。从我国社会主义市场经济发展的现状来看，市场对其促进与制约作用日趋明显。据统计，我国目前通过市场调节生产的产品，已占社会总产值的70%，50%以上的商品价格取决于市场，企业所需原料的60—70%通过市场来解决。可见，市场的发育程度直接影响着区域经济的发展，区域发展规划首先必须加强对市场因素的研究。鉴于我国市场建设中存在的体系不完善，结构不健全，市场运行机制尚未形成，要素市场发展滞后，企业尚未真正成为市场主体等问题，在编制区域发展规划过程中应着重加强以下几方面研究：①研究市场需求状况，为规划提供可行性依据。市场经济要求编制区域发展规划必须以现实市场容量及潜在市场容量为依据，无论重大建设项目还是厂址选择，都应以特定市场对产品的“门槛”需求量为前提，确定发展规模与速度，适应潜在市场需求变化的规划才有可能成为可行实用的规划。②改革现行商品流通体制，加快培育市场体系，为规划的顺利实施提供保证。重点建设以金融、房地产、技术为主的生产要素市场和商品批发市场，逐步形成统一、开放、竞争、有序的市场网络体系。③探索市场竞争机制，增强区域发展规划的活力。竞争机制是发挥市场经济杠杆作用的重要方面，它有利于优质优价的名牌产品在市场供需平衡与价格波动中占主动地位。为使产品具有竞争力，规划必须向有利于推广新技术、提高产品质量与档次的方向发展。通过公平竞争，一方面巩固产品及企业的优势地位，另一方面可使规划在产品优胜劣汰的动态变化中永保活力。④做好市场预测与决策，提高规划的预见性。市场预测是用市场调查得来的各种信息测算未来一定时期市场供求的变化趋势，以及各种因素对市场供求的影响程度，是对市场趋势的展望，合理的市场预测有利于根据社会需求趋势编制规划方案。市场决策是从若干个为达到同一目标、可更换的可行方案中选出最佳方案，为规划确定目标和重大措施提供决策依据，它是市场因素研究的归宿。做好市场预测与决策，不仅可提高规划的预见性，更重要的是可使规划成为国家投资和外商投资的重要指南。
3.2 坚持将PRED的协调发展作为区域发展的重要方向
区域是一个不断发展着的多层次空间系统，区域经济和社会同人口、资源、环境之间总是保持着经常性的相互制约与相互依存关系，如何协调好经济高速增长同人口膨胀、资源枯竭以及生态环境恶化之间的矛盾关系，既是区域发展规划的主要目标和任务，也是区域未来发展的最佳选择。为完成这一协调任务，在区域发展规划中应将PRED协调发展与人地关系巨系统整体优化思想贯穿于规划全过程的始终：一是规划目标的制定必须紧紧围绕PRED协调发展这一中心议题，由片面追求经济增长的单目标模式向经济、社会与资源、环境协调发展的多目标模式转变，保证自然资源永续利用，经济持续适度快速增长，社会系统健康发展，生态环境良性循环，真正实现经济发展目标、社会进步目标与生态环境改善目标的高度协调统一。根据区域差异，保证主目标优先，并兼顾其他目标的需要。二是规划方案中经济社会指标的量度必须与资源、环境的承载能力保持动态平衡。自然资源开发利用水平不能超过其再生能力，人口增长不得超过经济发展对其生存的保证能力，经济增长不得超过资源承载力和环境承受能力。经济社会发展高、中、低方案的最终选优要以资源节约、经济适速、生态恢复、适度消费、环境改善和社会进步为衡量尺度。三是重大项目建设的规划与布局必须坚持“三同步”与“三结合”，即项目建设与环境保护设施同时设计、同时施工、同时使用，实现经济效益、社会效益和生态环境效益的有机结合统一；积极推广清洁生产，逐渐变末端控制为在线控制和全过程控制；将环境管理纳入国民经济核算体系，逐步改善增长质量和协调质量，提高发展质量和生活质量。四是不同时空尺度规划中的PRED之间、PRED内部各因素之间必须保持功能、时间、空间上的动态协调，确保PRED协调发展在规划中的核心地位不会由于规划功能的改变而变化，也不受规划的时效性和地域差异的影响。
3.3 正确处理好定性与定量相结合的关系
