刑事被害人救助地方立法探索，本文主要内容关键词为：被害人论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D925.2文献标识码：A文章编号：1004-9428(2009)03-0110-10。
刑事被害人救助，是指对受到犯罪侵害而陷入生活、医疗困境的刑事被害人或其近亲属，在未能获得加害人的赔偿及其他方面的补偿时，由国家一次性给予适度金钱救助，帮助其解决暂时生活、医疗困难的一项制度。2007年11月，无锡市人民检察院向无锡市人大常委会提出了《无锡市特困刑事被害人救助条例》立法建议案，2008年6月27日，无锡市人大常委会将《无锡市特困刑事被害人救助条例》列入2008-2012年立法规划。同年11月1日，根据无锡市人大领导的决定，成立了由无锡市人民检察院牵头、市中级人民法院、市公安局、市司法局派员参加的起草小组，次月25日，无锡市人大常委会决定于2009年2月26日对《无锡市刑事被害人救助条例(草案)》进行第一次审议。这标志着刑事被害人救助制度在全国首次进入地方立法程序。本文将着重对刑事被害人救助地方立法中的问题进行研究。
一、刑事被害人救助的法理基础
在立法实践中，具体采纳何种理论，相应地将对救助制度的模式与具体运作产生决定性的影响。刑事被害人救助制度应该以何种理论作为基础，争执的焦点集中在国家责任论、社会福利论和社会保险论三者之上。从国外现有的立法实践看，国家责任论、社会福利论以及社会保险论均有国家以之作为被害人救助(补偿)制度的立法依据。如新西兰的《刑事被害补偿法》采国家责任论；荷兰的《暴力犯罪补偿基金会临时设置法》采社会福利论；日本《犯罪被害人等给付金支付法》采社会保险论。对于我国的刑事被害人救助制度而言，应该采取何种理论学说作为法理基础呢？学界对该问题也是见仁见智。有论者认为，以社会福利说作为我国对被害人补偿的立法依据较为合适；有论者更倾向于国家责任论，认为国家责任论是当代被害人学研究中最为普遍的被认可的一种理论观点；还有人则主张以国家责任说为主，结合社会援助、社会保险、平衡对被害人与犯罪人的保护、防止被害人向犯罪人转化等多种理念的综合说。①我们认为，我国刑事被害人救助制度应当以“国家责任论”为主要法理基础，但应当进一步丰富、扩展“国家责任论”的内容。在此，有几个问题需要进一步深入分析：
第一，对义务、责任的理解。何谓“义务”？根据《现代汉语词典》的解释，义务是指：一公民和法人按法律规定应尽的责任；二道德上应尽的责任。由此，义务实际上是一种责任。那么，何谓“责任”？根据《现代汉语词典》的解释，责任的含义有二：一是份内应做的事；二是没有做好份内应做的事而应承担的过失。对于法学意义上的责任而言，基本语义有三：一是份内应做的事；二是特定的人对特定事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义务；三是因为没有做好份内之事(没有履行角色义务)或没有主张义务而应承担的不利后果或强制性义务。②对于责任一词基本含义的理解，学者们似无大的分歧：其一，份内应做的事，此时责任主要指一种角色义务；其二，由于没有做好份内应做的事，行为人所承受的来自各种社会规范的否定性评价；其三，没有做好份内应做的事，根据有关社会规范，应当承担的某种不利后果。③由此不难看出，责任实际上包含了“义务角色”、“社会评价”及“不利后果”三方面的含义。对于国家责任而言，根据责任的性质又可分为国家的道义责任、政治责任及法律责任等。
第二，对国家法律责任、道义责任的把握。所谓国家法律责任，是指国家在法律层面上对其国民以及国民所赖以生存的社会所应承担的责任。而国家道义责任是基于一种人道，对公民生产、生活、生存中的困难给予的帮助，这种责任更多体现为“责任”概念中的“社会评价”。比如，政府和社会对弱势群体的保护通常归入到国家道义责任之范畴。关于国家道义责任和法律责任的区别，有观点认为，道义责任是主观责任，而法律责任则属于客观责任。主观责任具有非确定性和任意性，而客观责任则具有确定性、可预见性和可期待性，④而客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，主观责任则根植于我们自己的忠诚、良知、认同和信念。⑤由此，我们不难看出国家如果不履行道义责任，其最多遭受国民对其否定性评价，但没有人会强求其承担不利后果。而如果国家未能履行法律责任，除了要受到否定性社会评价之外，还要承担不利后果，承担这种不利后果的责任主体即是代表国家行使职权的相关机构。
