肇庆模式：国有小企业改革的追踪调查，本文主要内容关键词为：肇庆论文,小企业论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“肇庆模式”的特点
肇庆地区是广东省的中等发达地区，它的人均国内生产总值、非国有经济占国民经济的比重、工业化水平在广东省都处于中等水平，比上不足比下有余的心态和非国有经济发展不够充分的客观经济条件决定它采取了比较温和的、改良式的小企业改革模式。
1.有限度的产权改革
“肇庆模式”和以往的利改税、承包经营责任制改革不同，和创新管理模式的改革也不同，也不是旧瓶装新酒，它是从产权方面入手的“动真格”的改革。
(1)“肇庆模式”可以概括为“注资经营责任制”，是以经营者和职工个人向全民所有制国有独资企业投入资金、入股国有企业为特征的一种所有制改革形式。广东省石油企业集团肇庆市公司是一个典型的体现“注资经营责任制”的改良主义精神的企业。第一，它是实实在在的由个人出资扩大企业资本金和给原有资本追加资金，不是国有股转让或部分出售，因而是地地道道的“注资”。第二，国有股占大头和国家控投，既保证企业的国家所有的性质，又体现了非国有资金注资国有企业，是个人资金补充国有资产而不是相反。第三，其他法人入股意味着这项改革吸收了其他法人的股份，不是单纯的本企业职工持股，这项改革就不仅仅是企业内部的改革，通过社会资金促进企业资产优化重组就有了一个开始。
(2)经过产权结构调整的企业，虽然国有企业的性质依然没有改变，但是多元化产权主体的形成使政企关系开始发生了变化。第一，企业已经不是政府的独资企业，这样企业的投资和经营决策权就不可能完全属于政府，企业不会对政府唯命是从。第二，过去国有独资企业是政府单个业主企业，它和自然人企业一样，仅仅是所有者的延伸，无法独立出法人财产权，国有独资企业不是真正的法人，也不是真正的公司。而在多元产权结构的基础上，国有企业初步具备公司制企业的基本条件，法人财产权开始从出资人所有权中分离和独立出来。“肇庆模式”也正是在“注资”的基础上将一大批国有企业按《公司法》进行改组。
(3)在多元产权结构的基础上，企业的治理结构也开始发生变化。企业有了股东大会、董事会，它的治理结构和传统体制的命令经济、执行机构不同，政府在国有企业内有了与它并列的其他所有者，它对国有企业的行政干预必然受到一定程度的限制，国家所有权在产权分散的情况下，在一定程度上被架空，企业经营权由此得到一定程度的分离。
虽然从产权改革入手的肇庆小企业改革模式是对过去历次改革的新突破，但是这种产权改革仅仅涉及产权关系的表层。其实，无论是从合理的产权制度安排考虑，还是从贯彻“十五大”关于放开搞活小型国有企业的各种形式，如改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等出发，仅仅调整产权结构的产权改革都是过于保守和谨慎的。实践也已经证明，有限的产权改革对搞活国有小企业的作用是有限的。其局限性表现在以下几个方面：
(1)地方政府拥有包括竞争性行业在内的各个小企业的股份，不但国有资本基本没有从这些行业领域退出，而且管理这些国有资产的职能基本上没有从地方政府和各个部门分离出来，由专司国有资产管理的国资局负责。原因是小企业小而分散，于是出于管理那些政府依然行使所有权的各种各类小企业的需要，政府还照旧机制和旧机构运行。“肇庆模式”改革是政府从上至下推进的，在整个改革中，政府没有精简机构，由转制后企业内国家股依然占较大比例的经济基础决定，政府似乎不需要也没有进行自我革命。进一步说，政府在拥有全部的国有资产之外，还通过控股的形式控制一部分注资到企业的个人资产，政府在经济领域的权力反而有扩大的趋势。肇庆市市直工业企业的一份总结报告认为，注资经营责任制大大提高了国有资产的调控能力，仅21家增资扩股的企业，就以3.5亿国有资产控制了5.46亿元的总股本。
