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一、问题意识和先行研究
20世纪80年代以来的“放权让利”改革被普遍认为是不涉及所有制或产权问题、只调整管理体制和激励机制的变革，而国有企业的大量存续则被作为中国未进行产权改革的证据。但是，如果认定产权的功能在于“界定人们如何受益及如何受损”（H·德姆塞茨，1999）， 上述看法就不够准确。因为，放权让利的改革显著地改变了企业和政府间在经营和资产运用方面的权利－义务界定。樊纲（1996）、肖耿（1997）、张维迎（1999）都曾提到过放权让利改革的这一实质，但由于研究的角度不同，他们都没有将这个事实作为分析前提，并由此判断当前国有企业改革问题的实质。
实际上，20世纪80年代以来的放权让利包含着丰富的产权改革内涵，而国有企业所以至今效率不佳，与国有企业制度的独特性和复杂性有关。张春霖（2000）在分析国有企业问题时就曾强调：“……国家兼有双重职能，它不仅是……国有企业的所有者，而且是一般的社会行政管理者。”但张春霖的分析没有基于这一认识展开，而是聚焦于国有企业的资本获取方式（即他所说的“国家融资”）上，并由此得出了推进国有企业改革的基本途径应在于“培育市场尤其是资本市场”的基本结论。这种分析将与国有企业相关的各类问题纳入了一个新的解释框架，提出了不少富于启发性的见解，但显然模糊了一个基本事实，即国有企业的所有问题都源于政企不分。
本文认为，国有企业与政府的关系不仅仅包含经济性层面，而且含有行政性层面，放权让利改革对这两个制度层面的作用和影响完全不同。放权让利显著地改变了国有企业制度中属于经济性层面的产权安排，但未触动其行政性层面的安排，结果是大量国有企业至今未能实现政企分离。这是当前国有企业改革问题的症结。本文将主要从财政分配关系和企业金融的角度入手，分析20世纪80年代以来国有企业与政府间关系的变化，并探讨这些变化的性质、作用及其社会意义。本文的数据来自政府的正式统计数据和课题组在2000年对全国部分工业企业所做的两次问卷调查（注：一次是与斯坦福大学东亚研究所合作，调查了451 户工业企业，形成了一个451户企业的数据库，可称其为“数据451”。另一次是与福特基金会、华盛顿州亚洲研究所和路丝基金会合作，调查了800户工业企业，形成了一个800户企业的数据库，可称其为“数据800”。尽管这两次调查的目的不尽相同，但在财务数据的采集上都遵循了我国会计制度的基本规定，许多数据的口径一致，且考察期间都为1994年至1999年，具有可比性。因此本文将这两个数据库中的部分数据合并，形成了一套1251户企业的数据库。）。
二、政府对国有企业的出资率的下降
“放权让利”改革的初衷并不是改变国有企业的基本制度，而是想激发各级政府和国有企业扩大生产、增加盈利的积极性，从而达到提高效率、促进发展的目的。
首先是“拨改贷”。“拨改贷”使国有企业的融资主渠道由财政转向银行，不仅既存企业的新增投资要通过银行贷款筹措，就连新建企业的初始投资也都变为靠银行贷款来筹措。
据统计，在1976—1978年间，国家财政支出中的“经济建设费”从466.22亿元升至718.98亿元，而同期银行的贷款项目中还没有“固定资产投资贷款”这一项。1979年，国有银行发生了7.9 亿元的固定资产投资贷款，随后银行贷款中的固定资产投资贷款额逐年上升。这一时期，财政支出中的经济建设费也在增长，但增长幅度明显小于银行贷款。到1987年，全国银行的固定资产投资贷款额（1286.80 亿元）超过了财政的经济建设费（1153.47亿元）， 银行取代财政成为社会建设资金的主要供给者。而且，这一时期里，经济建设费占国家财政支出总额的比重从1978年的64.08％降为1999年的38.38％，而银行贷款总额中固定资产投资贷款的比重则从20世纪70年代末的零上升至1999年的30.93 ％（注：考虑到相当数量的流动资金贷款也被用于固定资产投资，可以肯定，这里引用的数据仍不能充分显示国有企业在融资上依赖银行信贷的程度。）。财政和银行对企业融资的介入程度明显呈逆向变动关系（见图1）。
