在结构性改革中优化公共服务，本文主要内容关键词为：结构性论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文提出了一个公共服务的基本分析框架，其包括四个层次：公共服务的范围、公共服务的提供、公共服务的运行机制与公共服务制度激励。我国当前应重点强调在我国结构改革过程中保证公共服务的效率和公平。在结构调整中保证低收入人群最基本的公共服务的可获得性，保证最基本的公共服务水平，是维护社会基本正义、凝聚力和稳定的重要保障。
引言
在20多年的改革中，中国经济取得了前所未有的成绩。分权化是成功推进我国经济增长和效率提升的核心，但在总量增长的良好局面下，众多结构性问题逐步凸显，已经影响到了我国经济的整体健康和进一步发展。集中表现为城乡二元结构强化，居民收入差距扩大，区域经济差距拉大，国内市场分割，财政支出结构不合理与风险积累，金融结构失衡等。中国究竟会走向持续的公平增长，还是严重的结构失衡与极化？这将取决于结构性改革的努力和成效，而结构性改革离不开健全的公共服务的支持。可以说中国的公共服务体系的健全与优化将是推动结构改革的重要制度基础，同时经济结构性障碍的克服也是提高公共服务效率，缓减公共财政压力的必由之路。本文结构安排为：首先在众多已有研究基础上，提出一个独立公共服务的分析框架；然后以此框架为基础，分析我国公共服务效率与公平两个方面的运作机制，并剖析其在我国经济结构性改革中存在的问题；最后是研究结论和有关在结构改革中优化公共服务的政策建议。
一、公共服务：一个分析框架
亚当·斯密的市场秩序理论认为，在一组人们认同的规则之中许多人追求自身利益的独立的努力将会导致有益的结果。在一个拥有确定的法律框架，和实施产权与契约安排的开放市场条件下，交换纯粹私人物品的买者与卖者的相互竞争与激励，将导致较优的结果。而霍布斯的国家秩序理论则认为，自主组织与竞争将导致战争状态，因而有必要建立一个单一权力中心来支配所有的社会关系，并把和平与秩序强加给其他人。国家被界定为一种组织，它垄断着立法权，以及合法使用暴力权。在市场与政府的这种两分法传统框架中，人们的政策选择倾向于运用斯密的秩序概念来处理所有的私人物品，而用霍布斯的主权国家概念来处理所有的公共物品。公共服务的提供一般被视为政府内在的职责，公共服务的供给状况成为衡量政府效率的重要指标。但是，随着对市场失灵与政府失效认识的深入，现在人们似乎已经逐步放弃了这种绝对化的两分法视角。市场秩序能正常运转，离不开对产权与契约的保护；政府不再是市场失灵的唯一替代，公共服务的高度政府垄断也将导致效率和公平的损失。以下（表一）笔者提出了一个关于公共服务的基本分析框架，对市场与政府采取了较为折中的态度。
表一 公共服务分析框架
┌───────────────┬────────────────────────────┐
│公共服务层次 │对应理论与说明 │
├───────────────┼────────────────────────────┤
│第一层次：公共服务的范围 │政府的边界、政府规模│
├───────────────┼────────────────────────────┤
│第二层次：公共服务的提供 ││
│● 提供多少 │偏好显示与公共选择、最优公共品供给 │
│● 怎样融资 │税收、公债或收费│
│● 如何生产、定价与提供 │公共品生产效率与定价、协作生产理论 │
├───────────────┼────────────────────────────┤
│第三层次：公共服务运行机制││
│◆效率机制： ││
│●分权化 │公共产品层次性、以足投票、信息优势与竞争机制，地方政府治│
│ │理理论 │
│●市场化 │平民主义、市场准则与“企业化政府理论”偏好异质性、选择多│
│●从单中心到多中心│样性与引入竞争机制 │
│◆公平机制││
│●内部化 │外部性 │
│●中央政府再分配 │政府转移支付│
│●基准公共服务与机会均等①│社会保障、公共教育与医疗体系等 │
└───────────────┴────────────────────────────┘
①基准公共服务，本文指根据一国经济发展阶段和总体水平，以维持本国经济的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必需保证的基本公共服务水平。比如基本的公共教育、公共医疗、社会保障及基础设施等等。
