职能管辖若干问题研究（之二），本文主要内容关键词为：之二论文,若干问题论文,职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二、人民检察院直接受理立案侦查的刑事案件
人民检察院是国家的法律监督机关，依法独立行使检察权，并在刑事诉讼中，对公安机关、国家安全机关的侦查，人民法院的审判等诉讼活动是否合法实行法律监督。因此，人民检察院立案侦查刑事案件的范围主要限于国家工作人员利用职务的犯罪。根据刑事诉讼法第18 条第2款的规定和六部门联合规定的有关规定，1998年5月11 日最高人民检察院第九届检察委员会第二次会议制定并通过了《关于人民检察院直接受理立案侦查案件范围的规定》，该规定将人民检察院直接受理立案侦查的案件的范围规定如下：
（一）刑法分则第八章规定的贪污贿赂犯罪及其他章中明确规定依照第八章相关条文定罪处罚的犯罪案件：
1.贪污案（第382条，第183条第2款，第271条第2款，第394条）；2.挪用公款案（第384条，第185条第2款，第272条第2款）；3.受贿案（第385条，第388条，第163条第3款，第184条第2款）；4.单位受贿案（第387条）；5.行贿案（第389条）；6.对单位行贿案（第391条）；7.介绍贿赂案（第392条）；8.单位行贿案（第393条）；9.巨额财产来源不明案（第395条第1款）；10.隐瞒境外存款案（第395条第2款）；11.私分国有资产案（第396条第1款）；12.私分罚没财物案（第396 条第2款）。
（二）刑法分则第九章规定的渎职犯罪案件：
1.滥用职权案（第397条第1款）；2.玩忽职守案（第397条第1款）；3.国家机关工作人员徇私舞弊案（第397条第2款）；4.故意泄露国家秘密案（第398条）；5.过失泄露国家秘密案（第398条）；6.枉法追诉、裁判案（第399条第1款）；7.民事、行政枉法裁判案（第399条第2款）；8.私放在押人员案（第400条第1款）；9.失职致使在押人员脱逃案（第400条第2款）；10.徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案（第401条）；11.徇私舞弊不移交刑事案件案（第402条）；12.滥用管理公司、证券职权案（第403条）；13.徇私舞弊不征、少征税款案（第404 条）；14.徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税案（第405条第1 款）；15.违法提供出口退税凭证案（第405条第2款）；16.国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗案（第406条）；17.违法发放林木采伐许可证案（第407条）；18.环境监管失职案（第408条）；19.传染病防治失职案（第409条）；20.非法批准征用、占用土地案（第410条）；21.非法低价出让国有土地使用权案（第410条）；22.放纵走私案（第411条）；23.商检徇私舞弊案（第412条第1款）；24.商检失职案（第412条第2款）；25.动植物检疫徇私舞弊案（第413条第1款）；26.动植物检疫失职案（第413条第2款）；27.放纵制售伪劣商品犯罪行为案（第414条）；28.办理偷越国（边）境人员出入境证件案（第415条）；29.放行偷越国（边）境人员案（第415条）；30.不解救被拐卖、绑架妇女、儿童案（第416条第1款）；31.阻碍解救被拐卖、绑架妇女、 儿童案（第416条第2款）；32.帮助犯罪分子逃避处罚案（第417条）；33.招收公务员、学生徇私舞弊案（第418条）；34.失职造成珍贵文物损毁、流失案（第419条）。
（三）国家机关工作人员利用职权实施的下列侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪案件：
1.非法拘禁案（第238条）；2.非法搜查案（第245条）；3.刑讯逼供案（第247条）；4.暴力取证案（第247条）；5.虐待被监管人案（第248条）；6.报复陷害案（第254条）；7.破坏选举案（第256条）。
（四）国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。
从上述有关职能管辖的规定来看，除省级以上人民检察院批准立案侦查的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件外，人民检察院直接受理立案侦查的案件共三类，即贪污贿赂犯罪；渎职罪；国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利和民主权利罪。总计有53种。涉及刑法61个条款。