数据来源：《中国财政年鉴》和《中国金融年鉴》（各年）。
图1 国家财政经济建设费和银行固定资产投资贷款（1976 —1999年）
另外，国有部门的固定资产投资来源也发生了相应的变化。图2 显示，20世纪80年代中期以来，国有部门的固定资产投资来源主要有五类。其中，预算内资金其比重在1985年为26.42％，到2000年降为10.79％，在国有部门的资金来源中居倒数第二位。从1987年起，银行贷款其比重大体在四分之一前后波动，在国有部门的资金来源中稳居第二位。国有部门最主要的资金来源是“企业自筹”，其比重在1985年已超过40％，在1997年进一步上升为52.88％。20世纪90年代末期， 企业自筹资金的比重虽略有下降（2000年为46.93％）， 但仍不失为国有企业最大的资金供给源，其比重远远高于其他各项资金源。
数据来源：《中国统计年鉴》（各年）。
图2 国有部门固定资产投资来源的构成（1985—2000年）
所谓企业自筹资金，主要是企业在国家投资分配计划之外自行筹得的资金。如企业在国家资金分配计划外向各级银行筹借的资金、预算外资金、企业税后利润留成和折旧资金、城乡居民个人投资、集体单位的自筹投资、股份制企业发行股票和债券筹得的资金、引进外资，以及各种摊派和集资等等。图2中另一个资金源， “其他投资”的构成与自筹资金大体相似。这两项合计，比重将近60％。这说明，20世纪80年代以来，国有企业的资金筹措在相当程度上摆脱了对财政资金的依赖。
这一变化的一个直接后果是国有企业的总资产中由国家出资构成的份额不断下降。这一点在我们的1251户企业样本的数据中清晰可见。我们计算了这批样本中国有企业的国家资本比率（企业总资产中国家资本所占的比重）。表1是计算的结果。从中可以看出，在1994—1999 年期间，样本中516户国有企业的国家资本比率平均值从1994年的22.25％下降至1999年的18.80％。
表1 国有企业的国家资本比率（％）
注：国家资本比率＝国家资本额÷资产总额×100。
为了进一步推断全国国有工业企业的国家资本比率，我们对表1 中各年的国家资本比率均值做了单样本T检验， 以估计该总体中国家资本比率均值的上限。表2是估计的结果。它显示，根据这批样本企业的国家资本比率均值推算出来的总体均值上限也在逐年下降，从1994年的23.5％下降为1999年的20.0％。
表2 国家资本比率上限的统计推断
注：单样本T检验；双侧检验，95％置信度。
需要说明的是，这516户国有工业企业中，大型企业有165户，占32.0％，中型企业有280户，占54.3％，小型企业有71户，占13.8％；大中型企业合计占样本中国有企业总数的76.3％。显然，这个样本在企业规模结构上明显偏向大中型企业，而这类企业的国家资本比率一般应高于小型国有企业。所以，可以进一步推断，在全国的国有工业企业整体中，平均的国家资本比率只会比上述推算结果更低，国有企业融资中，政府财政的作用已趋于淡化。
三、财政收入与国有企业收益的疏离
国家所有权在国有企业产权安排中的另一个体现是财政对国有企业收益的索取权。计划经济体制实行“统收统支”的制度，企业在收益的分配和处置上无任何自主权。这意味着政府是国有企业的剩余索取者，它既享有国有企业的全部盈余，也承担着国有企业的财务风险。
20世纪80年代初以来，国有企业从利润留成制、利改税、承包制、再到1994年的税制改革，经历了一系列收益分配制度上的改革。这些改革虽各有侧重，但有一个共同的制度取向，即在扩大企业收益自主权的同时，使国有企业的剩余索取权从政府转向企业成员。
各种形式的利润留成制始于20世纪70年代末，其基本思路是将企业成员的个人收入与企业盈利水平挂钩，以调动企业成员扩大企业盈利的积极性。但由于信息不对称、利润留成率难定、以及激励作用上的“棘轮效应”等因素，各种利润留成制的激励效果远未达到政策设计者的预期目标，还导致国有企业对财政收入的贡献不断下降。据统计，国有企业利润总额中上缴利润的比重从1979年的70.1％下降为1999年的35.08％（注：根据《中国财政年鉴（1999）》第449页和第482页计算。）。
