央行国库管理视角下的PPP项目风险分担机制研究
张玉宝
（中国人民银行新乡市中心支行，河南 新乡 453003）
摘要： 随着地方政府债务监管趋紧，地方政府融资受限，政府和社会资本合作（PPP）项目成为地方政府融资的重要选择。但PPP项目操作流程复杂，在我国发展不成熟，风险分担不合理可能引发政府财政支付风险。作为财政资金管理部门，央行国库管理也间接承担着风险。从国库管理视角出发，利用央行国库数据以及修正的TOPSIS法对风险分担情况进行研究，确定风险承担顺序以及政府承担风险的深层次问题，针对存在的问题提供建议，意在为PPP项目风险合理分担提供参考。
关键词： 央行国库管理；PPP项目融资；风险分担；TOPSIS模型
一、研究背景
近年来，中国经济发展步入“新常态”，从高速增长转向高质量增长；经济结构优化升级，从要素驱动、投资驱动逐步向创新驱动转变。在经济“新常态”及供给侧结构性改革背景下，地方税收收入空间被挤压、财政收入增长放缓，与此同时支出责任增加，财政收支缺口不断扩大。从央行国库数据变化情况看，2016年以来部分地方财政收支缺口① 财政收支缺口=一般公共预算收入减一般公共预算支出。 不断扩大，财政库存持续走低，以XX省为例，该省2018年财政收支缺口7237.31亿元，较2016年扩大111.15亿元，库存余额392.27亿元，较2016年减少152.37亿元。通过发行地方政府债务可以弥补地方财政收支缺口，缓解地方财政支付压力，但随着《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）等地方债管控文件的颁布和实施，地方债的发行受限，地方政府的融资通道收窄。特定的发展背景推动了PPP模式的再一次复苏，也赋予了其广阔的发展空间。2014年以来，各部门开始陆续出台PPP相关政策，国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）明确提出创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径，推动了PPP项目蓬勃发展；财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等文件，鼓励和引导政府和社会资本合作。与此同时，为规范PPP项目实施，防止地方政府变相融资、隐性负债，防范发生重大风险，2017年财政部门又陆续出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）。
（一）文献综述
将国库业务与PPP项目结合起来研究的文献相对较少，站在国库管理角度研究PPP项目风险分担的更是凤毛麟角。现有文献中，仅有一篇是关于国库业务参与PPP模式的探讨，该文献分析了PPP项目对国库业务的影响以及国库业务如何参与到PPP项目中来，对本文的研究具有一定指导意义。其他相关文献主要围绕PPP项目建设以及风险分担单独展开研究。因此，从国库管理视角研究PPP项目风险分担，无论从研究角度还是研究方向，相较于之前的研究均具有一定创新性。
（二）研究意义
央行国库作为财政资金的保管出纳机构，是财政资金支付的最后环节，也是PPP项目财政资金使用的间接参与方，对财政资金的使用具有一定的监督和管理职责。为确保财政资金使用效率、防止发
二、相关文献综述及研究意义
生财政支付风险，本文从国库管理视角出发，以国家规范PPP项目实施行动计划为契机，结合央行国库对财政收支数据的统计，利用TOPSIS模型对各参与方的风险承担问题进行分析，对于厘清PPP项目风险分担机制，以及如何在各参与方之间合理分配风险具有重要的理论和实践意义。
三、央行国库参与PPP项目风险分担的方式
央行国库是PPP项目风险分担的间接参与方，参与风险分担的方式是监督和管理政府对PPP项目拨付的财政资金是否合规，审批程序是否合理，手续是否齐全，资金使用是否超过了当年一般公共预算支出红线。随着PPP项目的日益增多，政府项目资金存放、资金拨付等对国库业务核算和监管职能带来了新的挑战，主要表现在：
确定最优和最劣方案，设J代表正向指标集，J′代表反方向指标集，Z+为最优向量，Z-为最劣向量：
（一）影响“国库单一账户”管理[1]
