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一、引言
财政分权是一个世界现象，但增长不是。同样依赖分权治理的国家，有的属最富裕之列（如瑞士和美国），有的则属较贫穷之列（如阿根廷和巴西）；中国由此实现了经济快速增长，而类似墨西哥这样的国家则增长乏力。这意味着，我们还需要进行更为细致的考察。
究其原因，地方财政激励的强弱被认为是一个重要原因。地方财政激励（以下简称财政激励，fiscal incentives）是指，当地方政府采取措施推动地方经济增长后，其财政收入所能增加的幅度；增加的幅度越大，则意味着财政激励越强，增加的幅度越小，则意味着财政激励越弱。分而治之是大国必然依赖的治理模式，保证地方政府为增长（而不是为租金）而竞争的一个途径就是强化财政激励。当地方政府能够从发展经济中获得更多好处时，它们就有更大的积极性突破地方既有利益的限制，放松管制、建设基础设施、提供公共服务（张军等，2007）。
最近的文献证实，肇始于20世纪80年代的分权化改革大幅提升了地方政府的财政激励强度（Jin等，2005；Zhang，2005）。这个结论实际上是“市场维持型财政联邦主义”理论的必要前提。此前，Qian和Roland(1998)证明，吸引资本的竞争激励地方政府进行基础设施投资，并硬化了地方企业的预算约束。显然，如果财政激励微弱，上述地方政府推动转型和增加的动力就会不足。与中国相反，Zhuravskaya(2000)的经验研究表明在俄罗斯地方政府的财政激励极其微弱，当地方政府的收入增加时，上级政府将削减对其的转移支付并降低其财政分享的比重；这种财政安排限制了私有工商企业的建立并抑制了地方政府对公共物品的有效提供，财政分权在某种程度上成了“市场阻碍型联邦主义”。有趣的是，该文把中国当成一个成功的案例作为参照。
然而，对中国财政激励的研究远未达成共识。一个争议在于，开始于1994年的分税制在提升了中央财政收入比重的同时，是否意味着财政激励的下降？对此，陈抗等(2002)表示了担忧。他们发现，因财政激励的减弱，不但地方财政和总体财政收入减少，而且投资活动和经济增长的速度也显著下降。因而，他们认为，1994年以来的财政集权的成本非常高。
鉴于财政激励问题的重要性和争议性，本文在Jin等(2005)研究的基础上更为细致地考察了转移支付、预算外收支以及分税制改革等可能对财政激励产生的影响，证实分权改革的确显著提升了财政激励的强度；与陈抗等(2002)不同的是，本文发现即便考虑到可能产生的各种影响，分税制改革也是进一步强化了而不是削弱了分权改革以来的财政激励强度。这意味着，迄今为止，中国的分权体制继续为地方政府提供着为增长而竞争的动力。
本文第二部分从财经激励的角度评述中央地方财政体制的变迁。第三部分实证分析分权改革和分税制对财政激励所产生的效应，并细致考察了转移支付、预算外收支的潜在影响。第四部分总结全文，并给出了相关政策建议。
二、中央—地方财政体制的嬗变及其对财政激励的影响
1979年以前，中央和地方的财政关系可以用“统收统支”概括。在这种体制下，全部财政收入归国家所有，地方仅负责代为征收，中央决定地方的预算。同时，中央政府实行有力的收入分享政策分配财政收入，将转移支付额度定在相当于地方征收的收入和授予地方支出限额之间的资金缺口，以平衡地区收入差距。在这段时期，国家财政收入（或支出）占到了GDP的1/4～1/3。财政资金高度再分配使得这一时期的财政体制和整个经济体制类似，带有鲜明的“吃大锅饭”的色彩。①与此相连，财政激励强度显然微弱。
从1980年开始，中央—地方的财政关系发生剧烈变化。这段时期可用“财政承包制”或者“分灶吃饭”概括（Tsui和Wang，2004）。在引入财政“分灶吃饭”概念以后，产生了改革以来政府间分配体制的四次重大变化：1980年划分了收入和支出责任，1982年实行按比例分成制，1988年的财政包干制和1994年的分税制。在财政承包制下，每个省保证提供一笔总的上缴金额（或接受补贴的金额），按照约定的速度逐年上升，其余的所有收入增量都留在省里。财政合同通常五年一定。在此安排下，地方政府拥有了对财政收入的某种“剩余索取权”。具体来说，承包制首先明确了中央固定收入和地方收入。在此基础上，中央和地方再按事前的约定分享地方收入。例如，广东在1980-1987年间，上缴固定数额的财政收入给中央，在1988-1993年，其上缴的财政须每年按9%的速度增加。贵州每年获得补贴按年10%的速度增加。在江苏，将地方收入的一个固定比例上缴中央。与此同时，财政承包制下，各省用留存的税收满足开支的需要（参见Tsui和Wang，2004；Jin等，2005；Dabla-Norris，2005）。