我们认为公共服务可以分为四个层次来考察，第一个层次必须首先回答什么是公共服务和公共服务的范围，这基本上是一个关于市场与政府边界划分，政府规模确定的过程；第二个层次则要回答提供多少，如何融资、生产与定价问题。从理论研究上，这是整个公共经济学研究中最为活跃的领域之一，基本上可以归入最优公共品供给理论范围；第三个层次更加注重公共服务实践中的运行问题，强调如何在现实中保证公共服务的效率和公平，需要建立什么样的机制来实现这一目的；第四层次强调制度建设与激励机制，以保证公共服务提供的稳定性、有效性和可持续性。
以上四个层面的问题，是任何国家在公共服务提供上都必须面对的问题。只是不同的国家或者处于不同发展阶段，其主要问题会处于不同的层次，或者处于同一层次但程度不同。比如，在发达市场经济国家，第一个层次的问题可能已经基本解决，只要根据发展阶段和新经济形式进行一种动态调整即可。而对于像中国这样的转轨国家，第一个层次上问题却十分突出，涉及到政府放松管制，转变政府职能等等问题。同时，在其他三个层次上，我国的问题也十分突出。完整地从四个层次分析我国的公共服务是一个庞大的工程，由于篇幅的限制，再考虑到我国的当前结构性改革的重要性和紧迫性，本文将重点考察第三个层次上的问题。
经济学中最为根本的权衡关系——效率与公平权衡，在公共服务分析中显得尤为困难。因为公共服务的非竞争性、非排他性特点本来就为界定其效率标准提出了挑战，而维持公共服务最基本的公平与正义又是其题中应有之意。在实践中，公共服务的分权化、市场化和多中心化被认为是保证其效率的有效机制。主张中央政府将必要权力转移给地方各级政府，以提高公共服务效率的基本理由在于：（1）由于公共产品存在层次性，地区性公共产品由当地政府提供能更好反映特定的地区偏好，从而利于公共品供给水平的确定；（2）地方政府相对中央政府在对地区性公共服务的提供上具有信息优势，公共服务更贴近选民；（3）以足投票；（4）鼓励政府间竞争，从而提高公共服务效率；（5）优化地方政府治理。而公共服务市场化可归纳为：第一，利用市场标准去配置公共资源，并利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率；第二，作为新公共管理的一部分，强调移植私营企业的管理经验，强调以结果为本；第三，个体可以在不同的服务供给者之间进行选择（Pierre，1994）。彼得斯（2000）认为市场化改革体现在四个方面：公共部门结构的变化（打破垄断，让私营部门介入、分解大型组织，使其小规模企业化、权力分散和下放等）；管理的变化（人事管理中的绩效管理及工资制，财政管理中将购买者与提供者分开及成本核算，引入私人竞争者让市场来检验公共部门的效率等）；政策制定变化（决策权力分散化、协调工作困难且重要性加强等）；公共利益（以政府的施政成本是否低廉为评价标准、政府责任的市场化倾向、公民被看作消费者和纳税人）。萨瓦斯（2001）从现实压力、经济推动力、意识形态动力、商业动力、平民主义等方面分析公共服务市场化的推动力。而主张公共服务由单中心向多中心转变的理由（或假设），主要建立在Ostrom的多中心理论和公共产品协作生产理论基础之上。如何保证公共服务供给中的基本公平和正义，实践中强调内部化、中央政府执行再分配政策和保证基准公共服务供给，维持稳定与发展所必需的基本公平。支持内部化政策作为保证公共服务公平的有效机制的理由在于，由于公共品一般具有正的外部性，如果A地区公共品提供的收益溢出了该地区，而邻近B地区则免费获取了部分收益，其结果将使A地区减少该公共品的供给，造成公共服务供给不足；而且由于地区间行动上的差异，可能由此产生地区间公共服务的不公平。内部化政策就是让更高级次的政府来提供这种公共品，比如社会保障职责就不应该由基层政府执行。由于地方政府执行再分配政策将导致无效的要素和人员流动，并强化由于经济区域差异造成的财政差距，所以一般的经验结论都支持再分配职能应该由中央政府来执行。而之所以强调保证基准公共服务水平，因为这是维持社会基本正义、凝聚力和经济稳定、保证个人基本的生存权和发展权的基础。
二、公共服务与经济结构障碍
（一）公共服务的结构性挑战