根据“国库单一账户”管理制度规定，所有财政性资金都应纳入国库单一账户体系管理，但目前，“国库单一账户”仍面临许多现实问题，财政仍存在大量的财政专户及各类收支过渡账户，使得部分财政资金游离在国库单一账户管理之外。PPP项目部分政府资金从国库拨付，但绝大多数资金存放在财政部门在商业银行开立的财政专户，拨付使用不通过央行国库办理，给“国库单一账户”制度带来了新的挑战。
（二）引起央行国库库存资金波动
1．PPP项目风险分担实证模型构建
（三）增加央行国库资金统计压力
三是各参与方项目风险分担分析。将初始风险分数矩阵中的数值进行标准化，获得矩阵R:
四、国库管理视角下PPP项目风险分担分析
（一）实证分析
PPP项目从立项、实施再到交付，各参与方承担的风险不同，遇到的风险承担问题各异，实际操作时需要结合具体的风险承担问题，定量评价各参与方的综合风险，根据各参与方承担的综合风险大小对其进行风险分担补偿。本文采用修正的目标决策分析法（TOPSIS）进行相应的实证研究[2]，通过计算PPP项目各参与方的综合风险值，定位承担风险最高的参与方。
广东粤垦农业小额贷款股份有限公司于2015年12月办理工商注册登记，注册资金人民币30,000万元，注册地在珠海横琴自贸区，运营总部在广州。公司的股权结构为：广东农垦及成员企业占65%，中国人保资产占30%，横琴金投占5%。公司2016年3月29日经省金融办批准开业，系广东省农垦集团公司控股的省级国有小额贷款公司。
在吴健雄的手札中，也可以看出这种情愫的暗中涌动：“刚在电话中替您道别回来，心想您明天又要‘黎明即起’地去赶路，要是我能在晨光曦微中独自驾车到机场去替您送行多好，但是我知道我不能那样做，只能在此默祝您一路平安。”她想亲自驾车为他送行，可是不能那样做，她是理智的女人，只能压抑自己的感情，在心底默默想念他。
所谓修正的目标决策分析法（TOPSIS），是指利用“熵权法”确定风险分担指标的权重，然后利用TOPSIS法确定PPP项目具体风险的最优承担者，并在此过程中对于那些主观因素较重或者无法使用数据进行衡量的指标，利用贝叶斯估计法对搜集到的有效信息进行判断，最后，再一次采用贝叶斯估计法获取需要的信息并刻画风险分担决策准则。
随着PPP项目日益增多，财政面临大量“政府付费”。尤其在结构性改革、减税降费大环境下，政府税收增长缓慢，政府入不敷出的困顿境况逐渐显现，PPP“政府付费”项目给财政库存资金使用带来了不小压力。央行国库库存资金波动直接受财政资金使用影响，在经济税收增长缓慢、财政资金大量拨付的情况下，部分地区甚至出现了由于大额付费支出较多，当日库存无法满足资金拨付需求，导致代理银行垫付资金的情况发生。
第一，利用“熵权法”确定风险分担指标的权重。
定义fij为矩阵R第i个风险分担参与方的第j个风险指标的指标比重，有：
定义eij为第j个风险指标的熵值，则有：
各风险指标的比重为：
第二，利用TOPSIS法评价PPP项目具体风险。
利用TOPSIS法评价PPP项目的具体风险具有以下优势：一是PPP项目各参与方的风险种类多样，为保证获取风险信息的全面性，必须对各方承担的风险进行加权并合理归一，采用TOPSIS法可保证所获信息的全面性，同时结合“熵权法”可确保信息处理的准确性；二是有些风险无法用数字量化，TOPSIS法和“熵权法”的结合使用可保证无法量化风险的序数性，同时可对各参与方的综合风险进行排序；三是可确保精确度，TOPSIS是一种逼近理想状态的综合评价法，得出来的结果非常直观，且需要样本量不多。
设PPP项目有n个风险分担参与方，每个参与方承担m个风险，形成的原始矩阵为：
传授式的意思是指单向地把知识传授于对方，如演讲、教师讲学生听。发现式是指学习时，不是教师传授知识，而是学生发现新的知识。例如，学习昆虫特征时，从观察与分析不同昆虫的共同地方，发现它们应有的特征。再如，学生从阅读中发现中国文化的特色。
其中，xij（i=1，2，3…，n;j=1,2,3…，m）指第i个风险参与方的第j个风险指标的评价值。将原始矩阵标准化，得出R矩阵：
教学医院病人数量日益增加，带教教师需要处理更多病人，完成更多文书，没有额外时间，床边教学的机会和时间有限。
rij（i=1，2，3…，n;j=1,2,3…，m）指第i个风险参与方的第j个风险指标的标准值，且0≤rij≤1。其中，对降低风险有正向影响的指标（越大越好）为：
