“分权”与“多中心制衡”--论学前教育多元化公共服务供给的关系_学前教育论文

“三权分立”与“多中心制衡”——试论学前教育公共服务多元供给主体间的关系,本文主要内容关键词为:学前教育论文,公共服务论文,试论论文,主体论文,关系论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

中图分类号:G61 文献标识码:A 文章编号:1674-2311(2013)01-0089-07

《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中明确提出,要“努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。自此,学前教育作为公共服务体系的一部分开始进入政策制定者与政策研究者的视野。有官员将“学前教育公共服务”内涵解析为四个方面:大多数幼儿园是普惠性幼儿园、大多数适龄儿童都能进入普惠性幼儿园、普惠性幼儿园大多数成本是由公共财政承担、大多数家庭困难儿童都能得到政府资助。①从我国学前教育发展的现实来看,真正实现这四点内涵还有很长一段路要走。而且,绝不能单纯依靠政府一方,必须结合政府、市场、公民社会的集体力量,形成一个多元化的公共服务供给体系,建立起一种责任分担机制,借助各方的优势实现学前教育利益最大化。本文尝试探讨的是:学前教育公共服务多元化供给主体应该包括哪些,它们的关系如何,以及如何建立起学前教育公共服务多元主体的制度机制与协调机制?

一、学前教育公共服务多元供给主体

所谓学前教育公共服务供给主体多元化,是指在政府主导下,吸引个人、民营企业和社会组织共同参与学前教育公共服务的生产和提供。具体而言,指政府通过制定公共政策,确定学前教育公共服务的供给数量和质量标准,以市场机制为杠杆,以公众需求为导向,通过多种方式调动公共部门、私人部门、社会组织的参与,在竞争中完成公共服务的供给。[1]由此我们看到,公共服务的多元化主体包括政府部门、市场中的企业、私人部门、个人以及公民社会中的非营利性组织、慈善团体、第三部门等。

(一)政府部门

各级政府是提供学前教育公共服务的核心主体。根据社会对学前教育公共服务需求的不同,可以将公共服务区分为:核心公共服务、基础性公共服务、支持性公共服务。[2]政府的责任重心在于为社会成员提供“基本公共服务”。同时,实践和理论也证明,政府作为一个非竞争性的公共选择主体,其提供公共服务和公共产品的数量与质量可能与社会公共需要不一致。既可能供给不足而无法满足社会需求,也可能因供给数量过多导致过高的预算支出,还可能因缺少约束导致供给成本超过实际所需成本而造成社会资源的浪费等等,即出现“政府失灵”。因此,政府应该清晰地界定自己的职责,在公共服务中动态地扮演安排者、生产者、培育者、监督协调者等多重角色。[3]

首先,政府应当是学前教育公共服务的安排者,统筹决定什么服务应该提供、为谁提供、提供多少以及由谁付费等,这是政府主导公共服务的具体体现。同时,政府还得划分不同层级政府在提供学前教育公共服务中的职能权限,着重做好中央、省(直辖市、自治区)和基层三级政府的任务分工。一般而言,中央政府的职能是政策规划、转移支付和整体协调工作;省级政府负责公共服务质量标准、服务方式的选择以及公共服务行为的监督工作;基层政府(主要是县级政府)应该具体负责公共服务的提供和保障工作。[4]

其次,政府应当是学前教育基本公共服务的生产者,办好一批“广覆盖、保基本、有质量”的普惠性幼儿园,保障弱势阶层儿童接受学前教育的权利。

再次,政府应当是学前教育公共服务多元主体的培育者。在我国当下的学前教育公共服务供给实践中,社会力量、私人部门是重要的供给主体,其最大的优势是能够实现资源的有效配置,防止政府失灵。然而,市场部门也有其劣势,很难消除外部效应和保证社会公平。因此,作为公共服务多元主体的培育者,政府需要制定一些竞争机制与激励机制,既调动市场私人部门参与供给学前教育公共服务的积极性,提高他们的社会美誉度,又激发民间社会组织、慈善机构、第三部门的社会责任感,为他们参与学前教育公共服务创造条件。

