我国区域规划的编制与实施的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,我国论文,区域规划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1004-8227(2000)02-0141-07
文献标识码：A
区域规划是指一个地区或国家，以谋求经济、社会、人口、资源、环境的协调发展以及地区发展为宗旨，以国土资源综合开发、生产力合理布局、环境综合治理为主要内容的区域开发与国土整治方案。我国从80年代开始先后开展了不同地域范围的区域规划，通过这些工作，基本摸清了“家底”，为各级政府编制国民经济和社会发展中长期规划及其他计划提供了依据，尤其是提供了人口、经济、资源和环境相互协调发展的思路和设想，对促进区域可持续发展有十分重要的意义。但是随着规划编制和实施的深入，存在的问题也不断暴露，特别是各层次规划衔接不力，高层次规划设想没有在低层次和专题规划以及社会经济活动中得到贯彻和体现，从而影响了区域规划在国民经济中应有的重要地位。本文结合国外做法，针对区域规划的实施问题，对其体系、内容和实施途径提出调整和建议。
1 区域规划在社会主义市场经济中的重要性
区域规划在德国、法国、荷兰等经济发达国家开展较早，成效显著。日本、韩国等一些后发展国家在经济高速增长时期，也通过区域规划工作，有效解决了影响经济发展的许多国土资源开发和环境保护等问题。区域规划是经济社会发展到一定阶段，为解决经济、资源、环境之间矛盾以及协调区域之间关系而采取的一种重要的政府干预手段，是同发展市场经济相适应的。我国发展市场经济，也要重视区域规划工作在国民经济发展中的重要作用。区域规划作为政府调控的一个重要手段，具有长期性和战略性等特点，对发挥地区优势、合理配置资源、改善区域关系有着重要的作用：首先能够有效地处理“外部不经济”事件，协调经济发展、国土保护和社会进步的关系；其次能够协调效率与公平的问题，推动共同富裕等社会目标的实现；第三能充分发挥地区优势，加强区域合作，优化资源配置。市场终究要落实到区域，形成若干区域化的市场。区域规划能够根据当前社会经济发展形势和问题，通过生产力布局规划，对经济社会发展的空间结构、资源利用和环境保护进行宏观调控，协调各部门和各地区利益，协调经济、社会、人口、资源、环境的关系，为实现可持续发展打下基础。这恰恰都带有落实国策的性质，是高层次、全局性和战略性的工作，因而从建立社会主义市场经济体制和实现社会、经济、环境持续发展等各方面看，区域规划工作仍需要大力加强。
2 区域规划的体系及其与其他规划的关系
2.1 国外的状况
德国各州在70年代初就颁布了国土规划法，形成了联邦、州、管理区、市（县）四级规划体系和制度。联邦政府的规划比较原则，对州的发展规划有协调和指导作用；州的规划对下级规划起指导和约束作用，大部分属于指导性的；管理区规划是上级规划的具体体现和落实，以土地利用规划为基础对人口、就业、基础设施等进行计划和安排；市县规划（也称市县发展规划、乡镇规划或建筑规划），属于指令性计划，是最低层、最详细的规划。日本的综合开发计划是经济计划的组成部分，形成国家计划、都道府县计划、市町村计划以及特定地域计划的完整体系。国家计划一般以10a为周期，都道府县计划和市町村计划是根据国家计划规定的地方防灾与发展产业等任务来确定的，说明5～10a内要做的工作。都道府县要听取市町村的意见，并将市町村的意愿向国家反映并提出具体要求。各层次规划必须以土地利用基本规划为约束和依据。法国的区域规划没有按行政区划组织的层次体系，而是根据需要而组织进行的，主要类型有大城市区域整治规划、老工业基地改造规划、流域综合开发计划、农村发展规划等。
2.2 我国的情况以及与国外的比较
我国规定区域规划是国民经济和社会发展中长期计划的重要组成部分，是编制中长期计划的依据和参考。我国在80年代后期编制了全国国土规划的纲要草案。江苏省从80年代中期开始，首先开展了江苏沿江和沿海两大跨市域的区域规划，接着编制了全省国土规划，而后又相继编制了苏锡常区域规划和一些市县区域规划。
在区域规划与经济计划关系上，国外区域规划既是中长期计划的一个重要组成部分，被分别纳入经济长期、中期、短期计划中，同时，区域规划又可以依据法律、政策独立实施。我国区域规划确定的国土开发整治任务，是分期分批纳入国民经济和社会发展的中长期规划、五年和年度计划之中来实施，还不能直接实施。