如今，速冻食品成为食品工业中发展迅速的新兴行业，速冻水饺、速冻生煎包、速冻肉夹馍的身影在超市中随处可见，由于其具有简单易操作、便于携带、加热后味道鲜美等特点，尤其受年轻群体的喜爱。湾仔码头牌水饺、龙凤牌奶馒头等速冻食品品牌受到市场欢迎。
对降低风险有反方向影响的指标（越小越好）为：
之所以要对“什么样的学生”做一个区分，是因为，除了老师的教导以外，一个学生日后能否成为大师级艺术家，还关乎一个学生的天分。从事艺术创作，天分极为重要。天分高的学生，即使画得像自己的老师，他也能成为名家，比如吴昌硕的学生诸乐三，张大千的学生何海霞等。而天分低的学生，即使画得不像自己的老师，也一样“泯然众人”。这样的学生背靠大树好乘凉。他们把作品画得像自己的老师，应该是他们的福分。这是第一点。
Z+=(Z+1,Z+2,…,Z+m)
将Z+和 Z-标准化，得出D+和D-：
计算各参与方（C）与最优风险承担方案的相对贴近度：
最后，按照贴近度大小对风险进行排序：
第一，数据来源。XX市为改善城区河流水环境，计划对该市河流进行雨污分流、新建污雨水泵、截污、清淤和疏浚，拟通过PPP模式进行融资建设，项目名称为《XX市河渠截污治污和市政基础设施建设工程》。参与该项目的有政府方和社会资本方，其中，政府方是市住房和城乡建设委员会，社会资本方是由某建设工程集团有限公司、市政工程处、市设计研究院组成的联合体，其他参与方有项目公司和银行。
注：矩阵第一行至第五行分别对应的项目参与方是：市住房和城乡建设委员会、某建设工程集团有限公司、市政工程处、市设计研究院和银行
2．PPP项目风险分担分析
该项目总投资16亿元，其中，工程建设费用12亿元，征地拆迁费用（含管线搬迁及补偿、清表清障赔偿费）1.3亿元，勘察设计等其他费用1.5亿元，基本预备费1.2亿元。项目资金来源：拟融资金额11.2亿元，占总投资的70%；项目资本金4.8亿元（其中政府方出资1.9亿元，社会资本方出资2.9亿元），占总投资的30%。该项目2016年5月通过物有所值评价和财政承受能力专家论证会，并于2016年6月获得批复，计划建设期3年。该市2016年、2017年、2018年上半年的一般公共预算收入分别为148.06亿元、159.05亿元、93.5亿元；一般公共预算支出分别为341.61亿元、390.78亿元、206.41亿元① 数据来源：央行国家。 。
2015年4月18日凌晨，金正恩与飞行员们一起登上白头山，并表示只有登上白头山领略其凛冽的寒风，方能体会白头山的真正厉害，也能进一步坚定把朝鲜革命进行到底的决心。
第二，数据处理。一是对各风险指标进行无量纲化处理及相关性分析。上述PPP项目涉及的风险有开发风险、政治风险、经济风险、社会风险、拆迁风险、建设风险、法律风险、运营维护风险、不可抗力风险、项目审批风险、协作风险、融资风险、政策风险。不同风险具有不同的量纲，为统一属性、便于比较，需将不同风险指标进行无量纲化处理，并在此基础上进行指标间的相关性分析，得出相关性系数矩阵。同时，对于主观因素过重和无法用数据衡量的风险指标采用贝叶斯估值法进行评分估值。最后，通过计算各风险指标间的pearson相关系数，结合各风险指标本身包含的其他风险因素，以及去除指标间的信息重叠，得出每个风险指标的综合评价值（见表1）。
二是获取PPP项目各参与方的风险值矩阵。结合无量纲化后的各风险指标综合评价值，通过贝叶斯估值法确定PPP项目各参与方的风险指标值，得出初始风险分数矩阵（以100为最优值）：
首先是通过评语评价。在习作评价中，评语是最常用的一种评价方式，能够使教师有充足的时间给学生准确、全面的评价，同时，较为书面的评语也能够更加详尽地表达教师对作文的感受，在评语中，教师可以使用亲切、热情的词汇，对学生的习作进行鼓励，委婉地提出改进意见，不进行直接的批评，使学生既能感受到教师的欣赏与赞同，又能发现自身存在的不足。
表1 风险指标间的pearson相关系数
如前所述，PPP项目大部分资金游离在国库管理之外，央行国库无法对这类资金进行全面而准确的统计，即使出现部分资金影响央行国库库存波动的情况，也只能停留在基本情况的反映上。受财政资金拨付票据要素不齐全和缺乏科目等因素影响，国库只有在出现资金无法清算的情况时，通过咨询财政部门和商业银行，方能判断出拨付资金的性质以及确定是否属于PPP项目资金。央行国库缺乏专门统计PPP项目资金的依据和渠道，不能对PPP项目资金使用情况进行汇总统计分析，给央行国库资金统计工作带来了一定压力。