最后,政府还应当是学前教育公共服务的监督者。在多元化公共服务供给模式下,多元主体的参与、竞争机制的引入,打破了政府对公共服务的垄断与包揽,提高了公共服务的效率。但同时,政府也必须警惕民办园的虚假宣传,建立良好的市场秩序,为私人部门和第三部门参与学前教育公共服务的竞争性供给创造一个公平、透明的环境。

(二)市场

在学前教育公共服务的多元供给中,市场所发挥的作用与政府完全不同。如果说政府的政策目标是促进社会公平的话,那么,市场的行动目标则是提高效率、促进竞争、阻断垄断。与政府相比,市场具有显在的优越性,它可以在很多方面补充政府行政的不足。

首先,市场强调竞争机制。学前教育公共服务的市场化供给不是靠政府的强制性权力,而是基于各市场主体提供公共服务的质量、效益、特色和多样化服务。如果企业机构、社会力量、私人部门所提供的学前教育公共服务不具备竞争性,不能在服务成本、顾客偏好、灵活性方面表现优势的话,就会被市场淘汰。

市场遵循的是优胜劣汰、适者生存的原则,谁能获得更丰富、更多元的竞争资本,谁就能赢得顾客、占领市场。学前教育公共服务与一般的商品不同,它影响到儿童的可持续发展以及家庭育儿观念的变化,尤其需要各市场主体具有社会责任意识、儿童中心取向,不要以单纯的营利驱动祸害儿童的一生。因此,从这个意义上说,学前教育公共服务中的竞争机制不是一种以效率为核心取向的竞争,而是以效益为取向的竞争。

其次,市场具有激励效应。与政府提供的公共服务的稳定性、持续性相比,市场中存在更多的风险与未知数,摸透了市场的脾气、遵守了市场的规则、具备了市场素养,各市场主体就可以在市场竞争中获得更大收益。

再次,市场能在一定程度上分散与限制专断权力。在公共服务的提供上之所以出现政府失灵,很重要的一点是政府公共服务存在太多的垄断和暴力,公众没有选择权,也没有监督权。与政府的权力约束不同,市场具有权力分散性,在权力的获得、权力的运作及权力的效果上都比较透明。市场更多是借助市场化的资源配置方式、透明化的竞争手段来分配市场资本,实现公共服务的竞争性供给。

在市场主宰下,各市场主体的资本不再成为衡量公共服务供给质量和供给效果的标准,而是更多地借助于其所提供服务的公众满意度和认可度。在市场运作中,公众用其裁判权、选择权分享了政府独断时的强制性权力。[5]

最后,市场本质上就是一种协调分工的制度,[6]它勾连起与政府、公民社会之间的有效互动。作为一种制度,市场本身不能脱离政府的政策框架,也不能无视公民社会的公共需求,它需要对公共政策与民众吁求做出及时而敏感的反应。在社会发展的任何阶段,市场都深深嵌入某一特定社会之中,感受社会的脉搏,提供多样化的公共服务,满足不同群体的需要。

但是,市场在学前教育公共服务供给中的优越性能否真正发挥作用,还取决于两个方面的因素:一是决策者们对市场双重属性的尊重,二是所有卷入者的市场素养的培育。只有做到这两点,市场在提供学前教育公共服务中的正向意义才能更大地发挥出来。

首先,市场具有双重属性,自发演进惯性与权力依赖特性。在自由主义者看来,市场的自我调节与自发演进是市场能够实现资源分配和社会富裕的重要原因。波兰尼则认为,“自我调节市场”的支配原则是“图利”,而逐利动机太强的时候极容易走向“脱嵌”,[7]违背市场在提供学前教育公共服务中应该履行的社会责任。因此,自由放任的市场社会内含着一种走向分裂、道德危机和自我毁灭的趋势,任由自由市场机制成为公共服务提供的优先价值,会使幼儿教育体系彻底颠覆。[8]