针对这些问题，中央政府开始考虑以“利改税”取代各种利润留成制。利改税的基本构想是以企业所得税的形式固定国家获取企业利润的比率，在此基础上，允许企业自主支配税后利润，而国家财政则不再为企业提供资金和弥补亏损。然而，企业向国家缴利润是国家作为企业所有者享有企业盈余的表现，同时也意味着国家负有为企业承担亏损的责任，它体现了国有制的经济内涵；而国家向企业征收所得税则是国家凭借行政权力征取企业部分盈余的行为，它是国家对一般商务主体行使强制权力的体现，国家并不因此为企业的盈亏承担责任。这两种收益权的性质完全不同。
从1983年6月1日起，利改税开始在全国范围内实施。利改税没有根本改变国有企业与政府的实质关系，但它第一次试图限定政府获取企业收益的权利，弱化财政收入与企业效益状况的关联度，因而是国有企业产权制度演变中一次重要的概念突破。它意味着，政府获取国有企业收益的权利开始向非剩余收益权转化，政府朝着摆脱国有企业剩余索取者身份的方向迈出了第一步。
利改税推行时间不长，就遇上了财政状况连年恶化和严重的通货膨胀，这迫使政府再次强化对企业收益的征收（调节税成为这种征收的手段），利改税的初衷归于流产。为摆脱财政困境，“防止财政的继续‘滑坡’”，政府从1987年起放弃利改税，转而在国有企业中全面导入了承包制。到1987年底，全国预算内工业企业中实行承包制的企业其比例达到了78％，大中型企业则达到了80％（韩英杰、夏清成，1995）。
从形式上看，承包制使国有企业从交税退回交利润。但现在看来，承包制实际上是推动政府收益权非剩余化的又一重要阶段。因为，承包制只在企业新增盈利部分保留了按比例上缴财政的分配办法，而作为承包基数上缴财政的那部分收入是事先议定的，与企业盈利水平无关。这就使国家从国有企业获取的收益被进一步租金化了（有的地方，甚至连新增收益的上缴都实行定额包干（注：《中国财政年鉴（1992）》第150—151页。））。所以，从政府财政收入与国有企业盈利状态的关联程度来看，承包制延续了利改税的制度取向，切实地推进了企业收益与财政收入的疏离。
承包制进一步扩大了企业的经营自由度，但承包制在企业与政府主管部门一对一谈判的基础上确定承包合同，无法克服企业与政府间的信息不对称问题，因而政府主管部门在这种谈判中处于不利地位。在广泛实施承包制的几年中，企业收益的分配向企业成员倾斜的问题日益突出（董辅礽、唐宗焜，1992年），财政收入占国民收入的比重不断下降（侯荣华、康学军，1995）。为了扭转这一趋势，政府在1994年放弃了承包制，推出了酝酿已久的分税制改革。
1994年的分税制改革彻底实现了国家对国有企业收益权的租金化。因为，它将政府财政收入的主要基础从企业利润转向企业的销售收入，使与企业盈亏无关的流转税（主要是增值税）成为国家财政收入的主要来源，而对企业盈利的收益权基本上留给了企业。
表3清晰地显示了20世纪80 年代以来国家财政与国有企业间关系的这一转型过程。1980年，国家财政收入中来自“企业收入”（国有企业上缴利润）的部分为435.24亿元，占当年财政收入总额的37.52％。但从那以后，“企业收入”所提供的财政收入不仅在相对比重上，而且在绝对数额上都迅速下降；而财政收入的另一主要来源，“各项税收”的数额和比重则不断上升。如在1980—1984年期间，国家财政收入中各项税收的数额从1980年的近572亿元上升至1984年的947.35亿元，年均增长13.46％；而同期的“企业收入”则从435.24亿元下降为276.77亿元，年均下降10.70％。然而，这还只是这一转型的序曲，1983年开始导入的“利改税”进一步推动着政府财政收入与企业盈利的疏离。在表3里，税收总额在1984年为947.35亿元，而1985年却跃升了1.15倍，变为2040.79亿元；同时，体现企业利润上缴的“企业收入”的总额缩小了84％，从1984年的276.7亿元跌至1985年的43.75亿元。一年之内出现如此大幅度的变化当然不可能是经济流量本身的变化所致，而应视为“利改税”的结果。由此开始，国有企业的利润上缴在政府财政收入中的重要性逐年下降。20世纪90年代后，“企业收入”在财政收入中的地位日益式微，1994年的税制改革最终使其从国家财政收入的统计中完全消失——从此，财政收入与国有企业的盈余基本脱钩。