图1 中央与地方财政收入比重的变化
数据来源：根据《中国统计年鉴》整理。
在财政承包制这段时期，财政收入占GDP的比重急剧下降。同时，财政承包制对地方政府非常优惠，导致到分税制改革前中央财政的收入仅占全国财政收入的22%（图1）。为抑制财政收入下降同时调整中央—地方政府之间的收入分配、消除税收结构中的扭曲因素和增加透明度，1994年实行了影响深远的分税制改革。分税制改革将财税系统分为国税和地税，将税种分为中央税、地方税以及中央地方共享税。分税制改革成功地扭转了上述两个比重的下降。
综合来看，财政分权改革凸现了财政激励特征。虽然我国实行分权的时间不到30年，但地方财政享有很大的支配权，并且分税制改革丝毫没有降低地方财政在总支出中的比重（图2），基本维持在70%左右，在国际上处于前列。简单的统计分析发现，人均预算内财政收入和人均GDP之间存在显著正相关，当人均GDP增加10000元时，则人均财政收入约增加1000多元。
图2 中央与地方财政支出比重的变化
数据来源：根据《中国统计年鉴》整理。
图3 中国转移支付的模式
数据来源：《中国统计年鉴》、《中国财政统计年鉴》各年。
中国的转移支付模式也具有明显的财政激励导向。分税制改革以来财政收入的集中与支出责任的地方化产生了一个巨大的垂直方向的财政缺口，必须通过转移支付加以弥补。然而，中国转移支付力度不小，但是转移支付具有显著的累退性质。转移支付占地方政府开支的比重从1993年的0附近一跃到分税制改革以后的40%左右的水平（黄佩华、迪帕克，2002）。在分税制改革时，中央政府坚持了“不损害既得利益”的原则，承诺返还相当于因实施分税制而减少的地方税基的数量。这使得这种转移支付偏向富裕地区。其中，税收返还是转移支付中最重要的组成部分。图3显示，人均转移支付与人均GDP之间存在着显著的正向关系。马拴友、于红霞(2003)的实证分析也表明，转移支付的80%以上是扩大地区差距的。
如果考虑净转移支付（即向下转移支付－向上转移支付），转移支付体制的累退性质将有所减小。尽管如此，分税制改革以来的十年间，财政支出差距并没有明显缓解。2004年，中国最富裕的省际单位上海市的人均政府预算支出是7963元，而中部人口大省河南省只有906元。两者差距达到了8.8倍。这样的差距自1995年以来变化不大。
三、财政分权改革对财政激励的强化：实证分析
研究财政激励的一个有效方法是考察财政收入和财政支出之间的相关性（Jin等，2005；Zhuravskaya，2000），其含义是当地方政府财政收入增加时，其支出增加（或减少）的幅度。②在Jin等(2005)对预算内外收入分别考察的基础上，下文扩展了样本空间，考虑了转移支付的影响，并对预算内外进行了交叉考察。我们首先将财政改革后（1980年以后）的情形与改革之前（1970-1979年）加以对比，并以分税制改革（1994年）为界将改革后的时间段分为两个部分（1980-1992年和1994-2004年）。③此外，地方财政收入尤其是财政支出可能受到宏观经济的较大影响，为了控制省际间的共同趋势，所有回归中对每一年都加了一个时间哑变量。④同时，为了控制财政规模的影响，我们在基本回归的基础上进一步加入人口规模的因素(Zhuravskaya，2000)。以下回归全部是面板数据分析，故用Hausman检验选择是固定效应(FE)还是随机效应(RE)，当该检验不能判定时（Hausman检验值为负数时），则同时给出两者。此外，在所有回归中还同时给出了一阶差分形式的回归结果作为财政激励的进一步佐证。一阶差分形式表示了财政收支在增量上的关系，即表示了地方财政收入增加一定规模后，财政支出相应增加的幅度，因而更贴近财政激励的含义。所用数据均来自历年《中国财政统计年鉴》和《中国统计年鉴》。