除了自发演进惯性外,市场还具有权力依赖特性。即一方面,市场的生成需要政治权力为其提供保护;另一方面,市场生成后功能的发挥也离不开政治权力的支撑。市场的权力依赖特性表明,政府干预市场具有先在的合理性与充分的合法性。同时,市场具有的自发演进惯性,也提醒政府行政干预的有限性。在学前教育的公共服务供给中,政府需要尊重市场的双重属性,既创造条件发挥市场的资源配置功能,又警惕政府过多干预对市场造成更大的权力依赖。

其次,市场素养需要培育。市场既是有规律的,又是捉摸不定的,参与市场竞争的各方主体需要必备的市场素养,从而掌握市场的个性,轻松运用市场的优缺点。在我国当下公共资源相对不足的情况下,市场是提供学前教育公共服务的一个有力补充。然而,从历史来看,我国在上世纪末和本世纪初曾出现过一个市场至上的时期,政府一方面过多依赖市场提供学前教育公共服务,另一方面对市场的双重属性认识不足,导致了学前教育发展的严重倒退。

在当前我国明确“政府主导”的背景下,所有市场参与者必须具备的市场素养是如何利用市场的优越性和避免市场的破坏性。当市场主体能驾驭市场时,市场的优越性机制就能很好地服务于学前教育的社会实践。

(三)公民社会

从三分法的意义来看,社会指的是独立于国家政府领域和市场经济领域之外的领域,主要包括各种社会团体、事业单位、社会中介机构、各种行业协会和群众性自治组织等。在建立学前教育公共服务体系方面,我国政府主张“社会参与”,充分运用各种社会力量发展学前教育。但整体而言,我国的公民社会发育比较迟缓,人们的契约意识、参与意识与责任意识还处于发展中,公民社会参与学前教育公共服务还没有成为一种实践层面的共识。

在中国的语境中,公民社会参与学前教育公共服务供给只意味着家庭、事业单位、社区组织的参与,还很少有非营利机构、慈善团体、社团组织、行业协会等机构的参与。而在参与提供公共服务的主体中,家庭又发挥着举足轻重的作用。与中国明显不同的是,在西方很多国家,各类非营利组织在学前公共事务中承担着政府不可替代的重要作用,是社会治理结构中的重要力量。

从变迁的角度来看,社会是人类发展到一定历史阶段,交往行为和交往关系越来越深入和广泛的产物。在我国,传统社会中国家与社会的力量强弱悬殊,公民社会处于严重的发育不良状态。新中国成立后,与国家相抗衡的社会力量极其弱小,形成的是一种总体性社会格局,此时的社会是单向度的。而在当下的转型社会,社会力量虽然日趋多元,但总体而言,还不能在学前教育公共服务中占据相应的位置。

从社会治理的角度来看,虚弱的社会不是政府所追求的,学前教育中的“社会参与”机制的建立也不只是需要社会的自组织反应,更需要一个健全社会的理性滋养。随着社会的发展和文明的进步,人们越来越有愿望和能力组织起来做一些事情,这些事情恰恰是政府和市场在提供体公共服务时难以顾及和不易解决的,例如关注弱势群体、自愿捐助和志愿服务等方面,而公民社会中的第三部门往往有着公益、自愿、专业的特点,也因此成为极具竞争力的公共服务的提供者。

基于此,政府在设计学前教育公共服务体系时,既要加大政府投入,履行政府职责,也要规范好市场秩序,组织好民间力量,尤其是第三部门的培育,通过多中心的制度供给和资源扶持来促进学前教育正常有序的发展。在转型社会,任何事业的发展都不能借重一维的力量,必须建立起政府、社会、市场的多元治理模式,提高社会的组织化程度。