第三，对刑事被害人国家救助责任的认识。刑事被害人国家救助责任是属于国家道义责任还是国家法律责任？前文已经谈到，国家对弱势群体的保护通常被纳入到国家道义责任范畴之中，而弱势群体产生的原因是多层面的，既有自然灾害等方面的原因，也有公民自身方面的原因，当然也包括由于遭受犯罪行为的侵害而陷入困境，从而成为弱势群体的一员。国家对刑事被害人的救助实际上指的就是国家对遭受犯罪行为侵害而陷入困境的已经或有可能成为弱势群体的被害人的救助。从此种意义上讲，认可国家对刑事被害人救助的道义性质并没有错。但是如果仅仅停留在此种层面，那就没有必要对国家责任论进行分析。因为，强调的正是从道义出发对刑事被害人进行救助，强调的是国家和社会的道义责任，而不是法律责任。而国家责任论实际上强调的是国家对刑事被害人救助的法律责任。为了更深入地论证这一点，有论者以城市居民最低生活保障制度(简称“低保”制度)的演变为例来说明刑事被害人国家救助责任的性质，该论者从对“低保”制度产生、发展过程的分析中，得出“低保”制度体现了国家责任性质从道义责任转化、上升为法律责任的结论，并认为就“低保”制度而言，由道义责任转向法律责任是我们对公民权利尊重、保护理解的深化，是与我国经济、社会文化和法治建设的发展相联系的。对刑事被害人权利的保护与救济也是如此，该论者还认为如果我们将刑事被害人权利的保护与救济作为国家的道义责任来理解也并不错。但在条件具备时如果不积极将其上升为国家的法律责任，不努力将宪法关于公民权利保护的原则规定具体化，就有用道义责任代替法律责任之嫌，就有虚置宪法从而规避国家在保护公民权利方面所应承担的法律责任之嫌，这对刑事被害人权利的保护与救济是非常不利的，这也正是我们强调从国家法律责任的高度来认识刑事被害人权利的保护与救济的原因。⑥我们认为，这种论断是站得住脚的，为了深入论证刑事被害人救助责任的法律性质，不妨从分析该责任的来源入手。
第四，对刑事被害人救助国家责任来源的思考。刑事被害人救助国家责任来源于哪里？国家责任论的核心内容就是由于国家未能充分尽到抑制犯罪的义务和对国民的保护义务，因此要承担对被害人的救助责任。这里需要探讨两个层面的问题：第一个层面，国家对国民负有保护义务，这种义务是一种法律义务，这一点在世界诸国都是如此。无论是从理论层面，还是从法律层面都有强有力的支撑。从理论层面而言，卢梭在《社会契约论》中指出，公民与国家缔结的“社会契约”所要解决的根本问题是“要寻求一种结合的形式，使它能以全部的力量，来卫护和保障每个结合者的人身和财富”，这种结合的形式即为国家。“尽管这些条款也许从来不曾为人所默认成公认的。这一公约一旦遭到破坏，每个人就立刻恢复了他原来的权利并在丧失约定的自由时，就又重新获得了他为约定的自由而放弃了自己的天然自由”。⑦洛克说：“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的，是保护他们的财产：在这方面，自然状态有许多缺陷”。⑧德沃金认为：“个人依约将自己的权利交给国家来行使，并形成对国家保护自身合法权益的预期，国家保证这种预期不受破坏，政府对每个公民的命运有一视同仁的抽象责任”。⑨从法律层面而言，保障人权是各国宪法最基本的原则，《世界人权宣言》指出，人人有权享有生命、自由和人身安全。我国《宪法》规定，“国家尊重和保障人权”，“公民的人身自由不受侵犯”，“公民的人格尊严不受侵犯”，“公民的合法的私有财产不受侵犯”。公民的生命健康权、生存权和发展权是人权最基本的内容，没有生存权，其他一切权利均无从谈起。因此保护公民的生命健康权、生存权及发展权是国家当然的法律义务，保护公民权利和社会安全是国家当然的法律责任。第二个层面，当公民的生命健康权、生存权及发展权由于某种因素的存在面临威胁而得不到保障时，国家采取保障人权的措施属于国家应尽的法律义务和责任。我国《宪法》规定，中国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。根据《宪法》的规定，既然获得国家物质帮助是公民的一项法定权利，那么对公民实施物质帮助，完善社会保障就是国家的一项法定义务，绝不仅仅指的是道义上的义务和责任。