我国当前整个经济改革的重点和难点都集中在结构性问题上，其中与公共服务密切相关的主要是四个方面：总体经济的区域性差距问题、城乡二元结构下的收入差距问题、地区财政差距问题以及我国市场分割问题。当然其他诸如金融结构、产业结构以及人口结构等问题也将直接或间接与公共服务相联系（比如人口结构的老龄化趋势必然对我国社会保障与养老体系提出新的问题和挑战），但本文暂不做分析。近年来我国居民收入呈进一步拉大趋势，同时农村和城镇内部不平等程度（基尼系数）也在进一步拉大（见图一），用泰勒指数对不平等因素进行分解，我国总体收入差距的三分之一来源于城乡之间的差距，三分之一来源于城镇内部差距，另外三分之一则来自于农村内部差距和省际间的差距（世界银行，2003）。经济上的地区差距进一步反映到财政差距上，虽然我国近年来转移支付规模不断扩大，但地区之间财政收入和财政支出变异系数都在扩大（见图二），而且如果从县级财政考察财政差距，用泰勒指数分解不平等因素，发现省内财政不平等程度比省际之间的不平等程度更大（见图三）。当前，我国地区间市场壁垒阻碍了生产要素和消费商品与服务的自由流动，限制了经济增长的潜力，同时加大了区域的不平衡性。地方保护主义的盛行，使不同地区资本劳动力报酬差别拉大（见图四）。
资料来源：李实（2003）。
数据来源：《中国统计年鉴》，《中国财政年鉴》
数据来源：王蓉（2001）。
数据来源：《中国：推动公平的经济增长》，世界银行。
图四：各省城镇工资水平离散程度
省际之间的市场交易也受到限制。而国内市场壁垒的存在基本上是由地方政府人为设置的，在那些地方财政支出占GDP比重高的省份和失业率相对高的省份，地方保护主义往往更加严重；在劳动密集型行业以及当地政府财政贡献大的行业，地方保护主义普遍存在。正是以上这些严重的结构性问题存在，针对不断拉大的地区收入差距、财政差距，以及严重的市场壁垒，如何保证各地区公共服务的有效供给和地区之间公共服务的基本公平，成为当前我国公共服务中的难点。以下我们转入对我国当前公共服务运行机制与问题的考察，并讨论公共服务体系如何应对并支持我国的结构改革。
（二）公共服务效率机制与缺陷
如何保证公共服务供给的效率问题，我国在实践中更多的是依赖于走财政分权化道路，也就是我们分析框架中的效率机制的第一种类型。虽然严格来讲，中国的财政分权改革的初始动力与一般意义上分权理论中的分析并不相同，后者认为分权的动力在于提高地方公共物品的供给效率，使地方性公共物品在最优规模上以最小化的成本提供；而我国在很大程度上是为了缓减财政收支缺口压力，硬化国有企业的预算，改革国有企业管理方式和提高地方积极性方面来设计改革的方案。至于公共服务的市场化与多中心化，在我国应该说尚处于起步性阶段，比如政府集中采购与招投标制度，部分基础设施投资引入私人资本，或特许经营等都是对市场化很好的尝试。
我国的分权机制发挥了其应有的效率作用吗？应该说在客观效应上，分权改革的确提高了地方公共服务的效率，这主要是得益于分权赋予了地方相应的自主权，调动了地方政府的积极性，同时明确的收入划分硬化了地方政府预算，从而利于公共服务供给能较好反映地区公民需要和偏好。但是其效应并没有得到充分的发挥，而且分权的程度没有在更优的层次上进行。比如我国社会保障体系，社会保障资金与管理职责下放，分散管理虽然比较灵活，赋予地方更大的自由度，但是社会保障下放使地方政府往往面临因规模太小而无法提供足够的风险分散，无法保障财务安全；而且过于分散的结果使得社保标准地区差别很大，加重了地区间的不平衡程度；同时这种差别可能会阻碍社会保障权利跟随人员流动，进而成为阻碍劳动力要素的流动。在辽宁实行的社会保障体系改革试点方案某种程度上正是对这种过分分散化的矫正。我国在公共责任上过于分权化的例子还包括公共教育和公共医疗，特别是基础教育部分，其明显的正外部性特征要求其资金供给不应该限定在过于狭窄的区域内。而我国的基础教育资金绝大部分是由县乡财政负担，在基层财政缺乏必要融资渠道和地区差异大的条件下，其实施的结果必然是教育公共投入不足，而且地区不平等程度呈扩大趋势，从泰勒指数分解可知其来自省内的不平等程度要大于省际之间的不平等程度，省内差距对不平等程度的贡献为60％-70％。将支出责任下放到下级，却又不提供足够的财力支持，导致了日益巨大的财政差异，进而加剧了全省的收入差异。