二、学前教育公共服务供给主体间的关系类型

在学前教育公共服务供给中,政府、市场、公民社会各主体基于一定的法律、制度和行为规则,在职责分配、工作方式、作用发挥等多方面进行积极互动,形成了公共服务多元化供给的不同关系格局。从“理想类型”[9]的角度看,运用米尔斯的“双维主客法”,[10]我国的学前教育公共服务的关系格局可分为两个层面、四种类型。第一个层面是学前教育公共服务多元供给主体的结构状态:单中心或多中心;第二个层面是学前教育公共服务供给的价值导向:权力导向还是需求导向。以此为基础,组合形成四种关系类型:“单中心”权力导向、“多中心”权力导向,“单中心”需求导向、“多中心”需求导向。很明显,前两者遵循的是政府治理逻辑,后两者承诺的是公共服务逻辑(见表1)。

(一)“单中心”权力导向

所谓“单中心”权力导向是指在学前教育公共服务供给中,以政府、市场、社会三者中的一方为核心、以其中一方的权力执行为导向,也就是通常所说的“一主多元”型[11]公共服务关系模式。在中国的现实语境中,“单中心”权力导向特指以各级政府为主导,充分运用市场的竞争、激励与调节机制,调动私人部门和公民社会共同参与,以政府的强制性权力执行为保障的学前教育公共服务关系模式。

该模式的基本理念在于:首先,单纯依靠政府、市场、社会任何一方均不是公共服务供给的有效解困之道。其次,政府继续“垄断”学前教育公共服务产品的供给既是不现实的也是不明智的,市场、社会两主体具有政府无法替代的优越性。再次,该模式的成功运作依赖于政府的强制性权力的执行,即政府实施的是政府意志,带有某种独断性。一旦政府方向把握失误,就可能对学前教育公共服务体系的建构造成巨大的冲击。最后,市场、社会扮演的是辅助性角色,它们的参与是为了政府更好地履行其主导职能。

很明显,“单中心”权力导向型关系格局是政府治理的产物,它与传统的公共服务供给过程有太多的相似性。在“单中心”权力导向关系格局中,政府把对权力的掌握和行使作为首要职责,存在着或多或少的政府垄断。其实,在当代社会中,社会的复杂性和公共事务所涵盖范围的广泛性早已使得政府没有能力包揽一切公共服务,政府的一意孤行很容易走向集权与极端。因此,“单中心”权力导向型公共服务供给模式要得以有效开展,还需要科学定位政府角色,关切社会对公共服务的基本需求,保证基本公共服务的有效供给。

(二)“多中心”权力导向

“多中心”权力导向是“多中心”治理理论的产物,是针对政府、市场相继失灵的一种政策选择,强调公共服务的供给不过分倚重某一机制,而是多机制共生。文森特·奥斯特罗姆等人在《大城市地区的政府组织》中认为,“多中心”意味着许多决策中心,它们在形式上是相互独立的。它们相互之间通过竞争性的关系考虑对方,开展多种契约性和合作性的事务,或者利用中央的机制来解决冲突。[12]

在“多中心”权力导向中,每个主体在发挥核心作用时,其所运用的权力是不一样的,政府采取的是强制性权力,市场运作的是竞争性权力,社会贡献的则是志愿性权力。如果这些权力都贡献于公共服务的供给,并且展开有序竞争,那么不管是强制性权力、竞争性权力,还是志愿性权力都会整合为公共权力。学前教育公共服务中的公共权力既是在公共服务的提供过程中生产与再生产的,也是在公共服务提供过程中通过竞争而不断透明化的。

在学前教育的公共服务中,首先,“多中心”权力导向意味着政府、市场、公民社会皆有可能在某种类型的公共服务供给方面扮演重要乃至主导性角色,发挥着支配者与协调者的作用。如在乡镇中心园建设方面,政府部门必须发挥核心作用,运用强制性权力来保障农村地区学前教育公共服务的供给;在普惠性民办园建设方面,市场必须发挥核心作用,运用其竞争性优势和激励机制来调动各方参与的积极性;而在为农民工子女提供普惠性幼儿教育服务方面,社区组织、民间团体、家庭必须发挥核心作用,利用熟人优势更好地提供公共服务。