层次体系上，我国规划工作是先采用试点，而后采取自上而下的方式开展的。江苏省虽然也开展了一系列区域规划工作，但尚未形成一个完整、健全的区域规划体系，也没有很好地建立反馈和落实的关系。
与在土地利用规划、城乡规划的关系上，国外土地利用规划是区域规划的一项重要基础和最根本反映。城乡规划作为最小单元的地区计划，是区域规划宗旨和任务的最具体落实和最终体现。而我国的区域规划编制与土地利用规划、城乡规划等明显脱节，区域规划的编制没有重视土地利用规划的工作，区域规划也缺乏法制保障，对其他规划缺乏有效约束。
3 区域规划的内容
3.1 国外发达国家区域规划的主要内容
德国各层次的区域规划内容不同，联邦规划主要是提出空间整治目标、原则和任务，制定区域政策措施及有关规定，提出建设全国性基础设施的总体要求。州级规划是为了挖掘经济迟缓地区的增长潜力，尽量缩小地区差距，内容包括人口和劳动市场、经济前景预测与区域结构政策、空地和土地政策、城市发展和住宅政策、交通和环境政策等。管理区（州辖）规划内容与州大致相同，只是更为具体和详细，特别是对各项用地都要做明确安排。市县发展规划是对各种用地布局和建设的更具体规划和要求。
日本自1962年始先后制定了多次全国综合开发计划。第一次计划（“一全综”）以增加国民收入和谋求地区均衡发展为宗旨，将全国划分为过密地区、整治地区和开发地区三种类型，采取“据点开发方式”。第二次计划（“新全综”）更倚重“大规模开发项目”和“交通、通信网络”。第三次计划（“三全综”），提出了制定抑制人口和产业向大城市集中、振兴地方人口定居构想。1987年制定的第四次计划（“四全综”），被称为21世纪日本国土综合开发的蓝图，主要内容包括：(1)确定了在全国建设许多具有特定功能的“极”，创造舒适生活环境，推进交流网络构想，形成多极分散型国土的目标；(2)分析了国土分布格局和前景，提出了有关政策和具体措施；(3)确定了特定区建设方向、主要措施和协作；(4)提出地区交通、情报和通讯体系；(5)提出了有成效地推进计划的措施。
法国领土整治的一种重要规划是“平衡大城市”的区域整治规划，目的是通过发展地方大城市，抗衡巴黎的磁力作用。最初的规划内容主要包括：保证整个大城市区域人口的合理布局，增加必要的交通基础设施和城市公共设施，加速工业化，增加城市就业，建设区域性经济中心等。随着社会经济的发展和领土整治不断出现新问题，规划又增加了新型国际贸易关系、新技术推广与科技水平的提高、农村妇女就业、城市生活质量改善等内容。
以上几个国家的区域规划内容，大都有以下几个特征：
(1)区域规划内容虽各有侧重，都离不开国土——人类赖以生存和发展的“地”，紧紧围绕人口、经济、资源、环境的相互关系。
(2)区域规划作为政府干预地区发展的最重要手段之一，首要任务是通过生产力的合理布局，缩小地区生产和生活条件的差别，发展落后地区经济，谋求均衡发展。
(3)随着生产力发展和社会经济进步，规划主导思想从生产为主转向侧重人的生活质量和环境问题。规划内容也随着社会经济发展要求的变化不断改进和变化。
(4)重视基础设施建设、重点地域划分以及区域政策的制定，区域开发与产业、基础设施建设的构想是通过一系列政策来反映和实现的。
(5)专门有为计划实施而制定的周详措施，包括财政、立法、公众参与等诸多方面，特别是对进行国土开发的资金保障问题十分重视。
3.2 我国区域规划的主要内容及与国外的比较
在我国，区域规划的主要内容包括：国土综合条件评价，国土开发整治的目标、任务、重点和生产力总体布局，产业和基础设施的发展与布局、人口城市化和城镇布局，自然资源的开发利用潜力、方向和措施，环境整治的目标、重点和措施，综合开发的地区，国土开发整治重大项目，实施规划的政策与措施等。
从内容上看，我国和国外区域规划都首先提出国土条件和基础分析、开发目标和总体布局。但与国外相比，我国提出的目标往往面面俱到而不够明确，特别是把精力过多放在与国民经济发展计划相重叠的经济发展指标和速度的数量预测和论证上，而国外区域规划较少涉及这些内容。
其次，在资源开发与环境整治方面，我国与国外的差距在于我国的资源开发利用重点主要在于资源供需分析和开发方向及措施，而对如何加强资源管理涉及较少。对很多与人民生活关系同样密切的环保问题重视不够。