对于刑事被害人而言，部分被害人由于遭受犯罪行为的侵害，又无法从加害人处获得赔偿，无法通过其他途径获得救济，而导致自己或亲属的生活等方面陷入困境，其生存权、发展权直接受到重大影响。换言之，如果国家不对其实施救助，那么这些特定的处于弱势的被害人的生存将会出现问题。在此种情况下，国家无论是基于未能尽到抑制犯罪义务而应承担责任，还是基于保障被害人的基本生存权、发展权所应尽的义务，都是一种法定义务。另外，需要指出的是，从国外立法例及国际性文件来看，获得国家救助(补偿)是刑事被害人一项特定的法定权利，如韩国把这项权利直接规定在宪法当中。《联合国为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》第12条规定，当无法从罪犯或其他来源得到充分的补偿时，会员国应设法向下列人员等提供金钱上的补偿：a.遭受严重罪行造成的重大身体伤害或身心健康损害的受害者；b.由于这种受害情况致使受害者死亡或身心残障，其家属、特别是受养人。第13条规定，应鼓励设立、加强和扩大向受害者提供补偿的国家基金的做法。在适当情况下，还应为此目的设立其他基金，包括受害者本国无法对受害者所遭伤害提供补偿的情况。该宣言又被称为《被害人人权宣言》，我国已经签署了该《宣言》，那么就应当认可被害人获得救助(补偿)权利的法定性。
二、刑事被害人救助地方立法的可行性
近年来，我市人民法院、人民检察院、公安机关以不同方式开展了刑事被害人救助工作，如人民法院以刑事附带民事诉讼的执行为着力点，以司法救助的形式对部分刑事被害人进行了救助；检察机关在审查起诉过程中，对陷入困境的刑事被害人进行了及时的救助；公安机关以担保医疗费、协调地方人民政府资助被害人等方式，对刑事被害人进行了救助。下面以我市检察机关开展刑事被害人救助工作情况、我市被害人救助资金需求以及我市社会经济基础等三个方面，来阐述在我市开展刑事被害人救助的可行性：
第一，无锡市检察机关2008年救助刑事被害人数据分析。2008年以来，我市检察机关开展特困刑事被害人工作，涉及29个案件、35名被害人(其中有6个被害人系夫妻)。实际受理救助申请31份，共发放救助金19.6万元，平均每份申请发放救助金6100元，其中由被害人本人申请的16份，发放救助金9.4万元；由被害人遗属申请的15份，发放救助金10.2万元。
案件性质均为人身伤害案件。已救助的29个案件均为人身伤害案件，共造成35个被害人伤亡，其中死亡18人、重伤11人、轻伤6人，涉及案由6个，分别是故意伤害7件8人(被害人数，下同)、故意杀人6件8人、抢劫4件4人、放火1件2人、交通肇事10件12人、过失致人重伤1件1人。
加害人、被害人多数为外地人。在31名加害人中，有5人是本市辖区居民，占加害人总数的16％，其余均为外市籍人，绝大多数是外省籍人。在35名被害人中，有9人是本市辖区居民，占被害人总数的26％，其中无锡市区4人，多数家庭为低保对象；宜兴3人，均为当地农民；江阴2人(系同一案件)，为当地农民。其余均为外市籍人，绝大多数是外省籍人，其中来自汶川大地震灾区的有2人，即崇安区检察院救助的唐某是四川安县人、江阴市检察院救助的宁某是四川彭州人。在32个救助案件中，加害人、被害人均是本市辖区居民的有3件，如滨湖区检察院办理的方某杀人案。
加害人、被害人有亲属关系情况。加害人、被害人有亲属关系的有3件，分别是朱某某杀人案：聋哑人员朱某某因怀疑妻子有外遇，于今年3月22日持刀将妻子砍死，并将劝架的4人砍伤，其中1人构成轻伤，家中有2名未成年的女儿；潘某某放火案：今年6月20日，潘某某因不满妻子向其提出离婚要求，将汽油泼洒到岳父家，后用随身携带的打火机点燃，其岳父母分别被烧成重伤、轻伤；方某故意杀人案：今年1月16日，方民与妻子在家中因琐事发生争执扭打，并用手掐住妻子的脖子致其窒息死亡，留下一对正在读小学四年级的双胞胎女儿。
救助金额在2千元至1万，其中发放救助金2千元2件、3千元6件、4千元1件、5千元12件、8千元5件、1万元7件。
第二，需要救助刑事被害人数量的初步分析。2008年无锡市全年共批准逮捕4841件7396人，受理移送审查起诉案件6007件9306人，提起公诉5685件8749人，同比上升5.5％和4.7％，其中批准逮捕涉嫌故意杀人、爆炸、绑架、抢劫和黑社会性质组织犯罪嫌疑人868人。⑩我们根据案情性质、被害人死亡、伤残情况以及案件的处理阶段等因素，分别按被害人死亡(不含交通肇事案件)、重伤(不含交通肇事案件)、轻伤(不含交通肇事案件)，没有第三者强制责任险的交通肇事案件中被害人死亡、重伤，公安久侦未破案件，法院阶段刑事附带民事诉讼中没有执行的案件等情形，经过初步分析，估计每年需要救助的对象有500人左右，救助金额在300万元至500万元之间。
