高校学生管理中的正当程序，本文主要内容关键词为：高校学生论文,正当论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、高校学生管理过程中引入正当程序的必要性
正当程序原则可以追溯到英国普通法传统中的“自然正义”原则。正当程序的基本要求是：任何人不能作为自己案件的裁判者，纠纷由独立第三人裁决；作出影响相关人权利义务的决定，特别是对当事人不利的决定时，必须听取利害当事人的意见，给予其陈述、申辩、对质的机会；纠纷的裁断过程中不可偏听偏信，不得单方接触；一切都必须予以公开，保证公正和透明度；在裁决时应尽可能考虑一些比较的方案等等。美国宪法第五和第十四修正案将之确立为一条基本的宪法原则。第五修正案规定：“……非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”。第十四修正案将之适用于美国各州。正当程序的实质是将司法审查适用于行政行为之中。[1]
我国法律中并没有关于“正当程序”的条文规定，只是作为行政法的原则和理念存在。《行政处罚法》规定的简易程序、一般程序和听证程序，也不适用于高校（本文指公立高等学校）学生管理和纪律处分。那么，高校在学生管理过程中有没有必要，或者说为什么要引入正当程序呢？笔者认为至少有四个方面的因素应予以考虑：
第一，从司法实践来看，田永诉北京科技大学案实际上已经确立了正当程序的原则。法院的判决书中指出：“……按退学处理，涉及被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政处理不具有合法性。”法院在没有任何法律规定的情况下，根据正当程序的要求认定学校程序违法，从而创造性地运用了“正当程序原则”。[2]此后，刘燕文诉北京大学案也应用了正当程序的理念。一审法院的判决认为，“校学位委员会在作出不批准授予刘燕文博士学位之前，未听取刘燕文的申辩意见”，“作出决定后，也未将决定向刘燕文实际送达”，即法院认为高校的处理决定存在程序上的瑕疵。也正是因为法院对高校学生管理行为的司法审查，使得高校不得不在学生管理过程中考虑程序的正当性，从而引起教育界和学术界对于高校学生管理过程中正当程序的关注。可以说，司法审查是高校在学生管理过程中适用正当程序的最大推动力。
第二，从保障学生权利和维护学生尊严的角度来看，正当程序有利于保障的学生权利，特别是涉及学生的基本权利时更是如此。高校学生管理过程中的正当程序是相对人权利保障的基本要求，没有正当程序，受教育者在学校中的“机会均等”就难以实现，其“请求权”、“选择权”、“知情权”就难以得到保障和维护。[3]另外，如果仅仅从工具性价值来理解正当程序的话，那就贬低了正当程序的价值。程序不能只是达成实体正义的手段，程序具有自身独立的价值。正当程序的内在价值有两个方面：一是对人作为人应当具有的尊严的承认和尊重，即尊重个人尊严；二是正当程序包含了“最低限度公正”的基本理念，即某些程序的因素在一个法律过程中是基本的、不可缺少和放弃的，否则，人们会因此感到程序是不公正的、不可接受的。[4]在很长的一段时期内，高校和学生的关系具有强烈的特别权力关系的色彩，学生只是消极的被管理者，高校与学生之间的地位是不平等的。有学者概括了这种关系的特点：(1)公立学校教师或学生与学校的关系，是由教师或学生对公立营造物之利用关系。(2)在合理的界限内，学校当局之特别权力，在不受法治主义与人权保障之拘束的原理下，虽无个别法律之根据，学校当局也拥有向教职员或学生下达各种特别限制措施之概括的支配权。(3)教师或学生对于学校之权力行使，不得提起诉愿或诉讼，学校对于教师之教育上规范或学校对于学生之各种处分，均拥有广泛之自由裁量，并限制司法审判之介入。在这种情况下，正当程序是没有必要存在的。随着我国实施依法治国方略，全面推进依法治教，高校学生管理必须法治化。民主法治的发展和人权保障的要求，特别权力关系开始纳入司法审查的范围，既符合正当程序原则，也成为限制特别权力的基本原则之一。[5]因此，在高校学生管理过程中引入正当程序，是对学生人格尊严的尊重。