尽管检察机关划定了直接受理立案侦查的范围，有利于检察机关及时有效地侦查犯罪案件，防止管辖不明、超权管辖或推诿受理案件的情况发生，以解燃眉之急。但是这种案件范围的划分毕竟是检察机关自行公布的，尚需由公安司法机关共同制定一个案件管辖范围，以便统一执行。鉴于这一点，有必要就检察机关直接受理侦查案件的范围的有关问题进行探讨。
第一，划分职能管辖的法律依据是什么？
划分职能管辖的法律依据应当是程序法即刑事诉讼法，而非实体法——刑法。这是划分职能管辖所必须明确的前提。刑事诉讼法是明确公安司法机关在刑事诉讼中的权限划分及诉讼参与人的权利义务的法律。作为公安司法机关在刑事诉讼中的权力分配之法的刑事诉讼法，不仅明确了刑事诉讼的任务和基本原则，而且明确了管辖等刑事诉讼制度、程序等问题。作为专业很强的法律，它对管辖作了比较集中、明确的规定，应当成为公安司法机关划分职能管辖的依据。刑法作为实体法它所规定的是有关犯罪与刑罚问题，不应当涉及管辖问题。当然，刑法中有关犯罪主体的规定也会影响到管辖中的确定，比如刑法第九章渎职罪的犯罪主体，都以国家机关工作人员为限，从而在渎职罪的管辖上，与刑诉法第2章管辖第18条第2款中的国家工作人员渎职罪在表面上似乎形成矛盾。我们认为，对渎职罪的理解不能仅从刑法的某一章来理解，而应从国家立法中设立渎职罪的目的出发来理解，从刑法理论高度来理解。刑法中设立渎职罪的目的是敦促行使管理国家资财和行使国家和社会管理职能的人员，克尽职守，避免其失职行为给国家和人民利益造成重大的损害。在实践中，常见的给国家和人民利益造成重大的损失的是国有资产的流失，破坏了社会主义经济基础，动摇了社会主义大厦的基石。而造成国有资产流失的多是国有公司、企业在生产经营中行使管理职能的国家工作人员，而纯国家机关工作人员由于不具体掌握国有资产、或虽掌握税收形成的国有资产，但很少对外签订合同，造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情况不多。从刑法理论上看，渎职罪在客观上主要有两种情况：一是滥用职权，实施侵害公共财产、国家和人民利益的行为。如各种徇私枉法行为，都是为徇私情、私利而利用职权实施的危害公共财产、国家和人民利益的行为；二是不认真履行自己的职责，工作严重不负责任，从而导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行业，如玩忽职守罪、各种失职罪。渎职行为与职务有关，只要有管理公共财产、国家和社会事务职责的人员因严重不负责玩忽职守或滥用职权，造成公共财产、国家和人民利益重大损失的就是渎职行为。而国家工作人员是代表国家来行使管理公共财产、国家和社会事务的，其渎职造成损失的，应构成渎职罪，不能仅局限于刑法第九章国家机关工作人员渎职行为。单就刑法的立法技术而言，有些贪污犯罪，尽管发生在国有公司、企业委派到非国有公司、企业单位的人员身上，也按贪污罪来追究一样，在其他章节中的渎职行为也应按渎职罪定罪处罚，才能使立法体例更合理、科学。
需要说明的是，刑事诉讼法将国家工作人员渎职罪确定为检察机关管辖，而刑法第九章所规定的渎职罪又仅限于国家机关工作人员。从表面上看，渎职罪的主体范围，刑事诉讼法规定的宽，刑法规定的窄。但是，从另一个角度来看，也可以说两法之间不矛盾。因为，刑诉法确定的管辖就是国家工作人员渎职罪。既包括刑法第九章中国家机关工作人员渎职罪，也包括刑法其他章节中国家机关工作人员以外的国家工作人员渎职罪。尽管在具体罪名上不叫渎职罪，但是实质是渎职行为。如刑法第165条非法经营同类营业罪；刑法第166条为亲友非法牟利罪；刑法第167条签订、履行合同失职被骗罪；刑法第168条徇私舞弊造成破产、亏损罪；刑法第169条徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪； 刑法第186条第2款违法发放贷款罪；刑法第187条用帐外客户资金非法拆借、 发放贷款罪；刑法第188条非法出具金融票证罪。上述犯罪中， 如果是国有公司、企业单位人员实施的，应按渎职罪来确定管辖，如果是非国有公司、企业人员实施的，则不按渎职罪来确定管辖。当刑诉法与刑法在渎职罪的主体上不一致时，也应当按刑诉法来确定管辖。因为刑诉法是专门法或专业法，有自己独特的内容，从这一点来看，在管辖规定上不能用刑法来否定刑诉法，不能用非专业性立法来否定专业性立法。但是六部门联合规定第2条却规定， “刑事诉讼法规定人民检察院管辖‘国家工作人员的渎职犯罪’案件，修订后的刑法已将渎职罪的主体修改为国家机关工作人员。根据这一修改，人民检察院管辖的‘渎职犯罪’是指刑法分则第九章规定的渎职罪。另外，刑法分则第四章第248 条规定的监管人员殴打、体罚、虐待被监管人罪，由人民检察院管辖。刑法分则第三章破坏社会主义市场经济秩序罪中规定的犯罪由公安机关管辖。”由此可见，六部门联合规定是以刑法来修改刑诉法，按刑法的规定来划分管辖的，其科学性值得研究。