第三，我市具备保障刑事被害人救助制度实施的社会经济条件。国家财力不足可能是被害人国家补偿制度建立的最主要障碍。尽管目前已经建立被害人国家补偿制度的国家大部分是发达国家，但也有不少发展中国家，如菲律宾、印度尼西亚、泰国、印度等国，也建立了被害人国家补偿制度。我国通过30年的改革开放，经济发展迅速，综合国力明显增强，我市的经济也有了长足发展。2007年无锡地区生产总值3858亿元，财政总收入、预算收入分别是706.9亿元、300.6亿元，社会消费品零售总额1130亿元，进出口总额500亿美元，城市居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别为20700元、9860元，金融机构各项存贷款余额分别达到4411亿元和3246亿元，其中居民储蓄存款余额1730亿元。因此，无锡市可以率先在全国开展被害人救助条例的立法工作。
三、刑事被害人救助的立法框架及内容
(一)立法依据
一是宪法依据。我国《宪法》第33条“国家尊重和保障人权”条款就是很重要的宪法依据。宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。从这个条文可以引申出来国家和社会对处于年老、疾病或者丧失劳动能力等状态的这部分“社会弱势群体”有提供帮助的义务。二是法律、法规依据。主要有《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《城市居民最低生活保障条例》、《江苏省人民政府关于完善城乡居民最低生活保障标准增长机制进一步加强社会救助工作的通知》等。
(二)立法原则
一是救急性原则。刑事被害人救助制度设立的目的就在于救助那些最急需救助的刑事被害人。什么样的刑事被害人急需救助呢？当刑事被害人只有在无法获得犯罪人及时有效赔偿，且无法通过其他途径获得救济的情况下，陷入困境或可能陷入困境时，最需要救助。
二是公开公正原则。“阳光是最好的防腐剂”，救助公开可以防止暗箱操作和权力滥用，具体包括救助信息要公开，救助过程和决定要公开，救助的事实、理由、依据、金额等要公开，救助经费的管理和使用要公开。救助公正包括救助实体上的公正和救助程序上的公正。救助实体上的公正要求对同样情况按同样的标准救助，不偏袒，一视同仁。程序上的公正要求必须遵循法定的程序，救助机构应当按照相应的救助程序要求行使救助权限。
三是及时便捷原则。刑事被害人救助的目的是为了使生活陷入困境的被害人尽快摆脱困境，恢复正常生活，实践中许多被害人是需要即时救助的，如有的被害人身负重伤需要立即抢救，有的被扶养人急需生活费等，因此在确保工作需要的前提下，应尽量将时限缩短，保障被害人及时获得救助，避免人为原因造成久拖不决，给被害人及其家属造成进一步伤害。此外，不应把救助程序设计得过于复杂，人为增加获救难度；救助程序应当简便快捷，方便被害人及时提出和获得救助。
四是一次救助原则。在公安机关、人民检察院、人民法院的办案环节，本着“救急不救贫”、保障刑事诉讼活动顺利进行的原则，对被害人通常只进行一次救助，防止重复救助、浪费司法资源。
(三)救助对象
现阶段尚不宜对所有的刑事被害人都进行救助，而应有所区别，设立一定的条件。刑事被害人救助的对象应当包括：因犯罪造成财产重大损失或人身重大损害，又无法及时从其他途径获得赔偿或救助，生活、医疗出现严重困难的刑事被害人；刑事被害人因遭受犯罪行为侵害已经死亡，与其共同生活或者依靠其收入作为重要生活来源的近亲属，无法从其他途径获得赔偿或救助，生活出现严重困难的。救助对象主要为刑事被害人死亡或者丧失全部或部分劳动能力、家庭收入低于当地最低生活保障线，且加害人不明或加害人未及时赔偿的人。这些人因死亡或者丧失劳动能力，家庭自救能力受到严重影响，需要予以救济。对于家庭自救能力没有受到影响的，以及能够及时获得加害方赔偿的，不予救助。对于为协助司法机关追诉犯罪而导致人身伤害的，以及因保护他人合法利益而导致人身伤害的，救助不附加条件，这主要是为了鼓励人民群众积极协助公务活动和见义勇为。