第三，从现有法律、法规和立法趋势来看，高校学生管理过程中适用正当程序也是必然的。《普通高等学校学生管理规定》第64条规定：“处理结论要同本人见面，允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对本人的申诉，学校有责任进行复查。”这实际上已经具备了正当程序的一些因素。《教育法》还规定，学生对学校给予的处分不服，有向有关部门提出申诉的权利。尽管申诉制度在立法上的规定十分粗糙，在现实中并没有充分实行，但毕竟在立法上已确立了这项制度。目前，教育领域的法律、法规、规章及其他规范性文件对程序的规定相当薄弱，这也使得高校在学生管理过程中缺乏充分的程序观念。程序上的不规范，在一定程度上影响和限制了学生的权利，也不利于高校学生管理的顺利进行。在立法趋势上，一些学者起草的《行政程序法》试拟稿中，就明确提出了正当程序原则（注：北京大学公法研究中心行政执法与行政程序课题组主持的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》第八条规定了正当程序原则。第八条（正当程序原则）行政行为如可能给行政相对人权益造成不利影响，除法律规定的特别情形外，应事前通知行政相对人，向其说明行为的根据和理由，并听取其陈述和申辩。实施行政处理行为的公职人员如与处理事项有利害关系，应予以回避。引自大松行政法网www.dasong.org.），认为最低限度的正当程序要求适用于公立学校对学生作出纪律处分的行为。而且，“相对人对非行政机关的组织在实施公法行为时违反最低限度的正当程序，可提起行政诉讼。法院对非行政机关的组织实施的内部自治行为不加干预，但对其在实施公法行为时是否遵守最低限度的正当程序可进行司法审查，并向相对人提供救济”[6]。
第四，从依法治校和有利于高校学生管理方面来看，教育部新近印发的《关于加强依法治校工作的若干意见》指出：“学校要健全学籍管理制度，按照有关法律的规定，严格保护学生的受教育权，……对学生的处分应做到事实清楚、证据充分、依法合法、符合规定程序；建立校内学生申诉制度，保障学生申诉的法定权利。高等学校依法对学生作出处分决定，应当经过校长办公会讨论通过，保障学生的知情权、申辩权，并报主管教育部门备案。”所谓“符合规定程序”，应该包含法定程序和正当程序。并且学生的知情权、申辩权的保障也要通过正当程序来实现。此外，“高校自主管理权能否得到公正、合理的行使，必须有与之相适应的正当程序来作保障。在学校的管理工作中坚持正当程序原则，是使学校的管理行为公开、公正、公平的基本保证”。
综上所述，高校学生管理中引入正当程序是必要的。但是，高校学生管理涉及方方面面，是不是每一个管理行为都要适用正当程序，或者适用同样的正当程序？正当程序包含哪些具体的内容和具体程序呢？怎样才是最低限度的公正呢？下面将分别讨论。
二、正当程序的适用范围
考察美国的情况，我们发现，正当程序一开始并不保护任何人的全部自由和财产，直到20世纪70年代以后，正当程序保护的范围才迅速扩张，公立学校对学生作出开除、暂停学业的处分被认为是侵犯了学生的财产性利益而受到正当程序的保护。美国法院通过一些有重大影响的案例确立了学生在公立学校纪律处分过程中享有正当程序权利。最高法院主张学生在教育过程中享有财产性利益，从而要求在暂停学业处分施加于学生之前适用最低限度的正当程序保护。法院认为学生在公立教育中的财产性利益是受到宪法保护的，未经正当程序不能由学校纪律中的暂停学业或开除的处分来剥夺。在正当程序的适用上，法院认为正当程序是否一开始就适用，不能只看处分的轻重程度，而是要看处分影响到的利益的性质。法院还认为：“教育过程的原始推动力是课堂知识的传授，如果在学生被排除在教室之外的情况下，最低限度的正当程序则是必需的，因为这时实际上剥夺了学生接受知识和学习的机会。”[7]所以，正当程序适用于公立学校对学生作出暂停学业或开除的情形。对于特殊的学生，如残疾学生，有更为严格的程序要求。