第二，贿赂犯罪应当划归专门机关管辖为宜。 六部门联合规定第3条规定，“修订后的刑法已将贪污贿赂罪明确在分则第八章中作了规定，根据这一修改，人民检察院管辖‘贪污贿赂犯罪’案件，是指修订后刑法分则第八章规定的贪污贿赂罪和其他章节中明确规定按照刑法分则第八章贪污贿赂罪的规定定罪处罚的犯罪。第163条第1款、第2款、 第184条第1款和第164条规定的犯罪由公安机关管辖。” 六部门联合规定将公司、企业人员受贿罪（刑法第163条第1、2款、刑法第184 条第1款），对公司、企业人员行贿罪（刑法第164 条）这类贿赂案件划归公安机关管辖。我们认为，这类贿赂犯罪案件也应当由检察机关统一管辖比较合适，其理由如下：
首先，反贪污贿赂犯罪是一个专业性很强的工作。要有效地侦查贿赂犯罪，不仅需要侦查谋略而且需要适当的侦查措施和周密的侦查计划，而且需要统一指挥和协调，以便获取必要的证据。而检察机关反贪污贿赂机构是反贪污贿赂犯罪的专业性机构，由其统一侦查贿赂犯罪可以发挥它的整体功能和专业性上的优势，提高揭露犯罪、证实犯罪的能力和效果。
其次，从司法实践看，贿赂犯罪往往是窝案、串案，公司、企业人员贿赂犯罪与国家机关工作人员贿赂犯罪交织在一起。近年来贿赂犯罪呈现出从公司、企业向国家机关工作人员放射状发展的特点，相当部分国家工作人员的贿赂案件是从查办公司企业的贿赂案件中发现的。如果将贿赂犯罪中的“商业贿赂”分别由不同的机关管辖，不利于贿赂案件的查处，不利于反腐败斗争的顺利进行。
最后，贿赂犯罪中的共同犯罪的查处，不宜由不同的机关进行。“商业贿赂”之中，公司、企业人员受贿与公司、企业中的国家工作人员（国有公司、企业委派到非国有公司、企业从事公务的人员）受贿有时是共同犯罪即是共同受贿人。如果同一案件，尤其是这种密切关联查处难度大的贿赂犯罪由不同的机关查处，将会影响案件的查处，不利于打击犯罪。
因此，我们建议，贪污贿赂犯罪除了贪污贿赂罪这一章规定的犯罪外，其他各种贿赂犯罪都应当归属检察机关管辖，以便有效地同各种贿赂犯罪行为作斗争。
第三，村民委员会和村级党组织有关负责人利用职务便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他非法手段占有公共财物，或者收受贿赂的案件，是否归检察机关管辖。我国刑事诉讼法和六部门联合规定把犯罪主体作为划分职能管辖的标准之一。因此，要解决这个问题，首先要明确村委会主任或支书是否构成贪污罪或贿赂罪的主体。这又具体体现在他们是否属于“其他依法从事公务的人员”。我们认为，村委会主任或支书是属于依法从事公务的人员。根据宪法和村委会组织法等有关规定，村委会是农村基层群众自治组织，主要工作是办理本村公共事务和公益事业，协助乡、镇人民政府开展工作。村支书领导本村的工作，支持和保证村委会充分行使职权。但是，村委会主任或村支书的工作有的属于“依法从事公务”，有的则不属于“依法从事公务”。对于受上级党委、政府指派或者委托从事公务，或者协助乡镇人民政府处理本地区行政管理事务的，如征兵、计划生育等应视为依法从事公务。根据刑法第93条第2款及刑法分则有关条款的规定， 村委会主任或村支书在依法从事上述公务中，利用职务上的便利，贪污、挪用公共财物，或者收受贿赂，构成犯罪的，应当由检察机关立案侦查。如果村委会主任或村支书在村办企业中兼任职务，由于对企业的管理带有生产经营性的，他们利用企业负责人的职务侵吞、窃取、骗取或以其他手段非法侵占企业财产、或挪用企业资金、收受贿赂的，应当分别依照刑法第271条职务侵占罪、第272条挪用资金罪和第163条公司、企业人员受贿罪定罪处罚。 这是因为村委会主任或村支书参与村办企业的经营管理不具有行政管理事务的性质，不能视为从事公务。
第四，如何理解省级以上人民检察院决定立案侦查国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件。
首先，刑诉法第18条第2款规定之渊源。修改前的刑诉法第13条第2款规定，“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”检察机关依此规定，对“认为需要自己直接受理的其他案件，”有效地开展侦查工作，查办了一批有影响的案件，如有罪不究以罚代刑的案件，法人走私案件等，不仅如此，还深挖了一批公安司法人员徇私舞弊案，从而有力地推进了严格执法。但是，由于检察机关查办此类案件的力度加大，影响了自身工作的有效开展，法律监督作用难以充分发挥，特别是依此规定开展侦查的随意性较大，触及到了一些部门的利益。所以，在刑诉法修改时，刑诉法第13条第2款受到人们的关注， 成为修改刑事诉讼法讨论的重点，主张取消的有之，主张保留的有之，主张进一步扩大的有之。最后，立法机关在加强检察机关法律监督职责的同时，削减了这一方面的侦查权。刑诉法第18条第2款就是从原刑诉法第13 条第2款演化而来的， 但有以下两点变化：一是侦查案件的范围受到了限制。过去所有的案件，只要人民检察院认为需要自己直接受理的，都可以进行侦查，如今只有“国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，”才能由人民检察院立案侦查。