表3 20世纪80年代以来财政与国有企业间收入分配关系的重要变化
数据来源：《中国财政年鉴（2001）》。
表3 中还有一项数据的变动从另一个侧面展示了国家财政与国有企业盈亏状况的疏离过程。那就是“企业亏损补贴”的下降。1985年，财政支出的企业亏损补贴总额为507.02亿元，但到2000年，这项支出的总额减少为278.78亿元，下降了45.02％。众所周知，20世纪80年代以来，国有企业的亏损额和亏损面是不断扩大的。如据财政部统计，1986年国有企业的亏损额是417.1亿元，到1998年增长为3066.5亿元，2000年有所下降，但仍高达1846.0亿元（注：《中国财政年鉴》1986、1998、2000年卷。）。一面是国有企业的亏损额连年递增，一面是财政对企业的亏损补贴不断减少，这只能说明，国家财政对国有企业亏损所承担的责任越来越少。
另外，据《中国财政年鉴（2001）》披露，从1985年至2000年，国家财政税收总额从2040.79亿元增至12581.51亿元，年均增长12.89％；而同期国有企业的所得税从595.84亿元增至827.41亿元，年均增长仅2.21％，远远低于税收总额的增长速度。国有企业所得税在国家税收总额中的份额不断下降（见表3）。即使将财政向国有企业征收所得税理解为财政收入与国有企业的盈余仍有关联，这种关联的程度也是逐年下降的。
现代产权理论认为，企业所有者就是企业的剩余索取者，它既有权利享有企业的盈余，也有义务承担企业的亏损。放权让利的改革解构了财政为国有企业承担经营风险的经济基础，国家不再为国有企业承担经营风险了。因此，从现代产权理论出发考察国有企业在收益分配方面的演变，可以说，国有企业的非国有化实际上在20世纪80年代中期就已经开始了。正如张维迎（1999）所指出的：“‘放权让利’的实质是将剩余索取权和经营决策权从政府转移给企业，……。”
四、国有企业制度中的非经济性层面
然而，“放权让利”是一种不彻底的产权改革，因为它没有使国有企业的预算约束严格起来，更没有实现政企分离。这主要是因为，国有企业的制度结构中含有两个层面。一个是经济性层面，即政府作为企业的所有者，为企业提供资金、控制企业经营并承担企业的盈亏责任。这在制度上主要体现为企业资产的国有制和企业财务运作上的“统收统支”。另一个是行政性层面，即政府作为社会的行政管理者，对包括国有企业在内的所有社会领域实施一元化统制，它规定国有企业的社会职能并控制企业的运营。这在制度上主要体现为企业对政府行政系统的组织隶属，如企业被赋予行政级别、企业经营者的人事权归上级政府或党组织控制、企业经营必须服从政府的行政指令和工作计划，等等。行政层面的制度安排也是关于权、责、利的界定，但其社会内涵和作用机制是非经济性的，与经济层面的制度在性质上根本不同。中国20世纪80年代以来的改革只淡化了政府作为资本所有者对企业的经济性控制和责任，却迟迟没有触动政府作为社会行政管理者对企业的行政性控制和保护。由此而来，随着放权让利的展开，国有企业与政府之间的政企不分越来越不具有经济属性，而演变为一种超经济性的行政垄断现象。
从名义上讲，实行“拨改贷”之后，银行与企业间的信贷活动属企业行为，银行应按商业化原则行事。但实际上，国有银行受制于政府，无法严格按商业化原则对国有企业放贷，而国有企业却可以无视资金成本和风险地向银行索取资金、使用资金。因而“拨改贷”后，国有企业的预算约束疲软依旧，企业对于银行贷款的“饥渴”与过去对待财政拨款的态度如出一辙。