救助对象除了包括直接遭受犯罪行为侵害的被害人之外，还应包括跟被害人有关联的或者间接遭受犯罪侵害的人。但是在称谓和外延上有所不同，有人称为“被害人的近亲属”，有人称为“被害人的遗属”，还有学者称之外被害人抚养、扶养、赡养的人。被害人的近亲属或遗属未必就是被害人所抚养、扶养和赡养的人，而被害人所抚养、扶养和赡养的人未必属于被害人的近亲属或遗属。那么，使用何种概念更为准确些？这仍要从刑事被害人救助制度的目的着手进行分析，国家救助的目的就是使人摆脱因犯罪行为而陷入的困境。被害人在遭受犯罪行为侵害后，与被害人有何种关联的人最容易受到影响？应该是依靠被害人而生活的人或者说是依靠被害人的收入为主要生活来源的人，这些人可能包括被害人的近亲属或遗属，也可能包括被害人所抚养、扶养和赡养的人。无论是被害人的近亲属或遗属，还是被害人抚养、扶养和赡养的人，如果是以被害人的收入为主要生活来源的，因被害人遭受犯罪行为侵害而陷入困境或可能陷入困境，那么就应当对其进行救助。反之，则不予救助。因此，将被害人以外的救助对象界定为“被害人的近亲属”，“被害人的遗属”或“被害人抚养、扶养、赡养的人”都是不恰当的。采用“依靠被害人的收入为主要生活来源的人”比较适宜。
(四)救助范围与救助金额
救助范围主要包括：一是身体伤害。身体伤害是指被害人由于犯罪人的犯罪行为而丧失身体正常机能导致残疾的人体损失。二是物质损害。物质损害是指因犯罪行为的发生而导致具有财产形态的价值减少或利益丧失。在我国目前，只应该规定救助被害人的实际利益损失和直接可得利益损失。有学者提出应当对案件的精神损害进行国家补偿，(11)也有学者提出应当对部分案件的精神损害进行国家补偿。(12)主要理由在于，在诸如强奸等案件中，被害人所遭受的精神上的损害可能远远超过其遭受的人身或财产上的损害，而且在一些被害人死亡的案件中，被害人的死亡给其家属带来的精神重创对以后的生活可能产生严重影响。我们认为，刑事被害人救助的主要目的在于对生活陷入严重困境的被害人进行救济，而这完全可以靠物质救助即可达到。精神损害救助的范围也很难把握，而且在我国目前国家赔偿中受害人的精神损害赔偿都没有构建，对于救助而言，如果把精神损害纳入救助范围是不甚恰当的。如果被害人或其他救助对象因犯罪行为而出现精神问题需要医学治疗的，那么医学治疗的费用可以纳入救助费用当中，但这不属于精神损害救助。
对救助对象的哪些费用需要救助？从域外国家和地区的实践来看，被害人的救助范围一般以医疗费、殡葬费及丧失劳动力之损失为限以及死者家属的抚养费和解决被害人及家属生活困难的费用。尽管称谓有所不同，但大多分为伤残救助金和死亡救助金。如韩国被害人救助金由遗族救助金和残疾救助金两部分组成，我国台湾地区被害人补偿金分为重伤补偿金和遗属补偿金，我国香港地区的犯罪被害人补偿金包括丧葬给付金、死亡给付金、残疾给付金、伤害给付金、扶养给付金等等。伤残救助金包括医疗费、本人及其抚养的人的必要生活费；死亡救助金包括医疗费、殡葬费和抚养、赡养费等。伤残救助金的对象是遭受犯罪侵害的被害人，而死亡救助金一般限于被害人死亡时，依靠被害人的收入维持生活的人。应当指出，上述分类主要针对人身伤害案件中的被害人或其他救助对象，对于财产损害案件中的被害人救助，用上述伤残救助金或死亡救助金的称谓显然是不恰当的，对于此类案件而言，主要是对被害人生活困难的救助，解决的是被害人的必要生活费用，因此可以称为生活困难救助金。
救助金额。各地应当根据当地经济社会发展状况制定具体救助标准。数额在人民币5百元至5万元之间，如山东省泰安市岱岳区检察院的救助标准为5百元至2千元，广东省珠海市检察院的救助标准是5千元至5万元。确定救助金具体发放数额时，要综合考虑刑事被害人遭受犯罪侵害所造成的实际损害后果、被告人及其他赔偿义务人民事赔偿情况、维持当地基本生活水平所必需的最低支出、以及刑事被害人对案件发生有无过错、过错大小等情况。对符合条件的刑事被害人或其近亲属实行一次性救助。