从犯罪主体身份上进行了限制，就是说国家机关工作人员以外的犯罪案件，检察机关不能认为需要侦查就侦查；从犯罪的轻重上进行了限制，只有重大犯罪案件才能进行侦查；不仅如此，还必需是国家机关工作人员利用职权实施的犯罪。如果不是利用职权实施的犯罪，也不能进行侦查。二是从立案侦查的审查批准权上作了限制。过去各级检察机关均可对自己认为需要立案侦查的案件自行立案侦查，如今则要经过省级以上的人民检察院决定，即省、自治区、直辖市人民检察院和最高人民检察院决定。凭心而论，立法上的这些限制不利于检察机关通过直接侦查案件发现和查办徇私舞弊案件。当然，检察机关自侦案件范围太大又会使检察机关忙于侦查，其他工作会受到影响。如何有效地作出恰如其分地抉择确需认真研究。原刑诉法第13条第2款规定的检察机关直接立案侦查的案件范围太宽， 而现行的刑诉法第18条第2款规定的检察机关直接立案侦查的案件范围太窄，几乎微乎其微。我们认为，刑诉法应当将检察机关立案侦查的案件界定在检察机关通知公安机关立案，而公安机关不立案的案件范围之内。这样才能使立案监督有坚强的有效的措施作保证。
其次，省级以上人民检察院决定立案侦查的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件的范围。我们认为，这种案件的范围应当是国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件。这里的国家机关工作人员是指国家行政机关、权力机关、军事机关、检察机关、审判机关中依法从事公务的人员。利用职权是指犯罪行为是在行为人职权的直接作用下实施，如公安机关或军事人员利用管理枪支弹药的职权，私自进行买卖枪支弹药的行为。这种案件应当是重大案件，重大与否应当依据有关立案标准来掌握。例如公安机关就刑事案件的立案标准和管理制度曾经做出过规定，检察机关在决定立案时应当参照此标准来衡量。从实践来看，国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件有：一是海关人员利用职权参与走私犯罪；二是公安人员、武装警察利用职权参与走私；三是军警人员利用职权贩卖武器弹药或者走私武器弹药的；四是国家机关工作人员非法出租、出借枪支；五是国家机关工作人员挪用特定款物；六是国家机关工作人员利用职权组织、领导、参加黑社会性质组织，包庇、纵容黑社会性质组织等。总之，这类犯罪必须与国家机关工作人员利用职权实施密切相关，同时，对与国家机关工作人员相互勾结实施犯罪的非国家机关工作人员也应当由检察机关立案侦查。
最后，检察机关立案侦查国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件的程序。
这里所说的程序问题有以下内容需要确定：一是层报批准问题。基层人民检察院或者州、市人民检察分院需要直接立案侦查时，应当层报所在的省级人民检察院决定。在具体手续上应当由提出直接立案侦查的人民检察院填写《人民检察院提请批准直接受理书》一式三联。一联作为存根保存，二联附卷，三联逐级上报省级人民检察院。同时，应当制作案件情况报告，简述案情及证据情况，说明直接受理立案侦查的根据和理由。在具体操作中应当由人民检察院的哪个业务部门来承担办理这些手续？在省级检察院接到上述文书后应当由哪个部门负责审查提出意见？在省级检察院作出是否直接受理立案侦查的决定后，由哪个部门填写下发有关文书？我们认为这些工作应当由人民检察院审查逮捕部门承担。因为审查逮捕部门负责立案监督工作，对公安机关应当立案而不予立案的情况比较了解，而国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪是指检察机关受理的具体罪名以外的犯罪，这些犯罪与自侦部门已明确的管辖不一致，所以，由审查逮捕部门具体办理层报手续和下达决定手续是比较妥当的。
省级人民检察院在作出是否直接受理立案侦查之前，应当经过检察委员会讨论决定。省级人民检察院应当在收到提请批准直接受理书后的十日以内作出决定。如果同意下级人民检察院直接受理立案侦查的，应当制作《××省级人民检察院批准直接受理决定书》一式三联，第一联作存根，第二联附卷，第三联送达提请直接受理的人民检察院。如果不同意直接受理立案侦查的，应当制作《××省级人民检察院不批准直接受理决定书》一式三联，第一联作存根，第二联附卷，第三联送达提请直接受理的人民检察院。
省级人民检察院或最高人民检察院认为需要直接受理立案侦查的时候，也应当由审查逮捕部门提出意见，报主管检察长同意后提交检察委员会讨论决定是否立案。
