新时代少数民族地区村规民约对乡村治理的作用研究
●何 涛
（广西师范大学法学院，广西 桂林 541006）
[摘 要] 少数民族地区村规民约是基层群众基层自治的产物，在乡村治理过程中有其特定的功能和价值。实践中，少数民族地区的村规民约仍然存在一些问题，文章通过分析村规民约在乡村治理中的作用，针对新时代村规民约在乡村治理中的作用发挥面临的挑战，提出完善乡村治理机制、提升乡村治理能力的对策，从而推动新时代我国自治、法治、德治相结合的乡村治理体系不断完善。
[关键词] 民族地区；村规民约；乡村治理
党的十九大报告提出“加强农村基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”由此可以看出，我国乡村治理上升到了一个全新的高度。一直以来，由于少数民族地区乡村社会的相对封闭性，村规民约成为乡村治理的重要手段，并得到民族地区基层群众的遵守与拥护。
一、新时代少数民族地区村规民约在乡村治理中的作用分析
一般认为，村规民约属于公约的一种形式，对于村规民约概念的界定，在学界一直倍受争议。高其才认为，村规民约属于乡村群众自行制定、用来约束及规范村民的规章制度，是乡村自治的重要表现形式以及基层民主政治发展之成果。①少数民族地区在明清时期便有村规民约的记载。笔者在此以瑶族这一少数民族为例说明，崇祯四年（1631年）湖南江华五堡三宿《声讨盗贼罪状十条》以及清乾隆四十四年（1779年）刻莲花乡评岭村上炉屯《上炉村众立禁牌》就是此类条约。前者主要涉及的是刑事犯罪所规定之处罚，而后者则是对民众行为的类似禁止性规定，侧重有所不同。②民国时期少数民族地区的乡规民约大多被认为是封建残余而受到不少学者摒弃和批判，村规民约中的封建社会男尊女卑等思想更是成为攻击批评的对象。改革开放以后，农村社会结构逐渐发生改变，农村社会矛盾也随着经济发展与日俱增，少数民族地区掀起了制定村规民约的浪潮。随着时代的变迁以及社会的进步和发展，少数民族地区村规民约的内容也逐渐发生改变，无论是形式还是内容上，均与以往人们所认为的“封建、落后、愚昧”相背而驰，这类条约不仅反映了少数民族的风俗习惯、思维方式和生活态度，更体现了处理村寨事务的民间智慧。③
（一）巩固村民自治
我国《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”④少数民族地区村规民约是村民自我管理的体现，体现了基层民主的有效落实。村规民约的出现，体现了村民在处理自身事务时的积极性和主动性。因此，少数民族地区村规民约作为基层民主的重要表现形式，贯彻了我国对待农村问题的基本方针，落实了我国《村民委员会组织法》的精神和各项规定，符合新时代我国全面推进依法治国的重要战略的各项要求。
表2方案在最优分配时可以具体到每一台机床，这刚好弥补了表1方案的不足，进一步提高了设备的利用率，增加了设备管理和调度的灵活性．但表2方案也是对设备的可用生产时间进行拆分和最优分配，因此其生产流程的切换和控制也更复杂一些．
（二）促进基层治理法治化
一个国家的法治构建，绝非是依靠单纯的国家制定法来进行，而法治社会的运行也并非是将全部的社会体系纳入国家制定法的控制范畴。⑤因此，关于纠纷的解决，不能仅仅局限于国家制定法。而且不可否认的是，在部分纠纷的解决上，国家制定法往往处于“失灵”的状态。苏力认为，要建立一个运行有效力并有效率的社会主义法治，依据、借助和利用本土资源相当重要。⑥少数民族地区的村规民约体现的是该地区少数民族长期从事生产、生活的经验总结，有其存在的价值和合理性。在乡村熟人社会中，破坏信用和规矩是要受到排斥和孤立的，大家彼此熟悉，自然而然发生信用和规矩，要是有人超越这种信用和规矩，他将受到大家强有力的处罚。⑦因此，少数民族地区的村规民约对于村民来说是具有普遍、有效约束力的，在推进基层治理法治化的大背景下将发挥重要作用。
（三）促进乡村德治