(2)在国有控股的企业，企业内有多大比例的国有股，企业就保留了多大的国有企业的弊端，政府的权力就有多大。没有既保留国有企业的性质，又达到市场经济效率的两全企业。调查表明，在肇庆市“注资经营责任制”模式下，国家股占比例越大的企业，受到政府的行政干预就越大。如肇庆市某包装机械集团有限公司，经营者注资仅占10%，由于国家股采取红利留在企业的政策，而经理人员分得部分利润用于消费，几年下来，国家股的比例又开始变大，有重新成为国有独资企业的势头，这种势头已经开始影响企业的经济动力，削弱改革的成果。
(3)在有国家股的多元产权结构中，国家股具有特殊地位，企业的治理结构不能实现公司化。在私营经济的有限责任公司里，虽然股权比例大的所有者其在企业的地位高，特别是在投资决策、经营决策和管理人员的任免方面拥有较大的权力，但是，这种属于经济性质的权力还是远远比不上政府在国有企业的权力。政府的权力可以不受资产收益的约束，政府可以超出经济利益来决策，所以这种权力实际上高度膨胀，是经济权力的倍数。如为了照顾与东莞某镇的“长期合作关系”，某主管领导做主XL厂租用该镇的地，每年损失的资金达十几万。领导的权力是任何一个私人所有者不可能有的。在这样一种权力存在的企业，所有权与经营权分离、经营权独立于所有权是很困难的，更谈不上架空出资人所有权。
2.多种委托—代理关系和弱激励机制
在“注资经营责任制”的产权安排下，由于经营者和职工个人注资，在原来的政府所有权和企业经营权的单一的委托—代理关系的基础上，增加了经营者自己的所有权和经营权集于一身的贴身经营关系，职工既是股东又是劳动者的双重身份关系。这种安排的大方向是有利于解决国有企业经济动力不足的弊端，有利于企业经济动力的形成和强化激励机制的。
(1)企业内国有资产和经营者、职工个人资产结合在一起，形成各方投资者的利益共享、风险共担的“合资”关系，经营者在关心自己的资产的同时，也关心全部资产的运营。据调查，肇庆市第一批实行“注资经营责任制”的7个企业，在改革之后，实现利润都在25%以上，国家除通过分红收到企业利润外，企业的国有资本权益均比上年增长10%以上。各方面普遍反映经营者在个人注资之后确实加强了资产经营责任。目前经济效益比较好的企业，都是已经进行注资经营责任制的企业。在现代企业理论中，有一种“赌注论”，该理论认为，企业家自己投入到项目中的赌注越大，它对项目资产回收的信心就越大，它对解决代理的信号问题有非常重要的作用。在肇庆模式的改革中，企业家和职工的注资“赌注”意味着他们和国家共同分享企业利润和为企业承担风险，用他们自己的话说，经营者对企业注入了资本，企业效益提高和资本膨胀使自己收益提高，企业的损失也给自己带来切肤之痛，其实际效果是非常明显的。
(2)经营者的经营目标中利润目标得到强化，经营者的经济动力也得到强化。从全国的情况来看，在目前经理阶层的收入偏低的情况下，有能力并且已经把国有企业经营好的经理人员，他们积极工作的动力部分来源于社会责任、树立个人社会形象和捞取政治资本，部分来源于在职消费等非货币报酬。“注资经营责任制”在企业家的动力结构中注入了“利润”目标。企业家们由于注入了个人资本，他们开始从自身利益的角度关心企业资产利润率。激励理论认为，理性经济人选择积极工作或者是出于自愿，或者是不得不。如果说，过去企业家受到其他因素激励而自愿积极工作，客观上实现了国有资产保值增值的话，现在，他们自己为了自有资产保值增值，也不得不积极工作。增加一个利润目标，经营者的经济动力必然会更强。
(3)企业家的遴选机制发生变化。“注资经营责任制”要求每位企业家都要垫付一定量的个人资金入股作为担任企业管理人员的条件，这种被肇庆市国有企业企业家们戏称为“花钱买官做”的现象，也是对传统体制的任命厂长经理标准的一种改革。无论如何，这种做法开了一个好头：一是减少了经理人员任命的任意性，把用货币表示的事业基础、工作经验作为用人标准，这样就不是随便一个什么人都可以到企业去做管理人员，至少可以防止把企业当作国家机关和政府安置富余人员的场所；二是对企业来说，企业家是否愿意出资和愿意出资多少是对企业的综合评价，对企业家来说，则是他们自己判断能力的测试。一个企业家愿意注资企业，可以认为他根据自己的判断和经验，认为企业有前景，自己的投资会得到回报，他才肯为它掏钱。三是企业家以自己的资产为自己的行为抵押，部分解决了过去“负盈不负亏”和短期行为的问题。
与现代企业制度的要求相比，“注资经营责任制”对企业家的激励机制又是极弱的：