二是具体实施侦查问题。说得具体一点，就是这类案件应当由人民检察院的哪个部门来负责侦查。是由侦查部门来进行侦查，还是由审查逮捕或审查起诉部门进行侦查。《人民检察院实施刑事诉讼法规则》第10条规定，对于这类案件，应当根据案件性质，由人民检察院负责侦查的部门进行侦查。如何理解“根据案件性质”？根据案件什么性质？《规则》未予明确，我们认为，所谓根据案件性质，是指与贪污贿赂有关的案件，由反贪污贿赂部门侦查；涉及侵权渎职的由法纪部门侦查；涉及监管人员犯罪的由监所检察部门侦查。除此之外的案件应当由审查逮捕部门进行侦查。只有这样，才能准确地基于案件性质来划分侦查部门。在刑诉法修改前，检察机关适用刑诉法第13条第2款开展工作时， 主要是由刑检部门（后来分为批捕、起诉部门）进行侦查。实践证明这种划分是必要的，也是可行的。因为有些案件的性质难以归入其他侦查部门，如走私案由反贪或法纪部门侦查似乎都不妥当，所以，由审查逮捕部门承办比较妥当，实际上这类案件不会太多。因为这类案件的限制性规定较多，真正由省院决定直接受理立案侦查的寥寥无几。
第五，关于移送管辖与共同管辖的几个问题
六部门联合规定第6条规定， “公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时，应当将贪污贿赂案件移送人民检察院；人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合。”六部门的上述规定，看起来似乎很明确，但如果实际操作问题仍然很多，需要认真研究解决。
首先，关于移送管辖的问题。无论公安机关还是检察机关都应当将各自侦查中涉及的应当由对方管辖的案件移送给对方，在移送时，是只移送案件线索，还是移送已经侦查过的案件？我们认为，立法本意是移送案件线索，当发现不应当由自己立案侦查的案件时，应当立即移送有管辖权的机关进行侦查。除非遇有紧急情况需要采取紧急措施的外（如犯罪嫌疑人携款潜逃需要立即拘捕），应当将案件移送给有管辖权的机关进行侦查。
在移送管辖时，应当将有关证据材料，包括赃款物一并移送有管辖权的机关。这里所说的证据材料是指已经进行侦查的机关收集到的与自己管辖的案件有关的证据材料，如公安机关侦查的案件中犯罪嫌疑人供认曾向某国家机关工作人员行贿。国家机关工作人员受贿案由检察机关管辖，这时公安机关应当将这一案件线索和行贿人的口供材料一并移送给检察机关查处。
其次，关于共同管辖的问题。这里有两个问题需要研究：一是怎样理解主罪与从罪。在公安机关与检察机关互相牵涉到案件管辖时，尽管六部门联合规定要求以主罪与从罪来决定由谁为主侦查，谁予以配合，但主罪与从罪的标准如何确定？主罪是以法定刑的轻重为准来确定？还是以犯罪嫌疑人的身份高低、影响大小来确定？或是以犯罪涉及的金额多少来确定以及以犯罪嫌疑人在共同犯罪中所处的地位或所起的作用来确定？我们认为， 确立主罪与从罪的区分标准应当遵守以下原则：（1）法定刑衡量原则。即主罪与从罪的区分要看法定刑轻重，如果公安机关管辖的案件的法定刑重，则以公安机关为主侦查，检察机关予以配合。反之亦然。因为主罪应当是重罪，而重罪的法定刑就重。（2 ）犯罪种类多少衡量原则。即主罪与从罪的区分要看犯罪涉及罪名多少，而且以此案中管辖涉及的罪名多的机关为主进行侦查，其他机关予以配合。比如在办理多个罪名的案件中，公安机关侦查中可能涉及到走私罪、诈骗罪、侵占罪和贪污罪。尽管贪污罪由检察机关侦查，但案犯涉及的罪名多数由公安机关管辖的，应当以公安机关为主进行侦查，检察机关予以配合。（3）级别管辖优先原则。 对于查办的案件不仅涉及公安机关和检察机关都有管辖权，而且涉及级别管辖权的问题，即有些案件应由上一级公安机关或检察机关立案侦查的，这种情况下对主罪的确立应当服从级别管辖的需要，即把上级公安机关或检察机关管辖的案件作为主罪，下级公安机关或检察机关管辖的案件作为从罪，这样有利于侦查工作的开展和侦查终结后的移送审查起诉工作的进行。（4 ）主犯身份衡量原则。根据刑法第271条第2款的规定，国有公司、企业或者其他国有单位中从事公务的人员和国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业以及其他单位从事公务的人员利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的，依照刑法第382条、第383条规定的贪污罪定罪处罚。这样一来，因身份不同有些共同犯罪人可能构成侵占罪，有些共同犯罪人可能构成贪污罪，对于这种共同犯罪行为，因主体身份不同，罪名各异，分属不同的机关来立案侦查，但案件事实又具有不可分性。解决这种罪名不同、但犯罪故意和行为共同的犯罪的职能管辖时，一方面应当考虑以主犯的身份为标准区分主罪与从罪，比如主犯是非国家工作人员，其犯罪性质属侵占，而从犯是国家机关工作人员，其犯罪性质是贪污时，应当由公安机关为主侦查此案，检察机关予以配合，反之亦然。另一方面在主犯身份各异，既有国家工作人员又有非国家工作人员时，应当坚持法定刑衡量原则。即以主犯中法定刑重的且对这些重罪又有管辖权的机关为主进行侦查，其他机关予以配合。比如在国家机关工作人员与非国家机关工作人员共同进行犯罪时，而且都是主犯，国家工作人员是贪污罪的主犯、非国家工作人员是侵占罪的主犯，而贪污罪的法定刑重于侵占罪，此时，应以检察机关为主侦查，公安机关予以配合。
