我党加强公共危机治理能力建设的进程及经验，本文主要内容关键词为：我党论文,能力建设论文,进程论文,危机论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1004－4175（2010）05－0051－03
公共危机是指“一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下作出关键性决策的事件。”[1]其实质是潜在的社会矛盾与社会问题的积聚、激化。近些年来，各地时有出现的公共危机事件对党的执政能力提出严峻挑战。2003年非典危机后，我党提出了加强公共危机治理能力建设的战略任务，加快了我国公共危机治理进程，积累了丰富的经验。
一、我党加强公共危机治理能力建设的进程及成效
新中国成立以后，我党在加强公共危机治理能力建设方面取得了一定的成绩，但真正将其作为一项重要战略任务提出是在2003年非典危机后。自从非典危机后，我党以科学发展观为统领，逐步建立与形成了公共危机治理能力建设体系，预防和降低了公共危机所造成的危害，维护了社会稳定，取得了明显成效。
第一，加强公共危机治理能力建设的提出。胡锦涛总书记在2003年7月全国防治非典工作会议上指出：“我国的经济发展和社会发展、城市发展和农村发展还不够协调；突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力，极少数党员干部作风不实，在紧急情况下工作不力，举措不当。我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决”[2]非典危机使我党充分认识到了加强公共危机治理能力建设的极端重要性，开始推动公共危机治理进程。
第二，公共危机治理能力建设体系的形成。2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出：“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”。这是在党的文献中第一次明确提出加强公共危机治理能力建设的战略任务。2004年党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，从加强党的执政能力建设角度进一步提出“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急体制，提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力”。2005年7月党中央、国务院召开第一次全国应急管理工作会议，出台了《关于全面加强应急管理工作的意见》，提出落实“一案三制”（危机管理预案、危机管理体制、机制、法制）建设、加强应急管理工作的一揽子措施。2006年3月，国家制定《国民经济和社会发展第十一个五年规划》，提出“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发事件能力”，将公共危机治理能力建设纳入国家经济社会发展战略规划中。2006年8月党的十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会的决定》，正式提出按照“一案三制”的总体要求建设公共危机管理体系，并把它作为构建和谐社会的重要组成部分。《决定》提出“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，完善应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。”从党的十六届三中全会至六中全会，公共危机治理能力建设体系初步形成。
第三，公共危机治理能力建设体系进一步完善。2007年党的十七大再次强调“进一步完善突发事件应急管理机制”，“坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故”，“提高重大疾病防控和突发公共卫生事件应急处置能力”，“健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理，深入开展平安创建活动，改善和加强城乡社区警务工作，依法防范和打击违法犯罪活动，保障人民生命财产安全”。这为提高公共危机治理能力进一步明确了重点和方向。在2008年南方雪灾后，胡锦涛总书记提出“四个进一步”：即“进一步增强全社会风险防范意识，进一步完善应急管理机制，进一步加强各种应急物资准备，进一步提高危机处理水平，真正把这场抗灾救灾斗争的经验转化为更好抵御风险的措施和能力。”汶川地震后，在全国抗震救灾总结表彰大会上他又一次指出“要进一步加强应急管理能力建设，大力提高处置突发公共事件能力。要形成综合配套的应急管理法律法规和政策措施，建立健全集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效的工作机制，提高各级党委和政府应对突发事件的能力。要大力加强专业化和社会相结合的应急救援队伍，健全保障有力的应急物资储备和救援体系，长效规范的应急保障资金投入和拨付制度，快捷有序的防疫防护和医疗救治措施，及时准确的信息发布、舆论引导、舆论分析系统，社会捐赠、志愿服务等社会动员机制，符合国情的巨灾保险和再保险体系。通过全方位推进应急管理体制和方式建设，显著提高应急管理能力，最大限度减少突发公共事件造成的危害，最大限度地保障人民生命财产安全。”[3]公共危机治理能力建设体系得到了进一步丰富和发展。