尽管都认可救助金额应结合我国经济状况及案件具体情况综合确定，但在具体考量因素上却不尽一致。有人主张把被害人的实际损失作为确定救助金额的重要因素，比如医疗费救助金就按照被害人实际医疗所需要的费用进行救助。也有人主张，救助金额的确定要考虑被害人过错的大小，被害人与加害人之间的关系及被害人已经受偿还的数额等因素。我们认为，救助金额需要考虑以下几个层面的因素：一是要使被害人的物质生存能力得到适当救济，这里需要强调，对刑事被害人的救助是适当的，而不是完全的，即不意味着对被害人遭受的所有损失进行弥补，不是对被害人所需要的所有医疗费和生活费进行全部给付；二是国家的经济实力和发展水平，要充分考虑到各地经济的发展状况，各地经济发展水平不同，救助标准也要有所区别；三是平衡与国家赔偿制度的关系，国家救助标准不应高于国家赔偿，但也不能太低，否则难以发挥应有的救助功能。四是计算方便，简便易行，同时要充分考虑到经济发展速度。此外，规定救助起点及最高限额，救助机关在一定的范围内，在综合考虑上述因素的基础上决定具体的救助数额。我们认为，救助金一般不超过一万元，特殊情况不超过五万元。特殊情况是指：刑事被害人医疗救治费用特别巨大的；刑事被害人完全丧失劳动能力的；刑事被害人死亡，救助申请人无劳动能力或者患有严重疾病且没有其他经济来源的；救助申请人陷入其他特别严重困境的。
(五)救助资金的来源与管理
救助资金的来源是建立救助制度的关键。刑事被害人救助资金纳入政府财政预算，这一点已经不存在异议。而分歧之处在于，除了国家财政保障救助资金外，是否还应当确立其他来源渠道。从域外的实践来看，救助资金的来源主要有两种模式：一种模式是完全由国家财政预算承担，如日本和英国；另一种模式是由国家财政税收和其他来源共同承担，如美国补偿金主要来自于罚金和国家税收，其中罚金包括罚金、附加罚金、假释后工作收入、监狱作品所得及保释金等；我国台湾地区将救助金包括法务部编列预算、监所作业者的劳动报酬总额中拨出一部分和犯罪行为人因为犯罪所得或者财产变卖所得。关于救助资金的来源问题，主流观点是主张多渠道筹措救助资金，如有学者提出采取“国家财政拨一点、民间捐赠集一点、从罚没款收入中划一点、向监狱生产盈利收一点”的办法来解决，即除了国家财政预算之外，还可以包括针对违法犯罪行为的罚金、没收财产和罚款所得、监狱服刑者的劳动收入的一部分、犯罪人的犯罪所得或其没收的财产变卖后的一部分、法院收取的诉讼费用的一部分、社会各界的捐助等等。(13)我们赞同多渠道筹措救助资金，但对上述观点有些异议。理由在于：一是犯罪所涉及的罚没资金均统一上交财政部门，由其统一管理，因此没有必要将救助资金的来源进行上述划分。二是把监狱服刑者的劳动收入的一部分纳入救助资金范畴缺少可行性。监狱服刑者的劳动收入并不为自己所支配，而是由监狱管理部门统一支配和管理，主要用途是在服刑者的食宿和监狱管理费用方面，而监狱运行费用大部分由国家财政来承担，监狱服刑者的劳动收入微乎其微。因此，我们主张，国家应成立刑事被害人救助基金，该项救助基金主要来源于国家财政拨款，另外可以接受社会捐助。
关于救助资金的管理问题。有人主张由人民法院来管理，有人主张由人民检察院来管理，还有将救助机关的管理设在司法行政部门、民政部门及财政部门等众多主张。尽管在救助基金的管理部门上有众多分歧，但大多数人主张应当在基金的管理上实行基金管理部门与救助决定机构相分离的原则，由基金管理部门统一管理，基金采取专款专用，在这一点上认识是一致的。我们认为，刑事被害人救助基金的管理由民政部门来负责，县级以上民政部门设立刑事被害人救助基金专门账户，负责该项基金的管理工作，救助机构所需要的救助资金都从该账户上支取。理由在于：符合刑事被害人救助基金管理与决定机关相分离的原则，发挥民政部门的监督作用，同时有利于民政部门对刑事被害人的长期救助。
(六)救助机构
国外及我国港、台地区救助机构的设立大致分为三种模式：第一种模式为不专门设立赔偿决定和管理机关，由现有机关行使该职能，如日本地方公安委员会。第二种模式为设立专门的独立的决定机关进行管理，如英国的刑事损害赔偿委员会。第三种模式为在现有机关内部设立专业部门进行管理，如法国将暴力犯罪被害人补偿委员会设置在法院内，韩国将刑事被害人救助审议会设在地方检察厅内，美国在联邦司法部内设立了刑事被害人署，我国台湾地区在地方法院及其分院检察署内设立了犯罪被害人补偿审议委员会。
关于救助机构的设置，众说纷纭。有学者认为我国的犯罪被害人救助机构应设在法院，即由各级人民法院设立由法官组成的救助委员会，由被害人或其近亲属向审理被害人受害案件的法院提出救助申请。(14)也有学者提出，在中央综合治理委员会下设立由有关方面的专家组成专门委员会作为主管机构。(15)具体有以下八种意见：
1.由公、检、法各家分别救助