进入20世纪90年代后，政府在满足国有企业的“资金饥渴”上又多了一个新手段，即靠证券市场直接融资。但是，由于中国资本市场的独特结构，资本市场在公司治理中应有的控管作用难以生效，高速发展的资本市场只是为国有企业开辟了一个新的无风险融资渠道（民间俗称“圈钱”）（注：这方面的分析已经很多，这里恕不赘言。可参阅如樊纲主编（2000）第七、八、九章。）。
这样，在“统收统支”体制下，国有企业的软预算约束主要以政府财力为基础，国有企业的资金需求要靠财政资金来满足，国有企业的经营亏损要靠财政补贴来弥补。但进入20世纪90年代后，国有企业的软预算约束则主要依赖民间资金，国有企业的财务亏空是靠银行信贷资金和证券投资资金来填补的。所以能够如此，是因为政府对国内间接金融和直接金融领域实施了全面的行政统制。
又如，在计划经济体制下，政府可以从计划、供应、销售、价格等多个方面对国有企业的运营施加控制，但放权让利的改革使政府在这方面控制、干预企业的手段越来越少，因而从行政上控制企业经营者的任免权成了政府控制国有企业的主要手段。即使在20世纪90年代末，多数国有企业在资本产权关系上已与政府没有多少关联，但多数国有企业的主要经营者依然要由政府主管部门或上级党组织来任免。表4是利用“数据800”做的一项分析。它显示，迄1999年底，在这800户样本企业中，几乎所有的国有企业（99.77％）在高级经营者的任免上仍要受党组织的影响。其中回答“影响很大”的企业占样本中国有企业总数的42.73％，远远高出其他各类企业。仅此一点就足以决定国有企业难以成为纯商业化的经营组织。
表4
党组织在国有企业主要经营者任免上的影响力（应答企业数的分布）
放权让利改革的这种结果显然与中国改革的渐进性有关。因为，迄今为止，中国的改革还主要局限于经济领域，政府履行其行政管理职能的方式尚无根本变化，政府直接控制企业仍然被当作政府调控经济的重要方式之一。而且，一直到20世纪90年代中期，国有经济在中国社会中仍占有很大比重，维持国有经济在社会中的主导地位对于维护社会安定和政府权力的合法性至关紧要。另外，国有企业还替政府承担着城镇职工的社会保障职能，在独立于企业之外的社会保障体系未完全确立之前，国有企业难以摆脱这种社会职能，这也成为阻碍国有企业按商业化原则运营的重要因素（注：对这一点的详细论证可参阅林毅夫、蔡昉、李周（1997）。）。所以，即使到了20世纪90年代末，中国政府仍要坚持“以公有制为主体”并维护国有部门在经济中的“主导作用”。
五、明晰产权与规范政府
由此可见，20世纪80年代以来的“放权让利”并非绝对回避涉及国有企业产权安排的变革，而是在行政权利益的左右下，有选择地调整了国有企业产权制度中的部分安排。凡有助于政府减轻甚至摆脱经济责任和风险的改革措施或建议，都得到了积极贯彻和尝试；而那些有可能削弱行政控制权力或缩小政府干预自由度的改革建议，则大多要么被长期搁置，要么在实行中变味，走样。
例如，“拨改贷”早早地得到了贯彻，就是因为它有利于政府摆脱财务压力。当企业融资主要依赖财政拨款时，它总要在一定程度上受制于对财政收支平衡的顾忌，政府很难在出现大量财政赤字的时候继续为企业大量融资。而在企业融资主要依靠银行（或股市）的情况下，只要银行存款（或股市资金）保持增长（注：国民收入结构的深刻变化导致居民储蓄的持续扩大恰恰是20世纪80年代以来我国金融结构变化的一个重要特征。），即使财政赤字很大，政府和企业仍可以扩大投融资规模，这就为政府满足国有部门的“资金饥渴”开辟了一个空前从容的金融空间。它无疑比财政融资要充裕得多，顺手得多（注：每年的政府预算和决算都要经人大及其常委会审议和批准，而银行信贷规模和证券发行计划则与人大审议无涉。）。