第三，产业与基础设施建设以及重点区域规定方面，我国往往对产业甚至产品发展作出很多的指令性规定。而市场经济国家产业发展很多方面属于企业行为，区域规划仅仅是根据现状问题和动态展望，提出产业发展和布局趋向的指示性规划，并通过建设基础建设和采取经济等手段加以诱导。基础设施建设大部分是属于公益性的，国外往往在明确各区的发展方向的基础上，提出了十分具体、可操作的基础设施建设方案和措施，同时也重视新的交流手段的应用和推广。
最后，与国外相比最大的差异在于我国实施手段非常薄弱。
今后，随着社会主义市场体制的完善和政府职能转变，我国的区域规划内容将需要进一步调整，以适应新时代和新形势的发展需求。
4 区域规划的实施手段和措施
4.1 国外区域规划实施的常见手段
在市场经济国家区域规划是政府提出的资源空间配置方针，其实施是采用法律、经济、行政、公众参与以及提高规划管理和科学性等手段，通过进行基础设施建设、提高生活环境质量、促进工业区形成等途径，采取引导的方式，使国土和区域开发按规划所示方向发展。
(1)法律手段：市场经济的本质是法律经济。区域规划开展得较好的国家无一不以完备的法律为保障。国外一些国家大都制定有对区域规划的基本任务、组织、管理进行界定的基本法，作为编制区域规划和综合开发计划的依据，并在实施中制定相关的具体法律、法令以及政策作为保障。而且，一些国土综合规划本身就具有法律效力。如德国有《国土规划法》和《国土整治法》。日本有《国土综合开发法》，《国土厅设置法》等。法国计划改革中提出了国家和大区以及国家与企业之间的“计划合同”，合同一旦鉴定就具有法律效力。
(2)财经手段：财经手段是通过政府投资、经济补贴、设立基金、诱导资金、减免税收等方式，来保障区域规划实施的资金来源，这些手段往往也以法律和政策规定的形式出现。如德国有关区域规划的财政政策主要有：明确划分联邦、州、地方的事权和财权；实行横向和纵向的拨款，保证各州财政平衡；政府财政预算保持一定比例(20%)的社会基础设施投资；实施诱导资金和减免部分税率办法等。
(3)行政手段：行政手段主要是通过审批、发放许可证，签订合同等，鼓励或限制某些地区某些项目和企业的发展。如德国主要是通过行使土地管理和审查权，限制和制止某些企业建设和发展。日本的各省（厅）拥有审批权利以及贷款、税收、补贴等奖励性政策。
(4)公众参与和广泛的社会支持：一般在区域规划的编制过程中要征求各级政府和有关部门、公众的意见；经议会或内阁等通过的规划由政府下达，向公众大力宣传。各阶层及公众都十分熟悉规划意图，将其实施变为公众自觉行动。
(5)其他促进规划实施的手段：实行跟踪与定期汇报制度，监督规划实施，并检验规划质量，是修改规划制定下一轮规划的重要基础。广泛应用了数据库及电子计算机情报收集和加工系统，可以随时提取数据进行分析。有稳定的行政管理机构和规划咨询编制机构。德国各级政府均常设有区域规划管理机构以及一些独立的国土与区域规划研究机构，日本的区域规划由国土厅负责，法国的领土整治和地区行动代表处（达达赫）是领土整治的强有力的管理和协调机构。
4.2 我国区域规划的主要实施手段
我国区域规划的实施主要是通过纳入国民经济和社会发展中长期计划及其他规划予以实施的。我国也相继颁布了一些单项国土法，但始终没有颁布综合性的区域规划的国土法，使区域规划的性质、地位、作用以及编制和实施没有得到法律上的保障。在经济手段方面。我国有些省也建立了国土开发整治诱导基金，主要用于国土开发整治的试点地区，资金使用范围比较窄。在区域规划编制过程中也注意征求有关方面和专家的意见，但限于内部一定范围内；规划被批准后也未向社会公布，没有动员公众监督规划的执行。区域规划管理机构原归属计划委员会系统，现已划归国土资源部。总而言之，我国目前的区域规划实施手段还相当不完善。
5 我国区域规划实施的若干建议
随着市场经济的发展，区域规划仍需要进一步加强。市场经济体制的建立和经济体制变革的新形势对区域规划也提出了新要求，区域规划体系、内容、方法和手段等方面也需要“换脑筋”，建立一个全新的思路。
5.1 建立我国完善的区域规划体系
(1)处理好区域规划与经济计划的关系。经济计划是从财力、物力出发，以国民经济的“流量”为对象制定的计划，着重于时间进度，立足于部门（条条）协调。区域规划是从资源和国土条件出发，以社会经济产生的积累和空间配置为对象制定的计划，着重于空间布局，强调地域（块块）的协调。为了使经济计划更好地体现区域规划的重要设想，要进一步明确区域规划在经济计划体系中的具体分工和任务。其次，为保持区域规划的较长期稳定性和政策连贯性，规划在相关法律、政策支持下可以单独运作，一方面协调与经济计划和其他规划的关系以及各利益集团的矛盾，另一方面致力于解决区域发展和资源环境的重大和长期问题，使中长期计划发挥更为重要的作用。