表1给出了预算内收支的回归结果。结果显示，财政体制改革极大地强化了财政激励。在1980-1992年系数大都在0.85以上（只有最后一个略低于0.8），这意味着，地方预算内收入平均增加1元，财政支出将增加0.8元。这是一个很强的财政激励。比较起来，财政改革之前的1970-1979年，财政激励要弱得多：地方财政收入增加1元，财政支出只增加不到0.2元。这表示，当时的中央政府将超过80%的地方财政收入抽走，用于平衡地区发展和集中进行经济建设。与此同时，Panel C的回归表明，1994年的分税制改革进一步加强了财政激励。在所考察的十一年时间里，地方财政支出与地方政府收入几乎是一对一地增长。应该注意到，这一时期的系数甚至可能超过1，这反映了中央政府在税权进行了一定程度的集中之后，通过转移支付又将一部分返还给地方政府，在这种情形下，地方政府的财政支出甚至比财政收入增加的还要快。⑤这些结论在控制了人口规模之后没有太多改变。
表1还给出了一阶差分形式的回归结果。此时，系数都有一定程度的下降，但是财政改革的影响仍然是强烈的。并且，在1994-2004年的回归中，系数仍然接近于1。这表明，分税制改革在严格明确中央与地方财权之后，地方政府能将增加的财政收入的绝大部分留在地方财政。
表1 改革前后的财政激励
注：(1)所有的回归中都加入了时间趋势t，即对每一年都加一个时间哑变量；(2)括号中为对应变量的标准误差；(3)***表不对应的系数在1%的水平下显著。
与此相连但很少被关注的一个问题是，规模较大的转移支付是否显著地降低财政激励？答案是否定的。在省际财政的预算决算一览表中，预算内财政收支不包括转移支付。转移支付在预决算平衡表中分别为“中央补助收入（含税收返还）”和“上解中央支出”。统计年鉴只提供了1994年开始的分省转移支付数据。对于不少省份尤其是较发达的省份，向上的转移支付数额相当大；而对于落后省份，接受中央向下的转移支付是地方财政的重要来源。对地方政府来说，这些转移支付通常是完全可以预期的，因而将影响其积极性。为了将转移支付考虑在内，本文对财政收入进行如下的调整，净财政收入＝预算内财政收入＋向下转移支付－向上转移支付。表2以净财政收入以及一阶差分形式的回归结果显示财政激励没有任何弱化。这与关于转移主要是税收返还和总量支付的现行体制是一致的，表明了转移支付体系实际上与财政激励方向是一致的，意味着中国现行的转移支付体制并不是平衡导向的，而是财政激励的一个组成部分。
表2 考虑转移支付的财政激励
注：同表1。
表3 预算外的财政激励
注：同表1。
表4 预算内外的财政激励
注：同表1。
改革以来，预算外收入变得越来越重要，并不可避免地成为地方政府行为取向的一个重要考虑因素。与预算内资金相比较，地方政府在预算外收入的支配上显然具有更大的自主权，因而考虑预算外资金的收支，将强化中国财政体制的激励特征。表3对预算外收支的回归表明，预算外部门的财政的确具有很强的激励效果，不过就系数而言要小于同期的预算内财政。对此一个解释是，1996年以来的公开数据显示，地方政府预算外收入一直大于预算外支出，可能被转为预算内支出以弥补公共财政的不足，这使得本来地方政府具有较大自由支配权的预算外收支反而关联并不完全接近于1。这意味着，预算内外收支交叉现象的存在使得进行分别考察可能会弱化事实上的财政激励。
最后值得关注的是预算内外的交叉变化。按照Zhuravskaya(2000)的看法，中国地方政府的预算内收入相当于俄罗斯地方的共享收入，而预算外收入相当于俄罗斯地方的自有收入。因此，考察预算内外收入的关联是必要的。一般而言，地方预算外收支受到中央较少的监督，但中央至少有事后信息，并可能对预算内收入的中央—地方分配模式作出调整。一种抵消上述预算内外财政激励的疑问是，当地方政府的预算外收入增加时，中央会不会相应地减少其预算内收入？如果这样，地方政府总的财政收入激励将被削弱。表4基本打消了这种顾虑：预算内外的财政收入几乎是一对一的增长，两者的关系在一阶差分形式的回归中也是正向关系。