二是为主侦查与配合侦查的协调问题。在具体执行六部门联合规定第6条规定的联合侦查中有一个协调问题需要研究。 比如犯罪嫌疑人的讯问、证据的收集、延押的协调，案件侦查终结的移送等。由于同一案件因主体不同分居不同的机关来办理，在承办机关不同而有些案件事实需要提讯其他犯罪嫌疑人时能否获得直接提讯权，比如同一案件中共同侵占单位财产，因行为人是国家工作人员而构成贪污罪，属检察机关管辖。当检察机关需要提讯因是非国家工作人员而成为侵占罪的犯罪嫌疑人时，是否要经过公安机关同意？我们认为，检察机关应当有提讯权，不须经公安机关同意。
在证据的收集上，尽管犯罪主体具有可分性，但案件事实相互联系，因此在收集证据时，公安机关和检察机关可以同时联合进行，也可以有分享调查结果的权利，即有获得书证、证人证言笔录、讯问犯罪嫌疑人笔录、鉴定结论复印件的权利。证据调查的机关应当无偿提供这些证据的复印件。
在延长羁押期限方面，公安机关和检察机关也应当注意协调。这实际上涉及办案期限，何时侦查终结，能否同时侦查终结的问题。由于这类案件的事实是同一的，查清共同犯罪事实对于及时办结案件具有重要意义。因此，公安机关与检察机关应当对各自办理的有牵连的案件做好协调工作。在决定是否延长羁押期限问题上，配合侦查的机关应当服从为主侦查的机关的决定，这样才能统一行动，保证案件同步进行。
在侦查终结移送起诉时，公安机关和检察机关应当将案件移送同一有管辖权的检察机关审查起诉。负责这类案件审查起诉的机关应当将这种具有牵连关系的犯罪一并起诉，人民法院也应当一并进行审理，这样才有利于查明案件事实，对被告人作出正确的判决，避免量刑上的失衡，同时也符合诉讼经济原则。那种为追究办案数量，人为扩大工作量而将本应当合并处理的案件分开办理的做法应当坚决禁止。
三、国家安全机关直接受理立案侦查的刑事案件
国家安全机关是国家安全的保卫机关，在隐蔽战线同危害国家安全的犯罪行为作斗争。1983年9月2日全国人大常委会作出了《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》。该决定指出：“第六届全国人民代表大会第一次会议决定设立的国家安全机关，承担原由公安机关主管的间谍、特务案件的侦查工作，是国家公安机关的性质，因而国家安全机关可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权。”由此可见，国家安全机关管辖的案件只有两种，即间谍、特务案件。
在确定国家安全机关具体受理侦查刑法中规定的哪些罪名的问题上，刑诉法和六部门联合规定都无明确规定。在实践中，国家安全机关与公安机关达成的默契是涉及外线作战，即同间谍、特务作斗争的案件由国家安全机关立案侦查，涉及维护国家内部稳定，同颠覆国家政权、煽动颠覆国家政权等犯罪作斗争的案件由公安机关政保部门负责侦查，在具体办案中公安机关与国家安全机关互相配合。
由于公安机关与国家安全机关在案件的具体划分上不明，实践中也有互相争管辖、多头侦查的问题。鉴于这种情况，我们认为还应当对国家安全机关具体管辖的罪名作出列举性的规定。根据全国人大常委会将国家安全机关立案侦查的案件限定在间谍、特务案件，结合刑法的规定，建议将下列案件明确由国家安全机关直接受理立案侦查：
1.背叛祖国罪（刑法第102条）；2.分裂国家罪（刑法第103 条第1款）；3.叛逃罪（刑法第109条）；4.间谍罪（刑法第110条）；5.为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪（刑法第111条）；6.资敌罪（刑法第112条）；7.非法获取国家秘密罪（刑法第282条第1款）；8.非法持有国家绝密、机密文件、资料、物品罪（刑法第282条第2款）；9.非法生产、销售间谍专用器材罪（刑法第283条）；10.拒绝提供间谍犯罪证据罪（刑法第311条）；11.故意泄露国家秘密罪（刑法第398条）；12.过失泄露国家秘密罪（刑法第398条）；
我们建议将上述案件划归国家安全机关直接受理立案侦查，主要考虑以下几点：上述案件与间谍、特务犯罪密切相关；上述案件具有隐蔽的特点；上述案件关系国家安危；上述案件与涉密案件有关。根据1989年5月29日国家保密局、最高人民检察院、国家安全部、公安部、 监察部、中纪委联合制定《保密工作部门同检察、国家安全、公安、监察、党的纪检机关查处泄密案件协调配合的办法》第2 条规定保密工作部门发现并认为属于触犯《刑法》第97条（现应为第110条、第111条）或《保密法》第32条的规定，“需要追究刑事责任的泄密案件，应立即将有关材料和查处意见移送相应的国家安全机关；未设置国家安全机关的地方，应移送相应的公安机关”。由此可见，我们作出上述管辖划分是必要和可行的。
四、军队保卫部门直接受理立案侦查的案件