在美国，因为正当程序是一项基本的宪法原则，所以正当程序的适用范围就是其司法审查的范围。而在日本，司法审查仅限于退学的处分，而停学的处分不在司法审查的范围内。那么正当程序的适用范围是否同司法审查的范围一致呢？笔者认为，在我国，高校学生管理中正当程序的适用范围应大于司法审查的范围，即属于司法审查之外的高校管理行为也应该适用正当程序。有学者认为，依据特别权力关系与司法最终原则的关系理论，学校对学生所作的管理行为中，可以起诉的事项主要有如下几类：对违反法律的规定，侵害或限制学生宪法上基本权利的行为；对足以改变学生身份的处分或决定（如录取、勒令退学、开除等）；对学生权益影响重大的其他处分（如不予核发毕业证、学位证的行为严重影响了学生的权益，与学生的就业、发展息息相关）。为了实现维持学校正常的教学目的的功能，学生对学校的日常作息管理行为，一般纪律处分行为，涉及学生的品行考核、成绩评定、论文评定等高度人性化判断的行为一般不得提起诉讼。[8]笔者认为，勒令退学、开除学籍、不颁发毕业证、不授予学位等行为属于司法审查的范围，而一般的纪律处分不在司法审查之内，但是一般的纪律处分也应该适用正当程序。
高校学生管理涉及学生事务的方方面面，包括利用物的管理、学生的学籍管理、学生资助管理、学生社团管理、校园秩序和安全管理等等，这些方面可以分为私法性质和公法性质两类。[9]特别是学籍管理和学生社团管理，基本上属于公法性质。可见，并不是高校对学生的每一个管理行为都适用正当程序。借鉴美国最高法院提出的标准[10]，笔者认为高校学生管理过程中适用正当程序可以考虑三个因素：一是学校公法性质的管理行为影响学生利益的性质及大小，特别是侵益性公法行为都应适用正当程序；二是作出影响利益的行为所运用的程序是否能够避免作出错误的决定，其风险有多大；三是学校利益和学生利益的平衡。笔者认为，学校对学生作出的侵益性公法行为都应该适用正当程序，只是根据具体情况适用的具体程序不同。
三、正当程序的具体内容
高等学校在长期的学生管理实践中，形成了自己的工作程序。比如对学生的处分，在学生违反校规校纪之后，一般是学生本人先写一份检讨，讲述一下事件的经过和原因；然后由院系报给学校学生管理部门（学生处或教务处），建议学校给予什么处分；学生管理部门再报校长办公会进行审批，并把处分决定通知学生。学校在作出对学生的处分决定时，还是比较慎重的。但是这种程序并不是正当程序的范畴，因为它只是学校单方设定的一种内部程序，其中没有学生参与的机会，不反映学生的意志，不符合正当程序所要求的平等和参与的原则。[11]
从正当程序的要求中可以归纳出平等原则和参与原则。就学校管理而言，作出处分决定的部门不应成为申诉受理的部门。再比如，如果一个处分决定在作出的整个过程中都不给予相对人参与的机会，甚至是不透明的操作，这很明显是违反正当程序原则的。所以，高校管理中既有的工作程序和正当程序的要求是不一致的，这些程序不符合平等和参与的原则。
正当程序包含实体性正当程序和程序性正当程序。一般而言，实体性正当程序包括要求规定不要过于模糊以及应根据书面规定作出处罚决定，判决应该得到证据的支持，应该透露证人的身份，应根据被告的要求举行公开或秘密的听证。程序性正当程序包括告知适用规则，送达书面通知、说明具体的指控，及时送达通知并给予足够时间以准备辩护，举行公正的听证，告知上诉权等等。[12]正当程序在内容上是一个富有弹性的概念，“如果不顾时间、地点和具体情况而将正当程序解释为一个僵硬的砖块的话，这将令政府无法工作下去，因此，正当程序的内容必须随情况而不同”[13]。可见，正当程序并没有一个固定的内容。并且，正当程序还应考虑到学校工作的效率及学校利益和学生利益之间的平衡，所以对不同的管理行为适用相同的正当程序是不现实的。由此，产生“最低限度的正当程序”来实现最低限度的公正。比如在刘燕文诉北京大学案中，尽管法律并没有对授予学位作出细致的规定，但是法院还是根据正当程序的原则，认为告知和听取对方意见是最低的要求，无论是否有法律的规定。另外，法院没有要求被告必须进行听证、调查审理分离等程序，似乎也是考虑到被告的工作效益。[14]
为了保证高校学生管理过程中的正当程序，须构建一整套程序体系：
1.事前程序
(1)事先通知。即指制定并公布规则，保证学生意识到这些规则、应如何遵守规则以及违反规则可能的后果。[15]目前，高校都将学校的各种规定汇编在《学生手册》中，在新生入学时每人发放一册，同时将这些规定张贴在校园网上。如果学校依据并没有向学生公布的规定对学生进行处分，则可以认为违反了正当程序。事先通知并不是针对特定对象的。
(2)告知。即指高校在作出对特定学生不利的决定之前，通过送达书面通知的形式告知其具体的指控，所依据的规则、相关的证据以及学生所享有的程序性权利。在以往的案例中，因为根本就没有给予学生参与的机会，所以告知都是在决定作出之后。告知制度是启动学生参与的开始，应该及时送达学生。