(2)建立完善的区域规划层次体系。国家和省级规划属指导性规划，具有法律效力，同时必须听取市县的意见，并加以反映。市县规划必须服从省级规划的指导和约束。总体上看，从中央到地方，区域规划的期限越来越短，内容也越来越具体。
(3)协调区域规划、土地利用总体规划和城市规划三者的关系。我国土地利用总体规划和城市规划之间一直存在矛盾。前者强调农地保护，对城镇扩展要求缺乏深入了解；城市规划侧重于城市用地功能区划分，缺乏对全区域土地利用的考虑。要真正协调二者的矛盾，必须充分发挥区域规划作为地区综合性规划的主导作用，将土地利用总体规划和城市规划纳入区域规划的体系之中。编制以土地利用规划为基础的完整的行政市或县的区域规划，土地利用规划除考虑耕地总量控制和管理之外，必须对各种用地功能进行明确划分。城市规划可以作为区域规划层次体系中的最小单元之一，建立区域规划与城市规划一脉相承的关系。
5.2 区域规划的内容调整
区域规划的着眼点从指令性规划和产业规划转向空间适宜性和公益事业的发展规划，侧重点从经济发展转向经济发展和提高人的生活质量并重，从重规划内容、轻实施内容转向规划与实施并重，由开发利用资源转向开发、利用与管理、保护资源相结合。
(1)要针对不同时期国土开发和空间布局存在的关键问题，提出规划所能达到的目标，力求简洁清楚。如江苏可针对当前国土开发中存在的南北差距扩大和土地及环境问题，提出改善区域空间格局，提高区域环境质量两个方面等基本目标。
(2)在生产力布局方面，重点放在基础设施建设和重点地域划分及发展上。对产业发展和布局，提出地区产业结构调整和布局的指导性设想，使用“不允许”和“鼓励”的方式制定产业政策。从体现生产力的总体布局设想出发，提出基础设施建设的具体方案以及分区建设途径。
(3)要强化资源管理与环境保护的内容。制定资源开发目标和资源开发利用、保护的政策措施，通过资源动态信息分析，搞好资源总量平衡和调控；从实现生态系统的良性循环，创造城乡优良环境的目标出发，提出国土整治和环境保护的整体实施方案和宏观调控的政策、措施。
(4)增加人民生活质量的内容。针对我国情况，可适当增加就业、老龄化问题、房地产、科技文化教育发展、社会福利、娱乐休闲等事项。
(5)加强促进计划实施的具体措施的制定。
以上的内容主要是针对省级及国家的区域规划而言的。对市域区域规划要求更为具体化，主要突出以下几点：第一，作好用地规划，大区域规划主要侧重于土地总量控制和政策方面，小区域规划侧重于确定土地利用结构和类型。第二，突出基础设施和城乡公用设施建设的方案和措施。第三，加强城市发展的宏观问题的定论。
5.3 实施手段的强化
实施手段是我国区域规划中最薄弱的环节。区域规划除了切入经济计划中得以实施外，还要更好地借助法律、经济、行政、公众参与等手段，引导各经济主体的活动符合区域规划的方向和要求。
(1)加强立法工作，使区域规划可以依靠法律手段进行编制和实施。尽快出台综合性国土法，界定我国区域规划的性质、地位和作用以及管理机构的主管事项及其权限，规定各级综合性区域规划应有的法律效力。
(2)制定相应的经济政策。对规划中属于公益性的，主要由政府负担的项目要制定相应的中央和地方财权以及投资分担政策。属于竞争性的，主要是通过市场机制付诸实施，政府可以采取诱导基金和财政补贴、税收优惠等政策进行引导和调控。
(3)动员社会力量的参与。在规划制定中，广泛吸收有关政府部门、专家学者参与，还可向公众公布规划要点，征求公众的意见，吸引公众参与。规划通过后，也应及时公诸于众，让更多的人了解和参与国土开发整治的活动。
5.4 其他促进规划实施的手段
建立实施评价和定期报告制度，及时掌握区域规划的实施动态。根据区域规划设立国土开发的目标库和项目库；每隔一段时间全面检查和汇报一次，作出实施效果的评价报告，比较实际情况与规划目标是否有大的出入，从而及时发现问题，并相应地调整规划，同时也可以起到监督实施效果的作用。同时，强化区域规划的管理机构和咨询机构，建立区域规划监察员制度。及时审批各级区域规划，以利于规划的顺利实施。
收稿日期：1999-03-23；修回日期：1999-06-18
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