1991年12月29日全国人民代表大会常务委员会《关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》规定，“中国人民解放军保卫部门承担军队内部发生的刑事案件的侦查工作，同公安机关对刑事案件的侦查工作性质是相同的，因此，军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件，可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权。”刑事诉讼法第225条规定， 军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使侦查权。军队保卫部门办理刑事案件，适用本法的有关规定。实践中，军队保卫部门侦查的发生在军队内部的刑事案件主要有两类：一是军队内部发生的普通刑事案件，如杀人案、盗窃案；二是军人违反职责方面的犯罪案件。根据刑法已将惩治军人违反职责罪的有关内容列入刑法第七章危害国防利益罪、第八章军人违反职责罪的现实情况，我们认为，军队保卫部门直接受理立案侦查的刑事案件，应当包括以下三类：
1.发生在军队内部的普通刑事案件；
2.刑法第七章危害国防利益罪中应当由军队保卫部门直接受理侦查的案件：破坏武器装备、军事设施、军事通信罪（刑法第369条）； 聚众冲击军事禁区罪（刑法第371条第1款）；聚众扰乱军事禁区罪（刑法第371条第2款）；战时造谣扰乱军心罪（刑法第378条）。 上述犯罪案件均系原惩治军人违反职责罪暂行条例明文规定的犯罪，因此应当归军队保卫部门予以侦查。而本章中的其他犯罪案件，则应根据情况由公安机关与军队保卫部门互相配合进行侦查。但不能笼统地说本章罪均由公安机关管辖；
（3）刑法第10章军人违反职责罪的31个罪名：（1）战时违抗命令罪（刑法第421条）；（2）隐瞒、谎报军情罪（刑法第421条）；（3）拒传、假传军令罪（刑法第422条）；（4）投降罪（刑法第423条）；（5）战时临阵脱逃罪（刑法第424条）；（6）擅离、 玩忽军事职守罪（刑法第425条）；（7）阻碍执行军事职务罪（刑法第426条）；（8）指使部属违反职责罪（刑法第427条）；（9）违令作战消极罪（刑法第428条）；（10）拒不救援友邻部队罪（刑法第429条）；（11）军人叛逃罪（刑法第430条）；（12）非法获取军事秘密罪（刑法第 431条第1款）；（13）为境外窃取、刺探、收买、非法提供军事秘密罪（刑法第431条第2款）；（14）故意泄露军事秘密罪（刑法第432条）；（15 ）过失泄露军事秘密罪（刑法第432条）；（16 ）战时造谣惑众罪（刑法第433条）；（17）战时自伤罪（刑法第434条）；（18）逃离部队罪（刑法第435条）； （19）武器装备肇事罪（刑法第436条）；（20 ）擅自改变武器装备编配用途罪（刑法第437条）；（21）盗窃、 抢夺武器装备、军用物资罪（刑法第438条）；（22）非法出卖、 转让武器装备罪（刑法第439条）；（23）遗弃武器装备罪（刑法第440条）；（24）遗失武器装备罪（刑法第441条）；（25）擅自出卖、 转让军队房地产罪（刑法第442条）；（26）虐待部属罪（刑法第443条）；（27）遗弃伤病军人罪（刑法第444条）；（28 ）战时拒不救治伤病军人罪（刑法第445条）；（29）战时残害居民、掠夺居民财物罪（刑法第446条）；（30）私放俘虏罪（刑法第447条）；（31）虐待俘虏罪（刑法第448条）。
五、监狱直接受理立案侦查的案件
刑事诉讼法第225条规定， “对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查。监狱办理刑事案件，适用本法的有关规定。”监狱是改造罪犯的场所。关押的是罪犯，因此改造与反改造的斗争十分激烈。为了维护改造场所的秩序，揭露和惩治监狱内罪犯的重新犯罪活动显得十分重要。在长期的监管改造工作中，我国的监狱管理部门建立了自己的狱内侦查组织和工作制度，在揭露证实狱内犯罪，维护监管改造秩序中发挥了重要作用。因此，修改后的刑事诉讼法确立了监狱的侦查机关的地位。
监狱行使侦查权，其案件管辖的范围仅限于监狱内罪犯的犯罪案件。这是监狱侦查的一个重要特点。狱内侦查的案件难以作出具体划分。这是因为狱内侦查主要是以罪犯为对象和犯罪地点在监狱来划分管辖的，狱中的罪犯犯任何犯罪案件都由监狱来侦查，狱内常见的犯罪主要有：（1）破坏监管秩序罪；（2）脱逃罪；（3）劫夺被押解人员罪；（4）组织越狱罪；（5）暴动越狱罪；（6）聚众持械劫狱罪；（7 ）杀人罪；（8）伤害罪；（9）放火罪；（10）投毒罪；（11）盗窃罪；（12）破坏生产经营罪。
尽管狱内侦查的主要对象是正在服刑改造的在押罪犯，但狱内犯罪的情况也比较复杂，有的是在押犯与监狱内部人员或狱外人员相互勾结作案的；有的是在押犯与境内外敌对势力相勾结作案。因此，实践中常常会遇到监狱与有关的公安机关、国家安全机关、检察机关密切配合的问题。
