政府审计公告质量、影响因素与经济后果研究，本文主要内容关键词为：后果论文,因素论文,质量论文,政府论文,公告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2002年中国审计署《审计署审计结果公告试行办法》规定：审计结果公告制度是指审计署以专门出版物的方式向社会公开有关审计报告、审计意见书、审计决定书等审计结论性文件，所反映的内容通过合法有效的载体向社会公开的一项制度。审计公告制度的实行拉近了政府与公众的距离，减少了政府机关与公众由于信息不对称而产生的问题。政府与公众之间是委托代理关系，政府的工作是社会公民赋予的责任。政府信息披露是政府工作的一项重要内容，审计公告是政府审计工作的最终反映，也是公共信息公开化的一项重要措施。审计结果公告制度的实行既满足了人们对政府信息的需求，又满足了政府实施控制的需要，使其能够了解到下属机关的信息。高质量的审计公告会提高审计执法的透明度，改善审计执法的环境，让公众及时了解审计结果，广泛参与政府监督，解除人民背后的猜疑。相反，审计质量低下必然加大审计结果公告的风险，降低审计信息对于外部信息使用者的有用程度，也侵犯了公众的知情权。这样，政府的审计工作就难以发挥舆论监督、群众监督、社会监督的作用，不利于预防和治理腐败。2003年12月，国家审计署发布了第1号审计结果公告——《防治“非典”专项资金和社会捐赠款物》，开辟了我国审计信息公开的新纪元，引起了社会各界的广泛关注。尽管近些年政府审计公告制度在不断发展、完善，但由于起步较晚，其质量尚存在许多问题，在及时性、完整性、准确性、清晰性、客观性及重要性等方面还做得不到位。因此，保证审计公告的质量至关重要。了解我国政府审计公告的现状，研究审计公告质量的影响因素和经济后果，找出问题所在，是提高审计公告质量的必经之路。
本文后续研究思路。首先，对我国政府审计公告做宏观的描述性统计，分别介绍了审计署的审计公告和地方审计厅的审计公告的整体情况。对各个审计机关审计公告的数量、内容做统计分析，了解从审计署发布第一份审计公告以来各年审计公告的发展趋势，了解审计署以及各审计厅的审计公告涉及到的具体领域，初步考察我国审计公告的质量。其次，建立衡量我国审计公告质量的指标体系，制定评分准则，并通过阅读各个审计机关官方网站上公布的审计公告，对每一份审计公告进行手动评分来量化我国审计公告的质量。再次，寻找一些可能影响我国政府审计公告质量的因素，提出一系列假设，并对审计公告质量和其影响因素进行线性回归分析。最后，寻找政府审计公告质量的经济后果，提出研究假设，并对审计公告质量与其经济后果进行线性回归分析。
二、文献综述
Gary Giroux、Rowan Jones（2011）分析了英格兰和威尔士地方政府的审计质量，通过收集审计委员会（包括409个地方政府）的数据，得出的结论是，审计质量与政府审计人员的数量和当地政府的类型有关，和审计师类别也有一定的相关性。Suzanne Lowensohn、Laurence E.Johnson（2007）证实了审计事务所的专业化和审计质量的关系，提出了审计事务所大小与审计质量相关的观点，证明雇佣专业化的审计师对于很多当地政府是很好的措施。
近几年，我国学者对政府审计公告质量进行了一系列研究。宋常（2009）通过对样本的统计分析，提出了地方审计机关审计结果公告存在的问题，然后进行成因分析，并提供改进措施。聂新军、张立民（2009）从理论上分析了地方政府审计结果公告的影响因素，并据此设计问卷对广东、江西地方政府审计机关进行专项调查，实证分析解读地方政府审计结果公告实践与现代政府审计理论之间的差距，以探求我国地方政府审计结果公告制度的改进思路。宋常、周长信（2010）构建了政府审计信息披露质量评价指标体系，用层次分析法、Logistic回归分析法等对信息质量披露进行评价。郑小荣（2011）通过寻找政府审计公告质量评价的备择指标，确立了政府审计公告质量评价因素指标，并构建了解释结构模型，建立起了具有内在逻辑关系的审计结果公告质量评价模型来评价政府审计公告质量。