党的十九大报告指出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，“三治合一”是解决新阶段基层治理问题的关键所在。法治需要思想道德建设先行，法治的运行也需要道德的支撑。千百年来，我国的乡村社会一直处在儒家思想的熏陶之中。“仁、义、礼、智、信”的儒家传统思想贯穿于乡村社会的生产和生活。少数民族地区的村规民约深受儒家思想的影响，在这些条约中，不乏有家风建设、道德教化等各项内容。因此，少数民族地区村规民约在促进乡村德治上的作用是显而易见的。在依法治国与以德治国相统一的大背景下，肯定这些村规民约所展现的优秀传统文化，使其在乡村德治建设中充分发挥作用，将具有极其重要的意义。
二、新时代少数民族地区村规民约在乡村治理中面临的挑战
在全面推进基层治理法治化，构建乡村自治、法治和德治相结合的乡村治理体系过程中，村规民约以其独特的作用形式彰显出其在乡村治理中的重要价值。但是受限于各种情形，少数民族地区的村规民约仍然存在欠缺。因此要发挥好基层党组织的模范作用，建立一套行之有效的规章备案审查机制，在此基础上紧抓基层普法教育工作，促使少数民族地区村规民约的作用得以充分发挥，从而不断完善我国的乡村治理体系。
部分少数民族地区的村规民约存在与国家法律相冲突的状况。《大岭尾村村规民约》第一条规定：“人人要自觉……发现偷盗和其他违法犯罪行为应立即汇报或扭送村委和上级机关处理。见者不报以参与违法论处。”显然，扭送犯罪分子伏法是公民的一项义务，但是见者不报以参与违法论处则在我国法律中找不到相关规定，这是冲突之一。在《蒙冲村村规民约》第十九条规定：“加强猎枪的保管和安全使用……打死人的要赔偿人命，并负一切费用。”尚不论我国《刑法》对这种案件的定性，赔偿人命还需负担一切费用，这显然与我国《刑法》相悖。我国《刑法》第二十条第三款规定有“特别防卫”制度，若是对正在行凶、故意杀人等一系列正在进行严重刑事犯罪的犯罪分子实施防卫行为，将不存在防卫过当的问题，也无需承担相应的民事责任。若是适用这一村规民约之规定，显然复杂的问题被简单化了。
（一）权利义务缺乏对等性
大岭尾村于1982年11月20日通过了《大岭尾村村规民约》，⑨纵观全篇，共二十二条，其内容涉及民事、刑事、村内行政事务，内容丰富。例如《大岭尾村村规民约》第三条规定：“山上野蜂蜜、地龙蜂、干柴、号地等，谁先插有草标归谁所有。他人要，以盗窃和强抢论处，”第十二条：“撬门盗窃、赌博、抢劫、诈骗，除退还原物外，罚款50元，并将所得赃物折款加罚2倍扭送公社派出所处理，”此为刑事内容之规定，内容较多，不一一列举。通过分析笔者发现，在大岭尾村的村规民约的二十二个条款中，涉及禁止性内容的条款共计十九条之多，涉及权利性的规定则少之又少。与此同时，在《蒙冲村村规民约》共五条合计二十款的内容中，几乎所有规定都是义务性条款，只有第五条“对于敢检举和揭发坏人坏事的人员，给予当次所罚得的款物……”的规定不属于义务性规定。⑩在《六巷村村规民约》⑪当中，笔者同样发现了类似的问题。
（二）与国家法相冲突
采用第二代带精英策略的非支配排序遗传算法（NSGA-II），对船舶储能系统复合储能装置进行设备选型和优化配置，确定磷酸铁锂电池和超级电容的型号及串并联个数。
⑧广西壮族自治区编辑组.广西金秀大瑶山瑶族社会历史调查.广西瑶族社会历史调查（一）[M].广西民族出版社，1984：219-221。
（三）缺乏有效的执行规范
在对新生进行入学教育时，专业导师应认真组织本专业同学进行专题讲解学习，让新生系统地了解专业培养目标、就业前景、就业情况以及将来的职业发展方向等，对新生进行职业启蒙教育，从而帮助学生树立正确的职业意识、建立正确的职业导向。
三、新时代充分发挥少数民族地区村规民约在乡村治理中的作用之对策
（一）发挥基层党组织的战斗堡垒作用