第一种意见，公、检、法三家只对在自身环节内终结的刑事案件中的被害人进行救助。如中央政法委《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见(征求意见稿)》的意见。即“人民法院对于被告人及其他赔偿义务人无力履行赔偿判决，或因证据不足宣告被告人无罪的案件中，符合救助条件的刑事被害人或其近亲属，决定救助；公安机关对于久侦不破的案件或者犯罪嫌疑人已经死亡的案件中，符合救助条件的刑事被害人或其近亲属，决定救助；人民检察院对于因证据不足决定不起诉的案件中，符合救助条件的刑事被害人或其近亲属，决定救助”。该种规定意味着，公、检、法三家只对在自身环节内终结的刑事案件中的被害人进行救助。那么，公安机关、检察院能不能对必定要进入审判环节的刑事案件中的刑事被害人进行救助？刑事被害人救助的目的在于解决刑事被害人或相关人员的生活困境，存在及时性问题，对于那些必定要进入审判环节的刑事案件中的刑事被害人在侦查环节、审查起诉环节不进行及时救助，而要等到进入审判环节由法院进行救助，是否会违背该项制度的初衷。
第二种意见，公、检、法三家分别对处于侦查、审查起诉、审判环节的刑事案件中的刑事被害人实行救助。主要理由是：各家对案件的基本情况，特别是对刑事被害人及加害人的情况比较熟悉，不存在由于协调带来的问题；有利于提高效率、及时化解矛盾。
2.成立单一的救助机构
第三种意见，对刑事被害人救助由法院负责。主要理由在于，法院对整个案件已经熟悉，在作出刑事和附带民事判决时，已经掌握是否需要救助、救助多少、有无减额等情况，易于作出正确裁判，而且也节约了国家成本。其他理由是刑事被害人救助的审查涉及犯罪人是否具有赔偿能力、被害人的被害性质、过错程度及其他问题，这种审查权属于司法权，由人民法院行使较为妥当，且有助于增强被害人与司法机关主动合作的意愿。
第四种意见，对刑事被害人救助由检察院负责。主要理由在于：一是符合检察机关法律监督机关的地位；二是救助数额的确定并非法律争议，不是必须由法院裁决；三是检察机关的上下级领导关系可以为申请人申请复议提供有效救济途径。检察院作为公诉机关、法律监督机关，对刑事案件比较了解，能妥善处理被害人的申请与犯罪行为的关系。检察院的决定不具有最终裁决的性质，先予给付被害人救助金并不意味着对案件的最终定性。
第五种意见，对刑事被害人救助由公安机关负责。主要理由在于：公安机关是刑事诉讼中的第一道关口，由公安机关实施对被害人的救助，有利于及时化解社会矛盾。
第六种意见，对刑事被害人救助由司法行政机关负责。主要理由在于：国家对刑事被害人的救助不是一项司法活动，而是一项司法行政活动，宜由司法行政部门建立专门的机构管理，就像对国家法律援助基金的管理那样。
第七种意见，对刑事被害人救助由民政部门负责。主要理由是：一是民政机关是管理此类救助性质的专门机关，相对于其他机关而言，具有丰富的工作经验，能够较好地把握救助的标准和范围。二是司法程序比行政程序繁琐复杂，如果由司法机关作为救助机构，对于身心已经遭受严重伤害的被害人来讲，有违设立被害人救助制度的初衷。三是由民政机关作为救助机关，可以更好地救济被害人。如果被害人不服民政机关作出的补偿决定，可以通过复议、复核和向人民法院提起行政诉讼的方式获得救济。
3.设立联合的救助机构
第八种意见，设立专门的刑事被害人救助委员会，挂靠在具有协调各方面功能的国家机关，而不设在具体的某一司法机关。主要理由是：便于进行各方面功能的协调，有效保障该项制度的实施。刑事案件往往涉及各司法机关，引进一个“中立方”协调司法机关、犯罪人、被害人之间的关系，更有利于救助的公平和效率。救助金的审核决定对象并非法律争议，不需要司法机关通过司法途径解决。此外，考虑到在救助案件中的先期给付问题，在案件尚未侦破的情况下，由独立的专门救助委员会救助更有利于问题的解决。
我们认为，在选择救助机构时，应当着重考虑的因素在于：是否有助于救助功能的充分发挥，是否能够对资源进行充分、有效的运用。基于这样的考虑，采取了折中主张，即小额救助(1万元以下)由市(县)、区公安、检察、法院各自独立决定，大额救助(1万元至5万元)采取上报审批办法，即市(县)、区公安、检察、法院在决定给予大额救助时，应当各自报自己的上一级单位审批。这样做既发挥公安、检察、法院各自决定的效率优势，体现了救急的原则；又发挥了系统内相对公平原则，有利于使有限的救助资金发挥最大的作用。
(七)救助程序