第一，对在押罪犯与监狱内部人员或狱外人员勾结犯罪的案件，主犯是监狱在押罪犯的，侦破工作以监狱为主，必要时，请当地公安机关协助。
第二，监狱内部人员或狱外人员与在押犯勾结作案，主犯是监狱内部人员或狱外人员的，侦查工作以当地公安机关为主，监狱予以配合。
第三，对监狱在押罪犯与境内外敌对势力勾结的案件，由国家安全机关为主进行侦查，监狱予以配合。
第四，对在押犯判决时没有被发现的罪行，由监狱负责进行侦查，有关公安机关收集的证据材料应当移送监狱，由监狱将有关案卷材料移送人民检察院处理。
第五，狱内发生的各类案件由监狱负责侦查破案，特大案件和涉及两个以上监狱的重大案件，由省（自治区、直辖市）监狱管理局负责指导和协调侦查。
六、公安机关直接受理立案侦查的案件
一般说来，人民法院、人民检察院、国家安全机关、军队保卫部门、监狱直接受理立案侦查的案件范围确定之后，公安机关直接受理立案侦查的案件也就明确了。但是，由于刑事诉讼法和六部门的联合规定并未具体明确规定所有有侦查权机关的案件管辖范围，而公安机关1998年5月15日公布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第14 条规定，“按照刑事诉讼法对刑事案件管辖分工的规定，除贪污贿赂犯罪，国家机关工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、暴力取证、报复陷害、非法搜查等侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，监管人员殴打、体罚虐待被监管人的犯罪、军人违反职责的犯罪，经省级以上人民检察院批准的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，以及自诉案件以外，其他刑事案件由公安机关管辖。对人民法院直接受理的被害人有证据证明的刑事案件，因证据不足驳回自诉，可以由公安机关受理并移交的，公安机关应当受理。”
公安机关自行确定的职能管辖的案件范围至少存在以下问题：
1.与检察机关直接受理立案侦查的案件范围不协调。如检察机关将“国家机关工作人员利用职权实施的破坏选举案”（刑法第256 条）列为自行侦查的案件，显然与公安机关划定的立案侦查的案件范围不一致。按照刑事诉讼法和六部门联合规定的精神，检察机关将国家机关工作人员利用职权实施的破坏选举罪划归自己管辖是不妥当的，因为这超出了检察机关依法管辖的范围。检察机关在将破坏选举罪划归自己管辖时，主要考虑两点：一是破坏选举罪原由检察机关管辖，积累了必要的办案经验；二是将破坏选举罪限定在国家机关工作人员利用职权实施这个范围，便于发挥检察机关同职务犯罪作斗争，开展法律监督的职能作用。我们认为，从严格执法的角度讲，检察机关将国家机关工作人员利用职权实施的破坏选举罪列入自侦案件范围是不妥当的，此类案件也应当由公安机关来侦查。实践中，往往是国家机关工作人员与非国家工作人员勾结作案，如果同一案件因主体不同分别由公安机关与检察机关共同管辖不便有效地开展工作，立法应当尽量避免两个机关共同管辖而导致执行中的扯皮现象。
2.没有明确划分出国家安全机关直接立案的案件范围。《公安机关办理刑事案件程序规定》没有将国家安全机关直接立案侦查的间谍、特务案件划分出去，这与刑事诉讼法、全国人大常委会的有关规定不一致，应当改正。目前解决这一问题的办法有两个：一是公安机关修改此规定，明确将应由国家安全机关立案侦查的案件排除在自己的管辖范围之外；二是由国家安全机关自己公布直接立案侦查的案件范围。我们认为第二种办法简便易行，因为国家安全机关尚未制定这方面的规定，可以弥补这一不足。
3.对应当由军队保卫部门侦查的案件的列举尚没有穷尽。虽然《公安机关办理刑事案件程序规定》也将“军人违反职责的犯罪”排除在公安机关管辖的范围之外，但军队保卫部门侦查的案件范围远不限于“军人违反职责的犯罪”。因为刑法第七章危害国防利益罪中的有些罪名就是原《惩治军人违反职责罪暂行条例》中规定的，如刑法第369 条破坏武器装备、军事设施、军事通信罪，就是原军职罪中第12条规定的内容，只不过增加了破坏军事通信的内容。也就是说有些罪名原本就是军队保卫部门负责侦查的。因此，公安机关应当修改这一管辖规定，将应当由军队保卫部门侦查的案件划归军队保卫部门管辖。
4.对狱内侦查问题未提及也与刑事诉讼法确立监狱侦查权的规定不协调。在司法实践中并非像《公安机关办理刑事案件程序规定》确立的公安机关管辖的案件范围那样宽。在监狱内犯罪的案件并不由公安机关侦查，而由监狱侦查，这一点刑事诉讼法已经明确，司法部门也已制定了狱内侦查的有关规定，对狱侦案件的范围作出了原则性的规定。所以，我们在研究管辖问题时，必须尊重这一客观事实。
综上所述，公安机关在执行案件管辖的有关规定时，应当充分注意和尊重有关机关的案件管辖权，做到不越权，不渎职。
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