毋庸置疑，由于少数民族地区村规民约的制定主体受自身能力所限，难免会暴露出诸多问题。基层党组织是我国基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础，在推动我国基层治理法治化过程中将发挥重要作用。因此，在少数民族地区的各项工作开展，需要有党的正确引领。基层党组织在村规民约的制定、执行、评议等一系列过程中，都应加强组织和引导，扎实推进抓党建促乡村振兴。基层党组织要着力引导农村的党员发挥先锋模范作用，主动参与、执行村规民约的各项工作，广泛提出意见和见解，以保证在少数民族地区村规民约制定的合理性和普适性。有了基层党组织的正确引导和纠正，村规民约的内容和质量就能迈上新的台阶。
（二）建立完善的村规民约备案审查机制
完善的备案审查机制能最大限度过滤掉一些与国家政策、法律相悖的村规民约，从而更能发挥出其在乡村治理中的作用。笔者认为，在乡村社会中，乡镇人民政府是备案审查的关键。乡镇人民政府作为基层人民政府，在推进乡村治理法治化的过程中属于领导者的角色，在少数民族地区村规民约制定后，统一报乡镇政府报备，对条约的内容、形式、程序进行细致审查以此保证村规民约的合法性和普适性，保障村民的各项权利。除此之外，基层人民法院在处理少数民族地区涉及村规民约争议的案件之中，主动对相关条约进行审查，将合理合法的相关条约作为裁判依据，对违反法律和国家政策的相关条约不予认定，但不得撤销。村规民约乃是村民自治的产物，司法权不可对自治权作出干预，最妥当的办法即是之前所述的对违反相关规定的条约不予认定。在我国现行法律中，无论行政案件还是民事案件，司法权均无权对村民自治规则就行直接纠正。⑬法院可以在事后对相关不符合规定的条约提出司法建议，由乡镇人民政府督导村民会议对相关条约进行修改和完善，以此，在乡镇人民政府与基层人民法院的共同努力下，少数民族地区的村规民约才能发挥出其在乡村治理中的作用。
2018年，潍柴动力比较大的一个战略动作是于8月29日宣布正式进步燃料电池动力市场。根据其当时的现场“豪言”，潍柴要在2021年前在中国为商用车提供至少2000套燃料电池模组，据说这是全球历史上规模最大的商用车燃料电池汽车部署计划。
（三）大力推行基层普法
⑦贺雪峰.乡村治理的社会基础.转型期乡村社会性质研究[M].中国社会科学出版社，2003：43。
四、结语
村规民约的内容涉及方方面面，相应齐全，在相对封闭的农村环境下，对于村民的行为具有广泛的约束力。尽管少数民族地区的村规民约在乡村治理中发挥了至关重要的作用，但是仍然能发现这些村规民约存在的局限性，其发挥的效用和展现出来的价值便大打折扣。笔者通过对金秀六巷乡部分村规民约进行分析发现，在少数民族地区的村规民约中仍然存在一些问题。广西壮族自治区来宾市金秀瑶族自治县是瑶族人口较多的少数民族自治县，少数民族传统特色至今保存完好。总体而言，金秀瑶族自治县共有三镇七乡，其中的瑶族支系有茶山瑶、花篮瑶、坳瑶、盘瑶和山子瑶，⑧除了瑶族，金秀还分布有壮族、苗族、侗族等少数民族，金秀六巷乡村规民约较多，内容丰富，且具有少数民族特色，在新时代推进中国治理能力和治理体系现代化，以及促进基层法治建设中具有典型的代表意义，故笔者选取部分作为论文例证。
村规民约根植于乡土社会，一定程度上是对于国家法“自上而下”灌输型模式的弥补，但这种自发型权力也必然存在执行上的规范性欠缺和程序上的随意性。⑫这就导致了在利用村规民约解决纠纷时，难免会产生“同案不同判”的结果。笔者通过分析发现，无论是在《大岭尾村村规民约》《蒙冲村村规民约》还是《六巷村村规民约》等村规民约中，尽管内容详尽，涉及民事、刑事等各项规定，但是并没有关于执行这类规定的条款。这就导致这类村规民约在实际的操作中将不可避免出现执行不规范、执行主体随意性强的问题。当然，不能要求少数民族地区村规民约与我国的民法与刑法等法律一样，配套有详尽的程序性规范，这在现今我国乡村社会中人力、物力和财力相对匮乏的情形下是不太现实的。但笔者认为，在村规民约的条款中规定相对主要的程序性规定、提高执行主体的法律素质实属必要。