其次,“多中心”权力导向还需要政府、市场、公民社会在共同提供某种学前教育公共服务时展开积极的竞争与合作,充分利用各自的优势提高并完善公共服务的质量。如在公办园建设方面,既可以利用政府的强制性权力加大对学前教育的投入,保障学前教育经费的供给,又可以利用市场的竞争性权力来强化公办园的服务意识,提升公办园的危机意识和市场竞争力,还可以利用公民社会的志愿性权力来扩大公办园的社会基础,提升家长的科学育儿能力和社区辐射力。同样,在普惠性民办园建设方面,政府可运用自己的强制性权力规范民办园的质量,强化民办园的管理,进行引导性投入;市场可运用竞争性权力规范民办园管理,提升民办园品牌竞争力;公民社会可运用志愿性权力强化对民办园的监督,提升其社会责任感。

最后,“多中心”权力导向还意味着三种权力的相互监督。因为,公共权力既具有公共性、服务性,又具有膨胀性、强制性。当公共服务多元化主体的公共权力被合理运用和有序竞争时,便会产生有效的学前教育公共服务体系。倘若三者竞争不当,或政府强制性权力太过嚣张而出现压制其他两者的情况时,学前教育公共服务体系就会从内部产生毁灭的可能。无论如何,“多中心”权力导向还是一种以权力实践为核心的治理取向,它不可避免地带有暴力倾向,因而必须被规范在合理的范围内。

(三)“单中心”需求导向

如果说权力导向强调的是治理观念的话,需求导向主张的则是权利保护,是一种自下而上的视角。在本文中,所谓“单中心”需求导向是指以政府的责任履行为中心,以公众的学前教育需求为导向,政府、市场与公民社会在提供学前教育公共服务时形成的关系格局,其核心词是反应与配合。在这种关系格局下,政府责任是核心,社会公众对学前教育的多元需求是关键。

为了建立起学前教育的公共服务体系,政府要摸清社会各界对学前教育的现实需求,并利用各种渠道加大科学育儿宣传力度,使全社会形成重视早期教育、科学保育儿童的氛围。“单中心”需求导向是社会发展到一定阶段的产物,不仅经济发达、政治民主,而且,民众有强烈的社会参与意识和责任意识。我国当前还处于社会治理格局下,政府的服务意识才刚刚觉醒,要完全做到以需求为导向还有很长的路要走。

(四)“多中心”需求导向

所谓“多中心”需求导向是指政府、市场与公民社会在学前教育公共服务体系的建构中,以社会公众对学前教育的多元需求为关切点,充分运用各自的优势在各类幼儿园建设上相互合作,扬长避短。如政府的首要责任是政策制定、财政投入、布局规划,其优势是资源丰富、社会动员能力强;而市场的首要责任则是资源的有效配置和竞争秩序的确立,其优势是运用“看不见的手”进行自发调节;相比政府、市场,公民社会的最大优势是社会基础雄厚、参与意识强。

“多中心”需求导向彰显的是各主体之间的互补合作,这里没有唯一的中心,没有霸权,公众的学前教育需求是政府、市场与公民社会的唯一关切。当今北欧地区的学前教育公共服务体系关系格局便是如此,各方在学前教育公共服务的提供上是亲密的盟友,儿童利益最大化是其始终不变的追求。

三、学前教育公共服务主体多元化的制度机制与协调机制

我国当下的学前教育公共服务体系关系格局基本上处于从“单中心”权力导向向“多中心”权力导向过度,政府的治理理念在发生着变化。为了更好地构建符合中国现实国情的学前教育公共服务体系,我们需要建立起学前教育公共服务主体多元化的制度机制与协调机制,使三类主体更好地合作,最大限度地实现公共利益。有学者认为,公共服务供给主体间的协同与制衡,是指从权力、责任、程序、绩效等方面建立一种分工制衡机制,使各权力间保持一种既互相配合,又互相制约的平衡状态。[13]这里尝试从公共服务主体多元化的制度机制和协调机制两方面展开论述。