吴燕（2011）以我国省级审计机关2003～2010年网上公布的审计结果公告为研究对象，分析了地方政府推行审计结果公告的现状，并提出相应建议。张立民、聂新军（2006）以民主、和谐、程序公正的思想阐述了审计结果公告制度的基本理念，提出政府审计信息产权的命题，并以审计信息产权的视角解读了我国相关法律法规对审计信息权和审计公告的界定，从政府、审计机关和公众的角度构建一个和谐社会下的政府审计公告制度。杨丽娟、叶睿（2012）认为，应完善我国的审计结果公告制度，加强法制建设，建立审计结果公告载体，加强独立性，并通过建立一定的机制来应对审计结果引发的争议。
总之，国外相关研究很少，国内政府审计方面的文献主要研究公告制度本身、审计信息披露的指标、审计质量的计算以及政府审计工作质量的影响因素，关于审计公告本身的质量及其影响因素的研究成果却很少。政府审计公告是传递政府审计信息的重要方式之一，其质量直接影响信息的价值和对信息使用者的有用程度，因此应该多加关注。
三、我国的政府审计公告制度
1983年审计署成立之后，政府审计公告制度大力发展，公众开始行使自己的监督职能。1985年，审计署第一任审计长吕培俭首次向全国人大常委会做工作报告。1994年8月31日，《审计法》正式颁布，自1995年1月1日起施行。1995年7月，国务院规定：审计署应当按照全国人民代表大会常务委员会的安排，受国务院的委托，每年向全国人民代表大会常务委员会提出对上一年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。1996年审计署颁发了《审计机关通报和公布审计结果的规定》，又一次推动了我国政府审计公告制度的发展，使其走向实践，同时也为此制度奠定了法律基础。2001年颁布的《审计机关公布审计结果准则》，第一次以法规形式确立了审计结果公告制度。2003年6月23日，李金华审计长提交了第一份面向公众的审计结果公告——2002年度中央财政执行和其他财政收支情况的审计报告。2003年12月15日，审计署首次在官网上发布《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》，政府审计公告制度正式实施，保障了人民的知情权。2007年，《政府信息公开条例》颁布后，审计署按照中央有关政务公开的要求，进一步完善政府信息公开制度，不断拓展公开的内容，改进公开的方式，积极关注民意，不断完善审计结果公告和新闻发布制度，进一步推进了审计信息公开工作，审计工作的开放性和透明度逐步增强。在此过程中，各地方审计机关也陆续公布审计结果公告，审计公告逐步走上了法制化、制度化、规范化的道路。
经过多年发展，我国政府审计公告制度逐渐成熟起来。审计署通过新闻发布会、新闻通气会、署领导和新闻发言人接受媒体采访等多种形式，积极向社会发布审计信息，同时通过在中国政府网与网民对话，以及在人民日报、中央电视台、新华网等中央主要媒体刊（播）发审计稿件等多种形式，开展与公众的互动，增强了政府审计工作的透明度，使人民群众对政府审计公告有了一定的了解。但是，我国政府审计公告制度尚处于初级阶段，仍存在许多问题，如在立法的层级选择、保密与公开的界限、知情权的救济手段等方面，我国都缺乏与政府信息公开相对应的法律法规。报告的内容和形式与西方国家较规范的审计报告相比差距较大，内容上存在很大的局限性。审计报告还无法从总体上对一个部门或一个单位的预算执行情况或资源使用情况做一个总的评价，只能就发现的问题做出报告，内容上经过层层筛选和缩水，结论也不够明确和规范。
四、政府审计公告质量的评价