3.家庭的支持因素影响最大，其中主要是由于父母家人的支持与督促。从以下方面可以解释：在当前国情下，中国孩子的教育问题往往是由父母主导，尤其是作为独生子女的80后们，因此父母的支持与否很大程度上决定了他们考研行为的抉择。另一方面，浙江地方高校的主要生源来自本省，由于浙江经济发达，居民生活水平相对较高，本调研中93.5%的学生认为家庭经济情况在一般及以上，再加上当前研究生的“奖、贷、助、补、减”五位一体的资助政策体系已逐步建立，因此，家庭经济因素对本科生考研行为的影响不大。
根据R矩阵，结合公式（1）计算各风险指标的比重，得到相应的概率矩阵Z为：
根据公式（2）计算第j项指标的熵值ej:
根据公式（3）计算第j项指标的权重得到wj：
回望2013年，在水利部的大力支持下，新疆维吾尔自治区水利厅团结带领广大干部职工解放思想，创新求变，不断加快推进改革发展步伐。
根据公式（8）和（9）计算最优向量和最劣向量得到 Z+和 Z-：
基于Z矩阵，以及计算得出的Z+和Z-，利用公式（10）和（11）计算得到D+和D-：
由定理2可知，与单脆弱性变换的情况类似，当给定intervali、n、τ和f(T)时，持续增大总变换空间大小S并不能一直提高动态防御有效性.因此，在多脆弱性变换情况下NDD的最优总变换空间大小应设置为
根据公式（12）计算各参与方与最优风险分担方案的相对贴近度得到：
按照屋顶形式，平顺县东部民居可分为平屋顶、坡屋顶两种类型（图6）。平屋顶主要指土平房，房顶有梁、檩，上覆白矸土和石板，屋檐一般用石板作悬挑以保护前墙、山墙免受雨水侵蚀。小型附属性建筑多采用单坡顶，双坡屋顶又可细分为悬山、硬山两种。山区石板屋面为达到防水效果，一般会在屋脊处叠放多层较小的石片，有些民居屋脊两端甚至会叠出戗脊的效果（图7）。
C1=0.55，C2=0.58，C3=0.57，C4=0.57，C5=0.56
C1、C2、C3、C4、C5分别代表市住房和城乡建设委员会、某建设工程集团有限公司、市政工程处、市设计研究院和银行与最优风险承担的相对贴近度，其中，C值越低承担的风险越大。根据上述C值可以判断得出，承担综合风险大小的排序依次为市住房和城乡建设委员会、银行、市政工程处、市设计研究院和某建设工程集团有限公司，即在整个PPP项目实施过程中，政府部门和银行承担的风险较大。
（二）结论和启示
该研究在确定了《XX市河渠截污治污和市政基础设施建设工程》各参与方承担的主要风险基础上，构建了基于“熵权法”的修正的TOPSIS分析方法，利用项目合同、实施方案中的相关财务数据，结合XX市近3年的财政收支情况，对各参与方的风险分担情况进行了实证研究。根据各参与方的风险承担责任，综合考虑各类风险承担问题对风险指标进行加权归一，同时标准化各参与方的风险值，计算各参与方对各类风险的贴合度，最终，判断出该PPP项目承担风险最大的部门是政府和银行。
PPP项目是政府和社会资本合作项目，政府信用至关重要，据了解，几乎所有的PPP项目合同和实施方案是不列明获得政府补贴资金的条件、流程、标准和时点等具体问题的，在执行不明确的情况下PPP项目能否获得政府资金以及获得多少均需要依赖政府信用，除此之外，在整个项目实施过程中，无论何种原因导致社会资本方违约的，政府作为项目信用背书方无论如何都会承担“兜底”责任，由此造成的项目损失会成为政府负债。
（三）政府风险分担分析
1．政府需要承担较高的财政税收风险
PPP项目前期投入大、耗时长，面临的不确定因素多，不仅可能会因为法律、政策、支付等风险因素进程缓慢或中途搁置，而且项目交付后的税收收入可能达不到预期。对于政府方，PPP项目实施前期需要政府通过借出款项来撬动社会资本，这些款项一般较多并且短时期内不易收回，等到后期政府不仅要面临既不能将前期投入款项收回又不能产生收益的风险，还要面临项目交付后税收收入跟不上和对税收增长贡献不高的风险。
2．政府与社会参与方之间存在权责博弈
项目实施过程中政府需要承担大部分的法律、政策、税收风险和全部的支付、拆迁责任[3]，因此，政府会强调在项目实施过程中的话语权和主导权，以控制项目实施风险。但是，由于PPP项目信息披露不全面，部门之间缺乏统一规范的协调机制，政府与社会参与方之间信息不对称，在实际操作中普遍存在部门交叉、多头管理的现象，针对同一个项目问题往往存在分工不清、职责不明、资金运作不规范的现象。各参与方从自身利益出发会产生道德风险和逆向选择，与政府方展开权责利益上的博弈。