(一)权、责、效合一:公共服务主体多元化的制度机制

从政治哲学的角度来看,公共服务供给主体多元化就是对公共权力的分解及公共责任的分工,即从公共利益出发,通过合理配置权力和责任来制约政府、市场与公民社会对公共权力的行使,减少权力的垄断与暴力。在学前教育公共服务体系构建过程中,为了整合各主体的优势,需要在制度上确定各主体的权力和责任,以实现公共效益最大化。

1.公共权力的分解。作为公共服务的一部分,学前教育公共服务体系的构建需要公共权力的保障。所谓公共权力是指在公共服务过程中,由政府、市场和公民社会等各类公共组织掌握并行使的、用以处理学前教育公共事务、维护学前教育公共秩序、增进学前教育公共利益的权力。各类组织提供公共服务的过程就是其获得并行使公共权力的过程。

在多元供给关系下,各供给主体的公共权力必须通过法定框架下的竞争而获得。这就要求首先从法律的角度明确各主体的权力范围与责任范围。同时,确定竞争的标准为公众满意度与公共服务效益。只有这样,才能避免“单中心”权力格局下的权力独揽与权力暴力。

从现实来看,我国当下各级政府的公共权力均由其职位赋予,是先在的,而市场、公民社会的公共权力一部分来自其担负的职能,另一部分则来自于政府转移的权力。这说明,我国当下学前教育公共服务中的公共权力还严重地缺乏权力的合法性和权力的竞争性,霸权与强权的色彩还较浓。这必然会影响学前教育公共服务的民主化进程,也会影响学前教育公共服务的社会效益。

因此,有必要建立权力分解和权力竞争基础上公共权力获得、执行、效果的博弈机制,使政府的强制性权力、市场的竞争性权力、公民社会的志愿性权力真正实现“三权分立”、“多中心制衡”。无数事实证明,任何权力都具有双面性,即便是政府拥有的传统性权力,也不意味着政府会自觉地为实现公众利益最大化而持续努力。政府具有多重目标函数,政府成员不只是脱离经济欲求的纯政治人,政府政策也通常是各利益集团多次和长期博弈的最终结果。因此,政府权力本身也需要被规制,否则,政府有可能不按公民意志办事,甚至损害公众利益。至于市场和公民社会,其权力运作过程更需要建立在职能基础上的约束与制衡机制,防止公共权力被某个主体所垄断和滥用。

2.公共责任的分工。公共权力的获得应该建立在公共责任的履行上。在我国当下阶段,建立学前教育公共服务体系的责任巨大,“入园难”问题比较突出,政府、市场和公民社会面临着提供“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系的严峻挑战。这种状况要求各主体要明确自己的职责范围,各有侧重,互补共生。

对于政府而言,其主要责任是制定政策与维护公平。即一方面制定促进学前教育公共服务体系建立的各种政策法规;另一方面要履行政府提供基本公共服务的责任,加大学前教育投入,保障社会弱势人群接受早期教育的权利,实现学前教育公平。

对于市场而言,其主要责任是建立、维护并推广契约意识、竞争意识、服务意识。如果政府承担的是基本的学前教育公共服务,那么市场承担的则是多样化的学前教育公共服务,与政府形成一种相互补充的局面。此外,市场还要通过竞争机制、协调机制与激励机制来建立学前教育公共服务秩序。

对于公民社会而言,它既是学前教育公共服务体系的社会基础,也是承担学前教育公共服务体系的重要力量,其志愿主义倾向最适合承担普及、宣传、监督与动员的责任。作为政府部门、市场主体提供学前教育公共服务的社会基础,作为政府部门与市场主体之间的黏合剂,公民社会可以发挥自身优势,为公众提供“无缝隙”的学前教育公共服务。

3.公共效益的提升。公共服务供给主体的多元化有利于提升公共服务的有效性、公平性和可选择性。根据公共选择学派的理论,政府和非政府组织都具有“经济人”的特性。作为公共权力的行使者,他们有可能偏离公共权力的轨道,使公共权力的运行背离公共性质,损害公共利益。