政府审计公告质量主要体现在两个方面，即政府审计公告具体的书写质量和政府审计公告的数量。前者体现出政府对待审计公告的负责程度，与外部信息使用者能否全面、具体、准确、清晰地了解政府审计信息直接相关：后者体现了政府公布审计公告的积极程度，与外部信息使用者能否获得足够多的政府审计信息息息相关。因此，本文将对政府审计公告的书写质量和数量进行评分来量化数据，并计算出政府审计公告质量的评分。研究政府审计公告质量所用的数据来源于审计署和各审计厅官方网站上公布的2003～2010年的政府审计公告（因审计质量的影响因素只能收集到截至2010年的数据，故审计公告的相关数据也截取至2010年）。参照国际通用的政府机关审计公告质量的要求，参考宋常等对政府审计信息披露质量进行考核的指标，构建政府审计公告质量模型。
（一）描述性统计
1.审计署审计公告的描述性统计。由表2可知，从2003年至2013年4月，审计署的官方网站上共公布了158号政府审计公告，内容大致分为以下几类：工程项目绩效类（对工程、项目、工作的完成和执行情况及所获得绩效进行审计）、专项资金类（对专项资金、基金、经费等的收支及使用管理情况进行审计）、预算执行及财政收支类（对中央及各部门的预算执行及财政收支和其整改结果进行审计）、违法违纪处理类（对全国各重大违法违纪案件和事项的处理结果进行审计）、公司或其他部门的资产负债损益类、公司或其他部门的经营状况类、公司或其他部门的财务收支类及其他类。各类审计公告发布的总号数分别为：57、21、21、7、10、1、39、2，分别占总数的百分比为36.08%、13.29%、13.29%、4.43%、6.33%、0.63%、24.68%、1.27%。
由图1可知，审计署发布的审计公告数量总体上呈波动增长，审计信息披露工作在逐渐深入。从2003年公布第一份政府审计公告以来，审计署公布了越来越多的审计公告，使群众更加了解政府的工作。到2011年和2012年，公告的数量分别达到了38份和37份，相比初期的工作有了极大的改善。从具体类别分析（如图2所示），工程项目绩效类和公司及其他部门财务收支类近几年增长速度较快，2009年后这两类在审计公告总数中所占的比重最大。这说明，政府十分关注各工程、项目的实施情况，各类工作的进展情况，注重披露各大公司的财务收支的审计情况。专项资金类和预算执行及财政收支类从政府开始执行公布审计公告制度以来一直处于波动稳定的状态。从2009年开始，国家审计署开始注重对各地重大违法违纪案件的审计工作并向社会公布，表明审计署逐渐开始重视法律法规的执行力，打击贪污腐败行为，严惩违法乱纪人员，同时注重规范政府自身的工作，并加强对各地区的管理。审计署对公司的资产负债损益情况和经营状况披露的审计信息一直较少。
2.地方审计机关审计公告的描述性统计分析。全国各审计厅的官方网站共公布了872份政府审计公告（2003年至2013年4月）。从各省、市、自治区审计厅网站公布审计公告的情况来看，共有25个省审计厅的网站上有专门的审计公告栏，占总数的80.65%。有些省份（广东、海南、吉林、安徽、江西、湖北、新疆）虽设立审计公告专栏，但内容上转载了审计署发布的政府审计公告或掺杂很多其他方面的通知等内容，不够规范，不方便外部信息使用者查找审计公告，易给读者造成困扰。5个省的审计厅网站没有设立独立的政府审计公告专栏，包括辽宁、四川、福建、天津、贵州，这些省份的政府审计公告通常发布在通知公告和公告公示里，不方便读者查找。说明这些省份政府对审计公告的重视程度不够，没有为公众提供一个获取审计公告信息的良好平台。此外，西藏审计厅网站还未开通。2009年全国仍有10个省级审计机关未在网站上公布政府审计公告，相比于2009年可以看出，政府公开审计公告的工作在整体上不断改善。
从地区分布上看（由表3可知），东部地区共发布333份政府审计公告，占总数的38.19%；中部地区共发布128份政府审计公告，占总数的14.68%；西部地区共发布411份政府审计公告，占总数的47.13%。从总量上来看，东部地区和西部地区的政府审计公告数量较多，政府审计工作的透明度较高，人民有更多的知情权，群众参与度也较高。但是，西部地区公布的政府审计公告主要集中在陕西和云南两省，共319份，占西部地区政府审计公告总量的77.62%，而西部地区其他省份的政府审计公告仅92份。因此，陕西、云南以外的西部地区各省政府在审计公告方面的工作还有很多不足。