上述对中国财政激励的考察结果与俄罗斯的情形形成了反差。Zhuravskaya(2000)用俄罗斯35个大城市数据实证考察了城市自有收入的变化对分享地方收入变化的影响。发现城市的自有收入增加部分，几乎完全被地方与中央分享收入的下降抵消。两者的相关系数在-0.9以上，也就是说，地方自有收入每增加1元，分享收入至少会下降0.9元，结果地方政府只能得到0.1元。
四、结论性评注
有效的财政激励被认为是中国式分权的重要特征之一。本文的实证研究支持了这一结论。1980年开始的分权化改革极大地提升了财政激励的强度，这一特征并没有因税制调整和大规模的垂直转移支付而改变。这意味着，至少在经济利益上，地方政府（官员）有很大的动力推动经济增长，从而与俄罗斯式的分权形成了对照。这为中国地方政府特别关注经济增长提供了一种解释。
此外，本文发现，分税制改革进一步强化了而不是削弱了地方财政激励。分税制改革前，中央—地方的财政关系是一种财政包干制，这一安排带有某种随意性，中央和地方通常每隔几年就重新谈判一次。这种情况在分税制改革后有所改变。实证结果显示，1994年以后财政激励进一步加强。这一发现对陈抗等(2002)的研究提出了质疑。本文认为，虽然分税制提升了中央财政比重，但中央以转移支付的形式保证了地方政府对经济增长收入的分享，因而，迄今为止，中国的分权体制继续激励着地方政府追求经济增长而不是租金。
虽然分权体制对中国增长奇迹的缔造功不可没，但随着发展进程的推进，这一框架也需要作出必要的调整。本文发现，在现行体制下，本应强调公平性的转移支付也被赋予了显著的财政激励内涵。在一定程度上，转移支付被当作奖励地方政绩的途径，使其甚至成了放大地区差距的诱因。从这个角度说，强化财政激励应限制在一定范围和幅度之内，应加强转移支付对落后地区和公共服务领域的倾斜，以落实“十七大”关于推进基本公共服务均等化的要求。
这里有两个方面有待加强。其一，合理划分政府间支出责任。中国地方政府承担了过多的财政支出责任，这种划分并不符合国际上的普遍经验。就一些公民应该普遍享有的基本公共物品而言，具有很高的同质性，其供给存在显著的规模经济特征。由国家统一制定最低标准，提供最基本的公共物品，不仅摆正了公共性，而且也能够降低成本，减少地区之间的外溢性，改进效率。其二，进一步规范地方财政收支行为，减少预算的随意性。由于地方政府支出责任过重，地方政府开辟种种非正规收入来源的做法屡禁不止。尤其是，预算外收入分散管理，在各级政府的各个不同机构和组织中进行；而制度外收入的征收带有很大的随意性。即便是预算内收入，预算与决算之间的出入十分显著，被用于文教科卫的“硬性”支出经常被挪作他用，预算的编制和执行缺乏严肃性。加强地方政府各类财政收入的管理是一个必然趋势。
值得指出的是，本文虽验证了中国的分权在财政激励上的有效性，但对其可能存在的成本未作考察。已有初步研究发现，分权体制下地方政府将过多的精力投入到经济增长中，而对公共服务方面的支出缺乏必要的积极性（傅勇、张晏，2007）。对现实的观察显示，中国远不能令人满意的公共部门现状使得有关财政激励能促进公共物品供给的结论令人质疑。当然，要对这一问题做出可信的回答，还需要更加直接的证据。
注释：
①例如上海通常要将其征收收入的80%-90%上缴给中央，而贵州2/3的支出来自中央政府的补贴（黄佩华、迪帕克，2003，第28页）。
②在分税制以前的财政包干时期，研究财政激励的一个方法是考察当时中央—地方之间的财政合约是否有效，即比较合同中订立的地方政府收入及其实际收入（Jin等，2005）。但在分税制之后，财政安排固定化，已找不到所谓的财政分成指标。本文样本主要限于分税制以后，因而统一用实际的（事后的）数据来捕捉财政激励的信息。
③删除1994年是因为数据失真。这是研究财政分权文献的通行做法。不过，受统计数据限制，在牵涉到预算外财政收支时，样本设定为1993-2003年。
④Jin等(2005)认为，对每年的时间变量加以控制至关重要。
⑤与预算外收支类似，预算内财政收支的范围也有所调整。这会为跨时间比较带来可比性问题。但Jin等(2005)发现，这些误差是不重要的，不影响上述总体结论。
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