注释
①高其才.通过村规民约的乡村治理——从地方法规规章角度的观察[J].政法论丛，2016（02）：12-13。
②覃主元，刘晓聪.瑶族习惯法与社区控制和法治秩序构建[M].民族出版社，2014：359。
③施蔚然.少数民族民事习惯的法治价值[M].法律出版社，2017（04）：44。
④国务院法制办公室编.中华人民共和国村民委员会组织法注解与配套（第三版）[M].中国法制出版社，2014：10。
⑤李旭东，齐一雪.法治视阈下村规民约的价值功能和体系构建[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2013，40（02）：91。
⑥苏力.法治及其本土资源（第三版）[M].北京大学出版社，2015：03-24。
少数民族地区基层群众法治意识、法治观念的提高，对于推进基层治理法治化具有重要意义。归根结底，只要基层群众的法治意识提高，无论是在村规民约的制定、执行还是反馈上，都将会取得良好的效果。推进基层治理法治化，重点在基层、难点也在基层，而关键在于群众。因此，国家应当大力开展基层普法活动，提高农民法律意识、维护法律权威，在此基础上发展基层民主，实现村民自我教育、自我服务和自我管理。现行的农村普法活动存在基层民主法治教育工作滞后、农村普法活动教育经费落实不足、基层群众陈旧观念难以深化等诸多问题，农村普法基层干部未能接受系统的法律专业知识训练，严重影响了普法的效果。⑭为此，建立一套由乡镇政府领导，具有法律专业知识的法律工作者主导，上级人民政府监督的基层农村普法教育体系是解决当前农村普法工作困境的关键所在。普法教育工作的顺利开展、基层群众法治意识的觉醒，将为少数民族地区村规民约作用的发挥提供预设和前提。
为验证本文所提变系数降频控制策略的性能,搭建了实验平台。实验中采用TMS320F28335作为控制芯片,主功率IGBT为PM50CL1A120。从功率的稳定情形看,MPDPC.II的功率尖峰毛刺较多较大,而MPDPC.III的功率波形在满足相同的降频控制下更加平稳,验证了所提控制策略的有效性。
⑨金秀六巷乡.大岭尾村村规民约[M].广西金秀县档案馆藏，1982，90（124）：23-28。
⑩金秀六巷乡.蒙冲村村规民约[M].广西金秀县档案馆藏，1982，90（124）：64-68。
⑪金秀六巷乡.六巷村村规民约[M].广西金秀县档案馆藏，1982，90（126）：44-48。
⑫李旭东，齐一雪.法治视阈下村规民约的价值功能和体系构建[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2013，40（02）：93。
金枝腿骨断了一般酸痛，不敢站起。最后她也挤进要饭人堆去，等了好久，伙计不见送饭出来，四月里露天睡宿打着透心的寒颤，别人看她的时候，她觉得这个样子难看，忍了饿又来在原处。
⑬孟刚，阮啸.村规民约的司法审查研究[J].国家行政学院学报，2011（3）。
⑭陈迪.农村基层普法教育问题与对策研究[J].法制博览，2015（01）：77-78。
3.趣味性和教育性：具有趣味性和教育性的导入，可以激发学生的学习兴趣，同时在潜移默化中受到教育，变被动学习为想学、乐学、主动学。
[作者简介] 何涛，广西师范大学法学院研究生，研究方向：法学理论。
[基金项目] 本文系国家社科基金项目“我国西南民族地区民事习惯与乡村治理的经验与模式研究”（项目编号：18BFX015）阶段性成果；广西师范大学2019年研究生创新项目“少数民族民间组织在乡村治理中的地位与功能研究——以江华瑶族自治县为例”（项目编号：XYCSW2019022）阶段性成果。
[责任编辑：张东安]
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