此外，东部地区发布的政府审计公告主要来自北京（79份）、上海（77份）、浙江（47份）、山东（28份）、广西（30份），占东部地区政府审计公告总量的78.38%。中部地区发布的政府审计公告主要来自河南（43份）、安徽（20份），占中部地区政府审计公告总量的49.22%。从整体上而言，东部经济发达地区审计机关公告的数量较多，公众参与政府审计监督更积极，政治民主化程度较高，如北京（79份）、上海（77份）和浙江（46份）。但是，不能得出经济发达程度与地区政府发布审计公告的意愿正相关的结论，因为云南（202份）和陕西（117份）发布的审计公告数量也很多。从单独的省、市、自治区来看，大多数省份的政府审计公告数量呈上升趋势。如东部地区的上海市2003～2012年每年公布的审计公告数量分别为0、0、0、0、0、2、7、6、32、29份；中部地区的河南省2003～2012年每年公布的审计公告数量分别为0、0、1、2、1、2、1、10、9、14份；西部地区的陕西省2003～2012年每年公布的审计公告数量分别为0、0、0、0、0、9、19、18、18、47份。这表明，政府的审计工作做得越来越完善，公众参与也越来越多。
从时间上看（由表3可知），政府审计公告数量整体呈上升趋势，尤其是2008～2012年，共公布了786份，占2003～2012年这10年总量（827份）的95.04%，数量明显高于2003～2007年。因此，尽管2003年政府刚开始公布政府审计公告时的工作状况不容乐观，但近几年，政府的审计工作正不断加强，已初见成效。
从内容上看（由表4可知），各省审计公告大致分为三类：工程项目绩效类、专项资金类、预算执行及财政收支类。工程项目类中，东部地区为115份，占东部地区总数的34.53%；中部地区为73份，占中部地区总数的57.03%；西部地区为137份，占西部地区总数的33.33%。专项资金类中，东部地区为62份，占东部地区总数的18.62%；中部地区为23份，占中部地区总数的17.97%；西部地区为77份，占西部地区总数的18.73%。预算执行及财政收支类中，东部地区146份，占东部地区总数的43.84%；中部地区为31份，占中部地区总数的24.22%；西部地区为187份，占西部地区总数的45.50%。总体上看，工程绩效类共325份，占审计公告总数的37.27%；专项资金类共162份，占审计公告总数的18.58%；预算执行及财政收支类共364份，占审计公告总数的41.74%。三类审计公告共851份，占审计公告总数的97.59%；其他类21份，占审计公告总数的2.41%。
从各类政府审计公告逐年的发展趋势来看（图4），三者整体上呈上升趋势。尤其是2007年以后，数量有明显增长。预算执行类增长较快，在2010年后总数超越工程项目绩效类，而专项资金类数量2007年后呈波动趋势。总体而言，我国地方政府逐渐重视审计工作的透明度，愿意为公众提供更多的审计工作信息。
（二）评分结果
在具体评分的过程中，以30个省份2003～2013年4月的审计公告为研究对象（由于西藏审计厅未开设网站，未公布审计公告，故各项分数均为0分），采取4分制评分法。首先，对各省每份审计公告按上述指标进行手动评分，每省都分别得到一系列审计公告的加权平均分（即代表每份审计公告质量的分数）。然后，各省都将本省每份审计公告的分数相加再除以本省的审计公告总数，求出各省的审计公告质量分数的平均分。具体评分细则见表5，各省审计公告的评分过程太长，本文没有披露，评分结果（书写质量部分）见表6。
为方便计算，将审计公告质量评分结果和审计公告数量以正常值中的最大值计为100分，其余数值按比例转换成各自的分数，分别得到审计公告质量评分结果的百分制分数和审计公告数量的百分制分数。将得到的两个百分制分数按相同比重求平均分，得到各省的政府审计公告质量总分。计算结果见表7。
（三）评分结果分析