关于我国在分权上的过与不及两个方面问题，其根源还在于政府职能与融资渠道界定得不清楚，即我们所称的事权与财权划分不清、不对称问题。上级政府不能为了甩财政“包袱”而把本应该自己承担的责任下放，基层政府也不能为了应对公共服务支出而在预算之外到处开口子。相对于1994年税制改革后形成的财权划分上的相对清晰，政府间事权的划分还有待进一步改善。分权的改善需要从两个方面着手，一方面，必须进一步清楚界定各级政府的支出责任，而对于那些必须多级政府共同承担的责任，应该明确谁来监管和确立公共服务的供应标准，谁和怎样为公共服务提供资金，谁来实际提供这些公共服务（黄佩华，Bhattasali，2003）。另一方面，对于承担了大部分公共服务供给的市县政府，应保证他们必要的和相对稳定的融资来源。具体而言，诸如公共教育、公共卫生、社会保障与失业保险等支出责任，应该针对目前我国过于分散化的问题，需要将其适当上划。根据风险分散原理与国际经验，社会保障责任应该由中央与省两极政府来负责；根据当前公共教育不平等状况分析，其支出责任应该主要由省、地级市政府来保证资金供给，而由县级政府实际提供。而保证地方政府公共服务稳定的资金渠道，最迫切的是加快省以下税制体系的改革，改善省内的不平衡状况，同时可以考虑赋予地方政府必要的举债权。当然强化预算管理和公共支出本身效率，也是保证公共服务效率的重要途径。
（三）公共服务公平机制与缺陷
面对我国当前严重的结构问题，对公共服务公平机制的作用的发挥提出更迫切的要求。我国现实公共服务运行中，框架中的三种公平机制都在发挥作用，但都存在严重的缺陷，导致实际公平效应没有起到应有的作用。内部化主要体现在政府间职责的划分与调整上，但是我国政府之间的支出责任划分并没有很好地按照公共服务的受益范围进行，往往只是从财政预算约束考虑，从而导致了上面提到各种过或不及的分权安排。长期以来，我国的政府间转移支付活动一般均被纳入“体制上解”与“体制补助”的框架内，正式引入“政府间转移支付制度”规范概念是在1994年分税制改革之后。在现行的分税制财政体制下，我国的政府间转移支付制度采取了与原财政包干体制“双轨”运行，并逐步过渡的办法，中央与地方政府间的转移支付主要包括六种。虽然我国转移支付规模2002年已经近7000亿元，占地方财政支出的48％，但由于结构不尽合理和资金使用的不规范和效率低下，使得中央政府转移支付的横向平衡与纵向平衡效应并不理想。即便在实施转移支付后，地区间的人均财政支出变异系数仍呈扩大趋势（见图二），而且转移支付制度只明确了中央与省之间的分配规则，省以下的转移支付安排各地区差别很大，我国转移支付制度存在以下问题：转移支付本身引起的不平衡问题，我国地区间财政不平衡泰勒指数分解表明，来自省内的差距大于省际之间的差距（见图三）。总体来看，存在转移支付资金配置结构不合理；过渡性转移支付方法虽然采取了较规范的因素法，符合一般性转移支付均等化原则，但其规模在转移支付中还很低；转移支付资金配置模式与确定方法不够科学；转移支付总体缺乏规范性，法制化建设滞后；转移支付制度有效率的组织制度建设落后；省以下转移支付制度改革滞后等。针对当前结构改革对公共服务公平效应的迫切要求，转移支付改革的重点首先要规范省以下的转移支付规则，对转移支付资金的运用加强合规性管理，同时逐步缩小税收返还的规模，增加均等化转移支付份额。我国全国人大常委会预算委员会已经将制定《转移支付法》列入了日程，这将为推动我国转移支付进一步规范化提供良好契机。
三、结论与政策建议
本文从四个层次上，提出了一个公共服务的完整分析框架。考虑到我国当前改革中所面临的严重结构性问题，重点强调如何在我国结构改革过程中保证公共服务的效率和公平。认为当前的改革要点应包括：（1）重新界定政府支出责任，将分权中过于分散化的社会保障、基础教育和公共医疗责任适当上划；（2）必须规范省以下的转移支付制度安排，中央对此应该有一个明确的标准（底线），同时，要逐步缩小近来增长过快，短期效应化的专项转移支付的份额，而提高均等化转移支付份额；（3）保证流动人口的基本公共服务，促进农村剩余劳动力转移；（4）为维护社会凝聚力，必须保证低收入人群公共服务的可获得性。同时，需要采取一系列配套的政策组合，诸如继续加大人力投资，限制地方政府保护行为，打破国内市场壁垒，促进要素流动和技术的扩散，继续推动城镇化改革，扩大服务业在产业结构中的份额，确实增加农民收入等。