本来，国有银行的资金主要来自民间储蓄，是一种约束较硬的负债，国有银行不应违背商业信贷原则源源不断地为国有企业融资。但是，国有银行的垄断地位使中国城乡居民的储蓄存款只能存入国有银行，这使得国有银行无须顾忌资产运营效率方面的竞争。而20世纪80年代以来的经济高增长和国民收入分配向个人收入倾斜，以及由此而来的民间储蓄的急剧膨胀，更是为国有银行提供了一个几乎无穷尽的资金源。后来的股市也是一样。本来资本市场应该对上市公司业绩和公司经营行为施加有效监控，但由于政府对股市的行政统制，遏制了中国资本市场对上市公司的控管能力，使中国股市成为政府和国有企业的又一台自动提款机。这样的改革既使政府在一定程度上摆脱了国有企业“资金饥渴症”对财政的直接压力和由此而来的风险，又能继续维持政府对企业的控制和干预，自然会受政府欢迎（注：当然，为国有企业“输血”的银行贷款或股市资金不会是真正的“免费资本”。但这种融资方式的代价和风险只是在日积月累、积重难返之后才开始被政府认识到。在开始的时候，政策当局对其代价和风险是缺乏意识的。）。
与此相反，像完善破产法、颁布反垄断法、强化对契约关系和产权的保护、建立公平竞争的市场秩序等一类改革要求，尽管提出由来已久，却至今没有取得令人满意的进展。这都清楚地反映了国家行政权力系统的利益对改革过程的强大影响。当然，改革是一种利益博弈过程，中国社会中能影响改革走向和力度的利益集团并非仅行政权力系统一个，中国社会的各个阶层或利益集团都在以自己的方式影响和左右着中国的改革进程。但是，行政权力系统是一个特殊的利益集团，它的社会权势大于法律，拥有着事实上的规则制定权，一般社会阶层难以与之抗衡，因而它对改革进程的影响力要远远大于其它社会阶层。而公共选择理论的一个基本观点是，政府部门并不必然以社会大众的利益为目标，当社会不能有效约束政府时，政府部门有可能利用其垄断性权力谋求自身效用的最大化（丹尼斯·缪勒，1992）。因此，对于中国行政权力系统对改革走向和改革深度的影响力应有必要的警戒。
受行政权利益左右、局限于经济性层面的放权让利已在国有企业中造成了一种扭曲的企业治理结构。一方面，企业成员获得了控制企业资源运用的自主权，有了追求利润的积极性，这在一定程度上激发了企业的竞争活力。但另一方面，政府对企业的行政干预仍然普遍存在，企业方面无法抗拒来自行政部门的随意干预。同时，为了使国有企业能够服务于政府的行政管理目标，政府又对企业提供了诸多相应的条件和保护，使企业可以不按商业化原则运营。结果，国有企业无法也无须为企业资产的长期价值最大化负责。由此，国有企业的经营行为发生了扭曲——只关心企业短期盈利的最大化，而不关心企业的长期盈利，更不关心企业资产的有效保值和不断增殖。自20世纪80年代中期起，各类国有企业中掠夺式经营行为泛滥成灾，国有资产严重流失，国有企业的发展后劲急剧衰减。进入20世纪90年代后，随着国内市场的竞争日趋激烈，越来越多的国有企业面临经营危机，陷入资不抵债、濒临破产的境地。同时，陷入困境的国有企业借助政府对金融系统的行政统制，不断汲取民间资金以延续生存，这正在给中国的金融系统带来深刻的潜在危机。可以说，只改变国有企业中经济层面的制度，却不触动其行政层面的制度，正损害着中国经济持续发展的基础，有可能危及中国的国家经济安全。
因此，深受行政权利益左右的改革已不能继续，要解决国有企业问题，必须对其制度中的行政性层面“动刀”，即转变政府的职能构成，限定政府的权力范围，消除经济中的行政垄断，结束对国有企业的超经济保护。如果不明确限定行政权力的作用范围，不就行政机关的行为方式设立系统的约束规则，就不可能使行政机构的行为具有确定性和可预期性，明晰产权也就是一句空话。任何社会中，只要行政权力不受约束，政府可以随意干预企业行为、左右资源配置、统制经济活动，独立经营、自负盈亏的“市场经济主体”就无处存身（注：1956年我国城市中许多私有企业主“主动申请”实行公私合营，以及20世纪80年代我国众多民间企业争戴“红帽子”，就是这方面的典型经验。）。这样的社会中，即使没有一家国有企业，也不可能有产权真正明晰的企业和健全的市场经济。
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