通过评分发现，由于云南和陕西公布的审计公告数量远多于其他省份，因此得分最高，其他省份中北京、上海、浙江、河南的得分较高。各省审计公告的书写质量总体上相差较小，但数量上差距较大，即各省在公布审计公告的积极性方面差别较大。尽管大部分省份公布的审计公告在数量上逐年增加，政府披露审计公告的意愿逐渐增强，但针对每份审计公告，从普通阅读者的角度出发，还存在一些问题。
1.审计公告的及时性较差。《审计机关审计报告编审准则》规定，审计机关要在审计结果产生的7个工作日内公布审计公告，但很多省份的审计公告公布日期远远晚于审计结果的产生日期。如浙江审计厅的《世界银行贷款浙江省城建环保项目2007年度财务收支和项目执行情况审计结果》的产生日期为2009年1月3日，但2009年7月28日才在网上公布；宁夏审计厅的《汶川地震救灾资金物资审计情况（二）》为2008年6月10日的审计公告，但在2008年11月20日才在官网上发布。审计结果产生的时间方面，《山东省审计厅关于2008年度省级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的公告》在2010年4月12日才生成；青海省的《湟中等八县2003～2005年度“少生快富”“奖励扶助”双试点项目审计调查结果》在2006年的10月13日才生成。因此，审计结果产生不及时和审计结果公布不及时阻碍了公众对政府审计信息的及时了解，很大程度上影响了政府审计公告的质量。
2.审计公告的内容不够完整。很多省份的审计结果公告缺乏公告日期，让读者难以了解公告结果何时产生。《审计机关审计报告编审准则》规定，审计公告标题应当包括被审计单位的名称、审计事项的主要内容和时间，但很多审计公告存在要素不全的问题。在审计公告内容上，大部分审计公告都没有明确写出被审计单位对提供的会计资料的真实性和完整性的承诺情况、被审计单位意见以及实施审计的步骤和方法。只有少部分审计公告带有附属报告和支持文件，分析了问题产生的原因并提供了详细的审计依据。也有很多审计公告缺乏审计工作的起讫时间、对被审计单位内控制度的评价、审计意见和建议等内容。
3.缺乏关于公众关心的重大事项和领域的审计公告。各省的审计公告在内容上大部分是关于预算执行、财务收支、专项资金以及各类工程项目，涉及公众较关心的领域大多集中于救灾资金及工作情况，很少涉及义务教育、毕业生就业、医疗卫生服务、食品安全、公共交通、房地产等影响国计民生的社会公共领域。
4.其他问题。审计查出的问题披露不足，整改措施不详细，审计公告没有利用图表等多种表现形式，格式不规范等问题也普遍存在。因此，政府在提高审计公告书写质量方面还有很大的改进空间，应尽力为社会公众提供格式规范统一、内容全面、数据信息具体精确的客观有效的审计公告，减少政府与信息使用者之间的信息不对称，提高政府审计信息的价值，让公众更好地了解政府信息，参与政府工作。
五、政府审计公告质量的影响因素
（一）研究假设
1.社会公众的参政需求。政府受公众的委托，承担着公众赋予的管理国家事务的责任，同时受公众的监督。公众的参政需求越强，对政府的监督就越重视。政府为应对来自群众的压力，对审计工作就会更加重视，就要披露更多的审计信息，审计信息质量也就越高。随着社会的全面发展，人民的生活水平逐渐提高，政府工作对群众利益的影响越来越大，公众的参政意识也越来越强。因此，可以用人均家庭可支配收入（INCOME）、工业化程度（IND）、市场化指数（MARKET）来衡量大众的参政意识。同时，公众对信息的获取能力以及解读能力会对其参政需求有直接的影响，本文用受教育程度来衡量公众对审计信息的获取能力及解读能力。其中，工业化程度用各省的工业总产值占该地区生产总值的比重（IND）来衡量，受教育程度用各省具有大专及大专以上学历人数占该地区6岁及6岁以上人口数的比重（EDU）来衡量。由此可以提出以下假设：H1：政府审计公告质量与人均家庭可支配收入正相关；H2：政府审计公告质量与工业化程度正相关；H3：政府审计公告质量与市场化指数正相关；H4：政府审计公告质量与受教育程度正相关。