(1)在不健全的公司制度下，企业“内部人”对公司的全部资产有不同的关切度，出现了区别对待国有资产和个人资产的情况。真正的股份公司把企业出资人明确分为债权人和股东。企业对债权人有还款付息的偿债义务，但债权人并不是企业的所有者；股东是企业的所有者，但入股企业的资产属于企业法人，股东不能退股，由入股资产和企业负债构成的企业资产是企业的法人财产。如果从这个原则出发，“注资经营责任制”实施以后，经过股份制改造后的企业资产就是一个整体，是企业的法人财产，“经营者在关心个人资产的同时也关心国有资产”这个预期也是可以成立的。但是，由于在我国《公司法》还没有严格地实行和执行，公司里的事情还是政府及其官员说了算，因而，在转制后的企业里，经营者和职工都比较关心自己注资的那部分资产，比较能够保证的是个人资产的保值增值。改革设计者最初的试图将国有资产和个人资产放在一起以达到贴身经营的捆绑效应的设想在实践中已经大打折扣。在经济效益好的企业，出现了国有股的红利低于个人股的分配情况，在经济效益差的企业，出现了只给个人股分红而不给国有股分红的情况，甚至有些原来的注资又已经统统退股。对于政府来说，理论上，国家财产最重要，国有资产的保值增值应该是放在第一位的，但现实中，国有资产产权虚位，只有个人产权有现实的人格化代表，政府不得不承认个人利益刚性。因为个人注资本身就带有一定的行政意志因素，个人部分是为了听从，部分是为了分享改革利益而注资入股，大多数人没有股份制经济当事人应该具备的风险意识和失败的心理准备。政府默认个人在改革中即使不能受益，但至少也不能受损。因而对种种违背《公司法》的现象睁一眼闭一眼。
(2)在经营者注资比例小的企业，注资部分的经济利益不一定是经营者放在第一位的利益。激励理论认为，在部分所有的情况下，当管理者对工作尽了努力，他可能承担全部成本而仅获取一小部分利润；但是当它追求额外收益时，他可能会得到全部好处但只承担一小部分成本。结果他可能积极性不高而热衷于额外消费。这种情况在注资比例低的企业表现非常明显。国有资产在企业占的比例越高，企业家对非金钱报酬的兴趣大于金钱报酬，“注资经营责任制”所产生的企业家的经济动力越小，国有资产的代理成本就越高。
3.不改变国有企业职工身份的减员增效
“注资经营责任制”改革模式按照新的企业治理结构，也对职工在企业的地位和身份进行了重新安排。对于旧体制而言，新的安排从“减员增效”出发，有利于打破职工的终身就业制，建立劳动力流动和调动劳动者积极性的机制。
(1)在股权设置方面，搞注资经营责任制的企业一般都特别设工会基金股，凡职工购买本企业的股份，都加入工会基金，工会基金以一个整体参加企业的股东大会。职工注资企业，无论注资比例多大，对于培养职工的主人翁责任感都是有利的。在“注资经营责任制”改革后的企业，经营者普遍反映职工对企业的财产和成本消耗的关注程度提高，劳动积极性提高。
(2)以改变产权结构为主线的“注资经营责任制”，旨在增强国有企业的活力，因此再一次将影响企业效益的冗员问题提到桌面上来，它再一次以更大的力度冲击旧的人事制度和用工制度，也必然引发企业的新一轮下岗分流、减员增效。由于受到效益约束，这一次的劳动用工制度改革比以往的“全员劳动合同制”、破三铁、下岗入劳动服务中心改革更加彻底。
(3)经过股份制改造后，公司普遍实行效益工资制，职工工资和福利待遇由公司自主决定，经营者的人事调配权进一步扩大。
肇庆模式的改良主义特点表现最明显的方面是改制后国有企业职工身份的连续性。1996年肇庆市委关于企业改革的正式文件提出了“企业富余人员的安置实行以企业自行安置为主，社会帮助安置为辅，保障其基本生活为原则”。和“买断工龄”的顺德模式相比，这种由企业安置富余人员的做法是改革不彻底的表现，它使企业继续背着传统体制留下的人员负担。
(1)职工的观念依然是“铁饭碗”，再一次的深化改革虽然给固定工更大的危机感，但是对工作的动力、积极性的刺激不大。虽然企业的经济效益与职工个人收入、个人前途有密切联系，但一个人百分之百的努力或不努力，都可能只有百分之一的利益或损失，在有统一的国有企业职工身份、每个人受到保护的情况下，机会主义“搭便车”是必然的。在转制企业内，固定工依然是最没有工作积极性的。