(3)给予相对人足够的时间准备辩护。
2.事中程序
(1)说明理由。高校在作出对学生的权益产生不利影响的决定时，应该向学生说明作出决定所依据的事实、规定，事实与规定之间的因果关系以及进行自由裁量时考虑的各种因素。说明理由可分为合法性理由和正当性理由。前者包括行为的事实以及规定；后者说明自由裁量的依据。[16]说明理由制度向相对人表明决定并非凭空作出、主观臆断的，体现了对学生权益的尊重，也提供了学生辩护的针对性。说明理由是学校侵益性公法行为有效的要件之一。
(2)听取相对人陈述、申辩。即在学校作出决定之前，给予学生发表意见的机会，对特定事项进行陈述、申辩、质证的机会。听取相对人意见的制度体现了学生的参与，使得学校重新审视作决定的理由是否真实、充分、恰当。告知（包括事先通知）、说明理由和听取相对人意见，是满足最低限度正当程序的基本要求。对学生作出的任何侵益性公法行为，学生的陈述可以是面对面的，也可以是书面的，但都应该保留书面记录。
(3)听证。听证其实是听取相对人意见的一种有组织的、较为严格的程序形式。并不是所有学校的决定都要求听证。听证可以与司法审查的范围相一致，比如学校的决定将侵害或限制学生宪法上的基本权利；学校的处分将改变学生身份（如录取、勒令退学、开除等，而警告、严重警告、记过可以不举行听证，但留校察看也应该听证），或者对学生权益影响重大（如不予核发毕业证、学位证），这些都应该举行听证。一个公平的听证有以下要求：听证由独立的、没有偏见的机构或个人主持，学校的听证应该由作出决定之外的人或单位主持；相对人有权获知影响其利益的决定及理由；相对人有机会为自己辩护；相对人有获得法律帮助的权利；听证必须作记录，并且只能根据记录中的事实作出决定；听证应该公开进行。[17]听证应该对决定的作出具有实质性的意义，而不仅仅是走过场。听证程序的适用也有其例外。美国法院认为，平衡学生的个人利益和学校的公共利益决定了正当程序是否要求陪审型听证。如果在紧急状态下，如果学生的行为破坏了学校的学习氛围，使师生处于危险之中，或者损坏学校财产，学校可以不经过听证而要求其立即离开学校。[18]
(4)作出决定。作出决定的人和事前调查的人应该分离，并且和案件没有利害关系。如果是纪律处分决定，应该通过校长办公会并以学校名义（或校长）作出，学校学生管理部门作出的处分决定是无效的；作出决定必须按照上述程序中的书面记录作出，不能采用记录以外的事实和理由；作出决定可以部分采纳传闻证据，但是不能够只有传闻证据，并且传闻证据也不能构成决定的实质性证据；作出的决定应该附有裁定事实、理由和意见，并且将最初认定的事实和经过程序后最终认定的事实一并附上；作出决定应该符合比例原则，即学校在作出处分决定时对于可处分也可以不处分的，应该不给予处分；处分可轻可重的，应该给予较轻的处分。
3.事后程序
(1)送达。最终的处理决定应该及时送达学生本人，但是并不要求必须向本人宣布，本人的签字即可。在刘燕文诉北大案中，法院认为“未将决定向刘燕文实际送达，影响了刘燕文向有关部门提出申诉或提起诉讼权利的行使”。法院要求的实际送达，其实指的是决定没有送达本人。田永案也是处理决定没有和本人见面。如果被处分的学生是未成年人，还应该通知其监护人。如果相对人已经成年，也应该通知监护人，特别是涉及学生重大权益的事项。
(2)告知相对人救济途径及时效。《教育法》第四十二条规定了受教育者对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉的权利，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益提出申诉或诉讼的权利。送达决定时应该告知学生享有这些权利，以及其他的救济渠道和时效。如果是校内申诉，应该有专门、独立的申诉机构，建议可以由纪检、监察部门组成。
(3)报教育主管部门备案。教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》对此作出了明确要求。
上述正当程序的具体内容只是一个理想的设计，并不是高校的每一个决定都要经过这些程序，正当程序更重要的是体现对学生权利和尊严的尊重，给予学生平等和参与的机会，在此基础上，实现学校利益和学生利益的协调。