2.人大审计需求。人民代表大会有监督省政府预算执行及财政收支情况的义务，各级政府需要向人大汇报自己是否称职地完成了各项工作。各审计厅的审计公告为人大的监督工作提供了直接的信息资源。因此，人大对政府的审计需求越大，政府越能有效的披露审计信息，保证审计公告质量。王芳认为，政府财政支出规模越大，对审计信息的需求就越大，人大的监督需求也就越大。本文用各省的财政支出占财政收入的比重（FINANCE）来衡量人大的监督审计需求。由此可以提出假设H5：政府审计公告质量与财政支出占财政收入比正相关。
3.政府的审计成果。政府需要对公众承担一定的责任，因此政府需要第三方来审查自己的工作，并将自己的工作成果公开，以确认和解除自身责任。政府需要提高自身的工作质量，并将已取得的良好的成果展现给公众，以此来取得公众的信任。政府对审计工作越重视，取得的成果越好，政府越愿意公开其审计结果。本文用被审计调查单位个数（NUM）来衡量政府对审计工作的重视程度，用已上缴财政占应上交的财政的比重（AS）来衡量政府审计结果的有用性，这都代表了政府审计工作的成就。由此提出以下假设：H6：政府审计公告质量与政府被审计调查单位个数正相关；H7：政府审计公告质量与已上缴财政占应上缴财政的比重正相关。
（二）数据、变量与模型（编者略以下内容）
（三）统计分析（编者略以下内容）
六、政府审计公告质量的经济后果
（一）研究假设
1.政府审计公告质量对政府财政透明度的影响。政府不仅有管理国家事务、分配公共资源的责任，还有发布报告的责任，财政透明度是政府报告责任的主要内容。政府公布审计公告是政府履行报告责任的重要形式之一，政府审计公告通过发挥审计监督等功能来提高财政透明度。由此可以提出假设H7：政府财政透明度与审计公告质量正相关。
2.政府审计公告质量对政府财政风险的影响。政府通过审计公告制度揭露财政资金的使用问题，并通过上报、跟踪等方式进行审计处理，发挥其抵御功能。被审计单位通过对出现的问题进行整改来规范财政资金的使用方式，提高财政资金的使用效率，从而缩小财政收支缺口，降低地方政府的财政风险。由此提出假设H8：政府财政风险与政府审计公告质量负相关。
（二）数据、变量与模型（编者略以下内容）
（三）实证分析（编者略以下内容）
七、结论与建议
本文对我国政府审计公告质量进行评价，并检验了其影响因素和后果，得出相应的研究结论。
在政府审计公告质量上，由于我国政府审计公告制度起步较晚，虽然审计公告质量逐年提升，尤其是2008年以后进步较快，但整体上质量不太乐观。除云南、陕西、北京、上海的公告总数稍多（50份以上）以外，其他地区政府审计公告数量较少，个别省份（如天津、辽宁、福建、湖北、贵州、西藏）公布的审计公告的总数还未超过5份，公众几乎不能通过审计公告了解政府相关的审计工作情况。从公布的审计公告来看也有很多不足：政府在审计工作结束后未能及时得出审计结果或未能及时在官网上发布审计公告；内容上经常缺少公告时间、审计证据、审计建议、整改结果及附属文件；数据精确性不够，格式安排较随意；等等。
在政府审计公告质量的影响因素上，影响审计结果公告的因素有工业化程度、市场化程度、教育程度和财政支出与财政收入之比，这些因素都与审计结果公告质量呈负相关。也就是说，当公众参政意识越强、公众获取及解读信息的能力越强、人大对地方的审计需求越强，地方政府反而由于考虑到各方利益和政绩，越不愿意公布质量较高的审计信息。
在政府审计公告质量的经济后果上，政府审计公告质量的高低并未对政府财政透明度和政府财政风险产生较大的影响。政府对审计公告方面的工作还不太负责，导致审计公告的经济效果较差。
为提高政府审计公告的质量，建议政府加强审计监督工作，公布数量更多、内容更全面具体的审计公告；完善审计公告的书写质量，重点在格式、及时性、完整性、精确性方面改进；政府在公开信息方面做到客观、公正、公开；加强对审计公告结果的利用，争取以高质量的审计公告为政府和社会带来更好的经济效果。
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