(2)注资经营责任制没有伴随更彻底的劳动人事制度改革，企业分流富余人员和解聘、开除职工依然受到上级行政部门的干预，企业领导只有在几种特殊的情况下可以处置职工。在这方面企业的自主权依然受到限制。企业不能根据实际情况处理冗员、庸人，只能一边养着一些不干事的人，一边雇请临时工、合同工做事。
二、“肇庆模式”给我们的启示
肇庆模式是改良主义模式，是走了一段弯路而又没有达到改革目标的一场不彻底的改革。我们在经过调查研究和总结后，非常急切地要提醒正在改革和正在酝酿改革方案的国有小企业改革的决策者、实施者：国有企业改革的改良主义道路是行不通的，肇庆已经为肇庆模式付出了昂贵的代价，它延误了最佳改革时机。由于这一次改革没有改变政企关系、没有有效地防止国有资产流失，也没有实现国有资产的高效率运行，肇庆已经没有“净国有资产”。在肇庆市，从政府和体制改革部门的领导到企业家，都普遍认识到了彻底的改革才是根本的出路，这与笔者1996年在肇庆市听到的方方面面对“注资经营责任制”的普遍的乐观态度截然不同。事实上，“注资经营责任制”正在被更有效和更彻底的改革方案所替代，肇庆市正在以另一场静悄悄的革命否定原先不彻底的改革。总结肇庆模式我们得到的启示是：
1.不要寄希望于地方政府自我革命
对于国有企业改革，地方政府官员一般采取比较保守的方式，把回避改革的风险放在第一位。风险主要涉及国有资产安全和个人政治前途，而且国有资产安全和人个政治前途直接挂钩。对于政府官员来说，维持现状，按部就班比改革创新更加安全，肯定国有企业的优越性比否定它更安全，抓管理比抓改革更安全，国有资产在不改革中“坐失”比改革中“流失”更安全。因此，思想解放的领导多，但真正大刀阔斧实施改革的领导少，在位的领导都想平衡过渡，改革的真正动力来自市场主体，来自改革的直接受益人—剩余索取者。现在，肇庆市一些尚未被“搞死”的企业，他们的企业家也有企业“改制”的要求，如，肇庆市某高新技术集团有限责任公司，是一个经济效益较好的公司，总资产约1.2亿，1998年利润347万元，资产负责率70%，该公司的几个经营者非常想将企业买下来，如果企业变成他们自己的企业，他们会有更大的经济动力，但是他们几次上报转制方案都没有获批。政府极不愿意放弃为数不多的少数几个经济效益好的企业。从某种意义上说，地方政府是国有企业改革的障碍。
2.股份有限公司、有限责任公司不是国有小企业合适的改革形式
(1)国家将国有资产放在分散众多的小企业，现在转而在这些分散的小企业持股，国有资产在小企业是“有限的利益、无限的风险”。股份制是生产的社会化和资本主义私人占有的矛盾的产物，资本家从自己经营自己的资产到将自己的资产和别人的资产联合起来，并委托别人经营自己的资产，要垫付一系列制度成本。在所有权与经营权分离的过程中，所有者要花费大量的监督、激励成本，去防止自己的资产被经营者挥霍、浪费和贪污，但是为什么所有者要将经营权从自己手中分离出去呢？成本—收益分析理论告诉我们，所有权与经营权分离的前提条件是收益大于成本，也就是对于所有者来说，在他们付出了代理成本的条件下，他们的资产委托别人经营必须比它自己经营有更大的收益，和其他资本集中起来经营比自己单独经营更有效益。只有在收益大于成本的情况下，所有权与经营权分离才是经济合理有效的。目前分布在肇庆市700多个国有小企业的国有资产，有没有必要去和经营者、职工合伙，去冒那么大的“内部人控制”风险，花那么多的监督激励成本，去共建有限责任公司和股份有限公司呢？我们在收益—成本分析的时候，不能忽略的一个因素是由政府机构所引起的成本，它们也是国有资产管理成本。因为有大量的国有资产分布在不同的企业，政府就要派人去监督和管理它们，派董事长、设监察审计机构和人员，对国有企业的业绩进行评估，由于改革我们又设立了改革的机构。因此机构不能不臃肿，机构改革不得不搁浅。虽然，我们没有确实的数据可以证明肇庆市每年的政府机构开支究竟有多少应该摊到那几百个企业，但是我们还是可以断定如果他们不是国有企业，政府可以省去许多费用，只是通过工商行政部门、税收部门去对付他们就行了。