在加强公共危机治理能力建设一系列战略方针指导下，各级政府突出重点，抓住核心，建立制度，构建我国公共危机治理体系，并在公共危机治理实践中发挥了重要作用，取得了明显的成效。具体体现在：（1）逐步形成了比较完善的应急预案体系。全国已制定各级各类应急预案130多万件，涵盖各类突发事件，应急预案之网基本形成，应急预案的宣传、模拟演练在许多地方有序展开。（2）建立健全了公共危机治理体制和机制。2005年底，国务院办公厅成立“国务院应急管理办公室”，全国31个省市都成立应急管理领导机构，危机管理职能得到加强；统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的危机管理体制逐步形成，突发性公共危机事件的预防预警、处置救援、善后处理等运行机制逐步健全，公共危机治理效能得到有效提高。（3）制定了比较完备的公共危机治理法律体系。我国现有危机治理的法律有35件，行政法规36件，部门规章55件。[4]公共危机治理法律体系基本形成，确保了公共危机治理工作依法进行。（4）提升了公共危机治理能力。党政领导干部的危机意识明显增强；各级政府的快速反应能力、危机决策能力、危机法治能力、协同应对能力、信息公开能力、广泛的社会动员能力、全球合作治理能力、善后处理能力等不断提高，充分体现了政府公共危机治理水平，彰显出责任政府、法治政府、服务政府、民生政府的形象。
二、我党加强公共危机治理能力建设的基本经验
我党加强公共危机治理能力建设的基本经验是：
（一）公共危机治理能力建设必须加强系统性和战略性。当今社会的发展趋势和危机发展的特点，决定了公共危机治理是一项长期、动态的战略任务。我国处于经济体制与政治体制转型期，传统的安全威胁因素未除，非传统的安全威胁因素逐渐显现，这就决定了加强公共危机治理能力建设的长期性、战略性。如果不从系统、战略高度加强危机治理能力建设，被动地应对危机，只能使危机的破坏性和治理成本加倍，因此必须加强公共危机治理能力建设的系统性和战略性，以达到高起点、跨越式、可持续发展。党中央深刻把握国际国内面临的挑战与风险，按照科学发展观的要求，借鉴国际经验，运用系统论、战略思维，科学决策，及时提出了加强公共危机治理能力建设体系，优化系统结构与功能，从而极大地提高了党的危机治理能力。
（二）公共危机治理能力建设必须与加强党的执政能力建设相结合。以执政能力建设为重点，加强和改进党的建设，是党的十六大向全党提出的战略任务。在提高执政能力过程中，“必须正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系和克服各种困难，不断提高应对复杂局面的能力”。[5]应对“复杂局面的能力”很大程度上就是指应对公共危机的能力。党的十六届四中全会又进一步强调提高公共危机治理能力的重要性。之所以把公共危机治理能力与执政能力建设联系起来，是因为在经济全球化时代，党面临着越来越复杂的执政局面，党要抵御各种风险，处理各种复杂问题，需要提高应对突发性公共危机的能力，这种能力是党的执政能力的重要组成部分。国际国内的经验教训启示我们：提高党的执政能力和水平，巩固执政地位，务必要提高全党尤其是领导干部的危机意识和风险意识，加强公共危机治理知识、能力培训和教育，不断增强他们的危机处理能力。在应对危机中提高执政能力，这是执政党的一项重要任务。
（三）公共危机治理能力建设必须与加强法制建设相结合。加强公共危机治理的法制建设，依法开展危机治理工作，提高公共危机治理的法治能力，是依法治国的要求，也是对实践经验的科学总结。党中央非常重视公共危机治理法制建设，特别是在2003年在抗击非典过程中，切实贯彻实施《中华人民共和国传染病防治法》，并及时出台了《突发公共卫生事件应急条例》，规范了行为，汇集了力量，从而有效地控制了疫情的蔓延，保持了正常的社会秩序。非典危机后，党中央进一步推动公共危机治理法制建设，于2007年11月1日实施《突发事件应对法》。《突发事件应对法》不仅为公共危机治理实践提供了法律依据，而且进一步推动了我国统一、高效、权威的应急处理机制的建立与完善，为切实维护社会稳定和人民群众的安全提供了有效而坚实的法律保障，标志着公共危机治理工作走上了法制化轨道。2008年汶川地震后，国务院仅用了5天的时间出台了《汶川地震灾后恢复重建条例》。这些都体现了我党运用法治力量加强公共危机治理和危机治理法治化的能力，也是执政党加强公共危机能力建设的一条重要经验。
（四）公共危机能力建设必须与深化行政管理体制改革、进一步转变政府职能相结合。我党提出加强公共危机治理能力建设，是在深化行政管理体制改革、进一步转变政府职能背景下进行的；加强公共危机治理能力建设的一系列方针政策，需要通过行政管理体制改革、政府职能转变加以落实。2003年后，我国行政管理体制改革的重点是转变政府职能，尤其是加强政府社会管理和公共服务职能，逐渐由管制型政府向公共服务型政府转变。我党对公共危机治理能力建设的重视，大大增强了政府加强危机管理的动力，危机管理已成为政府加强社会管理和公共服务职能的有效措施，充实和完善了政府管理职能，保证了改革、发展、稳定各项政策的贯彻落实，维护了经济社会的正常秩序。同时，公共危机治理能力建设与行政管理体制改革、政府职能转变相结合，增强了各级政府部门及其行政人员的危机意识，建立和完善了有效应对各种突发性公共危机事件的体制、机制和法制，各级政府应对公共危机的能力与水平有了显著提高。
（五）公共危机治理能力建设必须与运用现代科学技术手段相结合。由于全球化、信息化的迅速发展和公共危机的复杂性，公共危机治理能力的提升不仅依赖于危机治理体制、机制、法制的完善，同时还必须依靠现代科学技术支持。计算机、信息网络、遥感技术、卫星监测、全球定位系统等现代科学技术的运用，极大地提升了公共危机治理绩效和能力，对公共危机治理产生深刻影响。在各级党委和政府的领导下，南宁、北京、上海、深圳等地依靠高新技术构建危机管理智能化系统，实现危机管理的一体化、实时化、精确化和快速反应，取得了良好效果。如广西南宁从1999年就开始建立了城市应急联动系统，该系统主要有计算机网络系统、数据库、计算机辅助调度系统、地理信息系统、无线调度通信系统、有线通信系统、无线移动数据传输系统、图像监控及大屏幕显示系统、语音记录系统、卫星现场图像实时传送系统等15个子系统组成。它的主要功能是：完成各类公共危机事件的接警、处置、指挥调度，为各类突发事件的应对提供信息、决策、通讯指挥、调度保障。[6]各地危机管理智能化系统的建设大大提高了党政各部门全方位快速反应能力，增强了应急防御、决策支持力度与质量，保证危机治理的高效。
［收稿日期］2010－08－10