对域外刑事被害人救助的比较不难看出，各国和地区刑事被害人救助程序的设置也不尽相同。但总体而言，一般都要经过被害人申请、救助机构审查、救助实施及权利救济这样几个程序。国内当前对刑事被害人救助制度的研究中，在救助程序的设置上，也都主张要有上述几个关键环节，但分歧较大的是在权利救济环节，产生这种分歧的重要原因在于对刑事被害人救助制度性质的认识差异。我们认为，刑事被害人救助程序，可作如下建构：
救助事项的告知程序。虽然被害人救助工作已经立法，是一个公开事项，但仍会有相当一部分的被害人并不了解，因此还需要办案人员主动告知。
申请程序。接受救助是被害人的一项权利，应当遵行自愿原则，充分尊重被害人的意愿，通常不宜由办案机关主动救助。申请程序是刑事被害人救助的必经程序，规定刑事被害人救助的申请程序至少应当明确以下几方面内容：一是管辖问题，即向谁申请。刑事被害人及其他救助对象应当向犯罪地的刑事办案机关申请救助。二是申请时限问题。申请救助应当在一定期限内提出，超出规定的期限申请救助的，不予受理。三是申请内容问题。要写明申请人与加害人基本情况、被害人受损害程度、申请救助理由及救助金额等。申请人提交申请书应当附有相应的证明材料，如身份证明、抚养、赡养人情况、被害人医疗诊断证明及法医鉴定书、医疗建议书、基层组织或所在单位出具的生活困难证明等。
申请的受理。收到救助对象的申请后，应当在一定时日内进行审查，有下列情形之一的，不予受理：依据本条例的规定，不属于本办案机关受理的；申请材料不全，经通知补正在合理期限内没有补正的；已经获得本条例规定的救助的；其他办案机关已经受理尚未办结的。决定不予受理的，应当及时告知救助申请人。
调查程序。决定受理的，应当及时进行审查。具体而言，应当审查查明：被害人及其家庭基本情况、收入来源、生活现状等；加害人的基本情况及赔偿能力；被害人受害情况，包括医疗情况、费用支出，身体伤残情况，犯罪行为对被害人及其直接扶养人生活产生的影响程度；被害人责任状况，被害人有无过错、过错程度如何；被害人获得赔付情况及通过其他渠道获得救助的情况。
审批程序。经过充分审查后，办案机关应当根据审批权限，自己独立决定或启动联合会审程序来作决定。对不符合救助条件的，决定驳回申请，不予救助，并将不予救助决定书送达救助申请人。认为符合救助条件的，应当给予救助并明确具体的救助金额，救助资金从救助基金账户上支取，交付救助申请人，同时将书面救助决定书送达救助申请人及救助基金的管理部门。
救助资金使用的监督程序。根据我市财政体制，可以规定救助资金由民政统一管理，接受本级财政、审计部门的监督。
(八)法律责任与其他事项
条例应当规定申请人和公安、检察、法院等国家机关从事刑事被害人救助工作人员的法律责任。还应当包括一些补充性条款，如相关术语的含义，本条例的解释权、修改权的归属，与其他法律制度的协调，本条例的生效时间等。
注释：
①樊学勇：《关于对刑事被害人建立国家补偿制度的构想》[J]，《中国人民大学学报》1997年第6期；郭云忠：《试论刑事被害人国家补偿制度》[J]，《法学家》2000年第5期。
②张文显：《法学基本范畴研究》[M]，中国政法大学出版社1993年版，第184页。
③田思源：《犯罪被害人的权利与救济》[M]，法律出版社2008年版，第135页。
④同前注③，第138页。
⑤[美]特里·L·库柏：《行政伦理学——实现行政责任的途径》[M]，张秀琴译，中国人民公安大学出版社2001年版，第74页。
⑥同前注③，第138-140页。
⑦[法]卢梭：《社会契约论》[M]，何兆武译，商务印书馆1980年版，第23页。
⑧[英]洛克：《政府论(下篇)》[M]，叶启芳译，商务印书馆1964年版，第23页。
⑨[美]德沃金：《法律帝国》[M]，李常青译，中国大百科全书出版社1996版，第149页。
⑩引自2008年无锡市人民检察院工作报告。
(11)郑洲蓉：《构建我国犯罪被害补偿制度之设想》[J]，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2006年第4期。
(12)赵树坤、徐振华：《犯罪被害人国家补偿制度建构论略》[J]，《社会科学家》2006年第4期。
(13)参见汤啸天：《犯罪被害人学》[M]，甘肃人民出版社1998年版。
(14)虞浔、李鹏：《论我国刑事被害人国家补偿制度的建立》[J]，《犯罪研究》2004年第1期。
(15)赵国玲：《犯罪被害人补偿：国际最新动态与国内制度构建》[J]，《人民检察》2006年第9期(上)。