定性与定量相结合的综合集成方法是研究区域PRED协调发展和编制区域发展规划的最有效方法，掌握这一方法的关键在于正确处理定性与定量的相结合的关系。定性是定量的基础，定量是定性的深化与延伸，定性始终占据主导地位，以定性指导定量，以定量充实和完善定性。定性与定量的这种相互关系在我国不同时期区域发展规划中有着不同的结合形式。我国80年代以前的规划因受计量技术和认识水平的限制，规划内容多属于定性研究并辅之以简单的定量方法，限制了规划科学性与实用性的提高。80年代以来，随着计算机技术的广泛运用和数学模拟方法的兴起，以及系统工程方法引入区域规划编制取得的巨大成功，在全国各地掀起了一场规划的“计量热”，一方面使得区域发展规划从定性描述发展成为定性与定量相结合的分析方法，提高了规划水平；但另一方面，却出现了脱离规划实际需要盲目建立模型、一味地增加模型变量数目的过度量化现象。实践证明，这种被一些具体数字框得过死的钢性规划也不能适应社会主义市场经济的发展的需要。为此，必须重新确立以定性为主，有限地引进数学方法与数学模型，实行定性与定量有机结合的规划方法。在定量研究方面，我们提倡广泛采用以下几种方法：
（1）系统分析（System Analysis）法。系统分析是当前和今后制定区域发展规划的最基本方法，它能引导规划者从系统论的观点出发，应用科学方法和电子计算机等工具，对区域系统现状进行科学完整的认识分析，并在收集处理数据资料的基础上，建立若干替代方案和必要的模型，进行模拟运算和动态仿真，最后将结果整理评价后，提供给决策者作为决策依据，提高规划的可行性及实用价值。
（2）层次分析（Analytic Hierarchy Process）法。层次分析法是一种建立在专家主观判断基础上的分析方法，它将要识别的复杂问题分解成若干层次（如目标层、准则层和措施层），通过两两比较重要程度而逐层进行判断评分，利用计算判断矩阵的特征向量，确定下层元素对上层元素的贡献程度，从而得到基层元素对总体目标而言的重要性的排列结果。由于该方法是一种整理和综合各类专家们的经验判断的方法，它将分散的咨询意见数量化、集中化，因而能定量地判别不同要素对总体目标的重要程度。
（3）专家系统（Expert System）法。这种方法是借助于由专家归纳并具有相当权威性的专家知识，对市场经济条件下发生的不可预测事件和不确定因素，以及它们导致的意外情况和可能后果，做出判断、推理和论证，以供规划决策参考。由于它能推知多种随机事件对某一目标影响的概率与灵敏度、后果及影响程度，而这些问题用常规的数学模型又无法解决，所以理应成为规划的有效方法，加之整个系统过程参与了专家对话和科学民主的决策，规划的可行性和实用价值亦大大提高。
（4）决策支持系统（Decision Support System）法。由于区域发展规划是一项十分复杂的非结构化问题，所涉及的因素具有明显的随机性（不确定性）和非线性等特点，研究涵盖的时空界面广，数据量大，最终优化方案又要同专家和决策者的意见相合，因此，必须采用DSS，通过交互作用，用数据库、分析模型和专家知识，为决策者提供灵活地解决半结构化问题的计算机系统。该系统具有将数据库管理系统、分析过程和模型、地理显示、表格报表能力、专家知识和用户界面综合起来的集成环境，以支持无专业背景的管理和决策者对非结构化问题作出决策。
3.4 重视区域发展政策研究
区域发展政策是政府及有关机构对特定区域经济社会发展过程出现的问题所做的各种调控和干预，它对区域发展规划有着高层次的指导作用，是规划顺利实施的保证。我国现行的各类经济政策，包括产业政策，财政、金融、税务、价格、投资与市场政策等，门类虽比较齐全，但多数尚未区域化，对区域经济发展的积极干预与有效调控作用未能充分发挥出来，而且经济政策同人口、资源开发利用、环境保护等政策之间缺乏内在有机联系甚至相互抵触，政策作用效果低，约束力差。针对这些问题，在区域发展规划中应加强如下几方面的政策研究：一是加快政策区域化进程，根据不同区域综合发展的需要，该倾斜的倾斜，该放宽的放宽，该优惠的优惠，避免政策上的平均主义；二是重视各类区域政策之间的互补性，如资源开发政策与投资政策的互补、财政政策与金融政策的互补、产业政策与资源环境政策的互补等，要使一项政策的制订与实施起到积极干预而不是消极干扰作用；三是加强对人口、资源、经济发展与环境保护政策的协调研究，根据区域差异发展的要求，保证主政策目标优先，并兼顾其他政策目标的需要。
此外，在区域发展规划中，还有待于加强对区域发展规划指标体系与区域核算体系的研究，地理信息系统（GIS）在区域发展规划中的应用研究，区域发展规划中区域经济协作与国际经济合作的研究，建立区域发展规划与实施监控系统的研究等。通过对这些内容的研究，将不断丰富和完善我国区域发展规划理论与方法，更好地指导规划实践。