3．政府的隐形责任高于其他参与方
PPP项目一旦实施，作为项目主导方的政府就需要承担全部的支付风险。社会资本参与PPP项目是以得到合理的投资回报为目标的，但大部分PPP项目属于公益性行业，回报率低，并且缺乏明确的投资回报机制，当项目出现资金缺口需要提供补助时，仍然需要政府来提供这部分资金。然而，目前税费收入是我国政府PPP项目支付对价的主要来源，当政府的付费支出和可行性缺口补助支出过大，超过可获取的税费收入时，会造成政府财政压力过大，增加政府隐性负担。
五、合理分散政府风险责任的对策建议
（一）构建科学的风险分配框架，建立风险分担动态调整机制
在设计风险分配框架时，以公平、互利为核心，以共担风险、共享利益为目的，充分考虑各参与方的条件和利益，制定科学的风险分配协议和处理办法，形成统一的风险分配框架。在该框架下，设立风险储备金，各个单位根据自身承担风险的大小，按比例缴纳风险储备金，风险贮备金由协商一致的公共管理部门统一管理[4]。由于法律、经济、政策环境是不断变化的，而且项目实施过程中会遇到各种不可预知的突发情况，因此，在统一的风险分配框架下还需设立动态调整机制，适时调整风险分担，提高风险应对的灵敏度和准确性。
（二）定性与定量分析相结合，制定翔实的项目风险分担方案
将定性分析与定量预测相结合，即在定性分析各参与方应承担的风险同时，对PPP项目中各参与方承担的各类风险进行预测和估值，预测各参与方承担各类风险的概率、比重及成本。利用综合评价法对各类风险进行打分，然后根据分值对风险因素进行排序，最后再将风险分配至各参与方。不仅能制定较为准确的风险分担方案，而且能够将各参与方的风险成本更为具体的展现出来，有利于之后项目的顺利规划、决策和实施。
在互联网和信息化技术发展的大背景下，翻译市场对翻译人才的需求也与以往有所不同。翻译市场除了通用型的翻译人才外，更需要专业领域的翻译人才。随着医学事业的不断发展，市场对医学翻译人才的需求逐渐增多。医学院校具有医学背景，这也为翻译人才的培养提供了新的方向。在大多翻译公司中，翻译任务多以翻译项目管理的形式实施。翻译项目团队中设项目经理、译员、术语提取、校审、排版等多个不同的岗位。本文将以笔者所在院校的翻译课程中翻译工作坊的实施与开展为例，对翻译工作坊的教学模式进行剖析与探讨。
（三）建立契约制度和法治精神[5]，加强各参与方间的沟通协调
通过建立完善的契约制度，明确规定各参与方之间的权责利，制定违约惩罚措施，可以起到鞭策和监督作用。在契约制度基础上加强各参与方之间的沟通协调，围绕项目实施方案各方进行优势互补，进而团结协作，可以大大提高PPP项目落地成功的效率。同时，政府部门应给予企业一定的支持，包括当地的税收优惠、项目批准等，提供相关的技术支持和咨询服务，在项目建设中做好辅导支撑工作，推进PPP项目的顺利开展，减少风险发生概率。
（四）加强PPP项目人才队伍建设，提升各参与方风险管控能力
加强专业培训、开展政策实施指导，培养一批专业化、能力强的PPP项目人才队伍。尤其是在PPP项目实施过程中，迫切需要专业人员来指导开展风险防控管理，包括风险评估、预案制订、风险管理、收益分配等。
参考文献：
[1]谭敏，于敬．国库参与PPP模式的探讨及建议[J]．黑龙江金融，2017（2）：26-29．
[2]寇杰．基于政府视角的PPP项目风险分担与收益分配研究[D]．天津：天津大学，2016．
[3]任庆斌．工程项目PPP模式运行机制与风险防范研究[D]．天津：天津工业大学，2019．
[4]温来成，刘洪芳，彭羽．政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管问题研究[J]．中央财经大学学报，2015（12）：3-8．
[5]周正祥，张秀芳，张平．新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J]．中国软科学，2015（9）：82-95．
文章编号： 1003-4625（2019）10-0083-05
中图分类号： F830.44
文献标识码： A
收稿日期： 2019-06-12
作者简介： 张玉宝（1974—），男，河南延津人，本科，经济师。
（责任编辑：王淑云）
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