无论政府、市场还是非政府组织,在行使公共权力过程中一旦出现了背离公共利益的情况,就一定会降低公众对学前教育公共服务的满意度,影响公共服务供给的效能,损害各供给主体在公众心目中的形象。鉴于此,在公共服务供给主体多元化的进程中,既要对公共权力的运作实行严格的限制,防止其“为非作歹”,又要鼓励和引导公共权力在法定范围内充分发挥其功能,防止其“消极怠工”。

(二)公共服务联合体:公共服务主体多元化的协调机制

从提升学前教育公共服务效益的角度来说,各供给主体之间的关系不仅是基于权力分解和责任分工的竞争性关系,还应该是以公共利益为核心的合作关系、伙伴关系,应成为公共服务联合体。这种联合体不仅包括权力的联合、责任的联合,也包括利益的联合。

1.权力的联合。在学前教育公共服务供给主体多元化的制度机制中,我们强调以立法为基础,清晰界定各责任主体的权力范围和作用边界,强化对政府的强制性权力、市场的竞争性权力和公民社会的竞争性权力的约束与监督。然而,正如多中心治理理论所强调的,各供给主体的权力只能在一定范围内发挥作用,还必然存在权力的盲区。同时,各供给主体的权力又是有限度的,并不能独自承担学前教育公共服务的重任。各供给主体之间必须进行权力竞争基础上的权力联合,以相互补充、相互激励,达成公共权力的联合效应。

从现实来看,权力的联合是需要以各种协调机制作为前提的。毕竟,各供给主体的权力属性、作用方式不同,而权力的联合又不能是简单意义上的松散结合,它需要以权力的最大化沟通、竞争为前提。如果各权力主体之间缺少对话、协商,权力的联合与分享只能是暂时的,且不能发挥实质性作用。

2.责任的联合。在学前教育公共服务中,从责任分工的意义上来看,政府、市场和公民社会的责任各不相同,各主体只有明晰了自己的责任边界,才能很好地履行各自的义务。但多中心治理强调的是各中心责任清晰基础上的责任共担与联合,并不强调各自为政,单兵作战。

在学前教育公共服务体系建立这一总体社会责任中,如果各方只是局限于自身个体性责任的达成,无视责任之间的关联、渗透与辐射,忽略相互之间的影响、连带与干扰,那么,有可能会实现局部利益而牺牲整体利益,最终有损学前教育公共服务体系的建构。责任联合需要各主体间求同存异,需要以儿童利益最大化作为其行动的指南。

3.利益的联合。从根本上讲,不仅政府具有某种意义上的“经济人”属性,参与公共服务供给的私人部门和第三部门的各类社会组织或多或少都具有“经济人”特征。它们参与公共服务的行为动机都有“利益驱动”的成分,有些组织“营利”的特征还十分明显。因此,在构建学前教育公共服务体系时,一方面,要从制度设计上保证它们在追求部门利益与实现公共利益之间找到一个平衡点,为私人部门和第三部门参与公共服务,追求公共利益提供正向激励。如为私人办园者直接提供经济补偿或提高社会美誉度;对非营利组织办园进行挂牌授权,提供资金支持等等。另一方面,要充分尊重各供给主体的利益诉求,建立个人利益与公共利益协调一致的公共服务联合体。

学前教育公共服务体系的建立问题在当下中国还是一块有待进一步开垦的处女地,无论是理论研究还是实践探索,都经验不足。从我国的政府治理领域来看,公共服务的探索已具备了一定基础,可以作为学前教育公共服务体系建立的参照。从可行的意义上来看,“多中心”权力取向是目前正在形成的关涉政府、市场与公民社会各方的关系格局,它切合当下的政府改革步伐,其必需的制度机制与协调机制也在逐渐酝酿成型。在为提供学前教育公共服务所建立起来的公共服务联合体中,如果各类主体能够通过对话与协商不断增进理解与相互信任,并在共同提供公共服务的过程中,实现权力分享、对话合作与行动协调,那么,以需求为导向、以公众受教育权利保障为目的的学前教育公共服务关系格局的形成就指日可待了。

注释:

①引自教育部基教司二司李天顺先生观点。

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