(2)政府通过改变产权结构搭企业的便车也是行不通的。“注资经营责任制”企图通过经营者、职工持股，让国有资产和个人资产结合，让个人在关心个人资产的同时也关心国有资产，也就是产权理论所揭示的“搭便车”行为。政府搭企业的便车，在理论上似乎行得通，而在实践中，却没有达到目的。因为在小企业内，经营者和企业职工非常清楚个人的份额，清楚国有资产的产权虚位性质，他们不把所有资产看做一个整体来关心，实际上他们只关心自己那一部分资产。在这种企业内，企业“内部人”完全可以通过做账的办法让国有资产的增值变成他们自己的增值，国有资产还是难逃流失的命运。在这种企业形式中，国家的股份风险大于收益，国家在企业的剩余索取权更加没有保证，还不如承包制的“包死基数、确保上缴”。
(3)股份经济是特定意义上的“集体经济”，股份公司能够正常运作的一个前提是，股份企业经营好坏是这个“集体”内部的事情，而如果在股份经济内有“全民股”，而且“全民股”的比重还不低的情况下，股份经济的性质就会发生异化。我们可以从小企业改革获得成功的诸城经验和顺德经验中发现，其实他们改革的第一步首先是将全民所有制变成集体所有制，顺德改革的主要特点是将大多数竞争性国有企业，全部资产都作价转让给职工、将国有企业变成股份合作制企业；诸城的情况也是这样，它的特点是，全体职工用现金买断企业的经营性资产，形成企业总股本，不设国家股和集体股，股份不得在外部转让，股东大会采取一股一票的方式表决。这两个地区的小企业不约而同地采取“股份合作制”这种形式，这种形式带有股份经济和合作经济的成分，又既不完全是股份经济或者是完全的合作经济，是一个至今还没有明确法律地位和规范定型的、被称为纯粹是中国特色企业改革产物的形式。笔者认为，国有企业改革不得不先走这一步，企业不设国家股是全民所有真正变成集体所有的标志，也是在进一步的改革中企业走向合伙制或是股份制这些规范的企业形式的基础。而肇庆模式一开始就采取了很规范的形式，表面上看是按公司制、股份制改造国有企业，实际上还没有改到根本。
3.必须消除“唯产权论”误区
改革、变革都是对旧体制的扬弃而不是全部否定，在总结肇庆模式的时候，我们感觉到“注资经营责任制”之前的肇庆市20多年的国有企业改革也有它尚未被发现的有利于提高经济效率的因素。在制定深化改革政策的时候，我们应该在向前看的同时也要往后看，从过去在国有企业改革方面已取得的成功中得到启示。这个启示是由这样一个问题带来的：为什么在“注资经营责任制”之前，在国有企业产权从来不明的情况下，肇庆市也有成功的国有企业，国有经济在国民经济中也起很重要的作用呢？我们是不是陷入了“唯产权论”误区呢？
虽然产权安排对于企业效率很重要，但它不是唯一的影响效率的因素。超产权理论认为，竞争对企业效率的影响甚至比产权的影响更大。在“注资经营责任制”之前，肇庆市的经济增长很快，效率提高的主要原因是竞争。肇庆市的情况，一方面是非国有经济的发展带动多方参与竞争形成竞争市场；另一方面是国有企业从短缺经济的卖方垄断者演变为被买方充分选择的市场竞争者。虽然20年来国有企业的改革经历了放权让利、两步利改税、承包经营责任制等不同形式，而最早出现的奖金激励机制却以不同形式贯穿始终，无论企业职工和管理人员的“奖金”属于成本还是属于剩余价值，是“工资侵蚀利润”还是企业内部人控制了所有者的剩余索取权，或者是经营者侵犯了所有者的收益权，总之，经济效益好的企业才会有“奖金”，而经济效益好不好又由市场竞争来决定，在竞争中追求“奖金”是国有经济发展的主要动力。和广东其他地方一样，肇庆市国有经济的发展动力表现在它带有怪异特征的竞争上。一是各级各地政府与乡镇企业、集体企业、国有企业结合起来，先模糊和淡化产权，政府和企业不分你我，先上项目、出产品，进入竞争市场。二是政府和企业搞“为了竞争的垄断”，垄断本地市场，发展规模经济，目标是进入外地市场和国际市场。三是有政府支持的竞赛式的竞争，即不顾成本、牺牲效率或牺牲其他企业利益，保另外一些企业力求赢得市场的竞争。虽然这种竞争与竞争理论格格不入，但是它确实改变了传统经济体制，改写了肇庆地区落后经济的历史，带来了较高效率。
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