论美国府际治理对中国行政体制改革的启示，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国论文,启示论文,行政论文,国府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
府际治理(Intergovernmental Governance，IGG)是指不同层级政府之间的治理网络。它是由府际关系(intergovernmental relations，IGR)与治理理念(governance)在行政改革的进程中相互融合而成的。从狭义上说，府际治理仅指不同层级政府间的垂直治理网络；而广义上的府际治理，则不仅包括中央政府与地方政府之间、上下级地方政府之间的纵向治理网络，同时还包括互不隶属的地方政府之间的横向治理网络，以及政府内部不同权力机关之间的分工与协作治理网络。本文所阐述的府际治理主要是地方政府之间的横向合作治理网络。这种治理网络要求地方政府去识别一系列处于政府间或政府之外的组织，并与其建立公共服务网络，解决由于社会发展所带来的地方公共服务“缺位”问题。
一、美国的府际关系
美国的政府系统是由联邦政府、州政府和地方政府三个层级组成，具体而言，其政府系统包括一个联邦政府、51个州级政府和87 000多个地方政府，[1]105各层级政府分别具有独立的政府权威和管辖领域。
(一)联邦政府与地方政府的关系
传统上，美国的联邦政府只与州政府接触，对于地方政府也只是设置邮局和海关这一类涉及整个合众国的联邦机构。但随着地方治理事务的日益增加，州政府陷入了对解决地方政府问题力不从心甚至无能为力的困境。为了减轻州政府的压力，联邦政府经常会通过资金或以开展合作项目的方式来对地方政府提供援助。然而，联邦政府对地方的援助并不是无条件的，如果地方政府的行为不符合联邦政府的要求或愿望，联邦政府就可能会撤回援助资金或取消合作项目，从而通过这种方式来监督地方政府。
(二)州政府与地方政府的关系
美国一直都有地方自治的传统，但州政府与地方之间的权力分配却一直存在着争议。一种观点认为，必须扩大州政府的权力以限制地方政府的自治权限，使其不至于变为“国中之国”。而另一种观点则认为，必须扩大地方政府的自治范围。这是因为地方政府能直接面向民众，并清楚地了解辖区内民众的需要。目前，大多数州都允许地方政府在不违反州宪法的前提下行使自治权。地方性的事务由地方政府自行管理；而全州性的事务则交由州政府来管理，州立法要优于地方性立法，而对于纯粹的地方性问题，则不得制定州法，州政府也无权干涉。因此，美国地方政府在法律上是处于从属于州的地位，即地方政府是州政府的下级行政组织。地方政府虽然拥有一定的自治权力空间，但州政府对地方依旧具有很强的监控力。州政府不仅有权制定统一的公共事业管理方案并要求地方政府参照执行，而且还有权派遣官员监督地方政府的行政活动，审计地方政府的财政收支，并依法纠正地方政府的违法与渎职行为。
二、府际治理下的美国地方政府
“乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。”[2]因此，美国地方政府的存在最为悠久。所谓地方政府，是指联邦、州以下的政府。
(一)美国地方政府的类型
县、自治市、乡镇、学区和特区是美国地方政府的五种基本类型。根据2003年美国联邦统计局的一项统计资料显示，美国一共存在着87 849个地方政府，其中县政府3 034个，市政府19 431个，乡镇政府16 506个，学区政府13 522个，特别区政府35 356个。[3]县(county)是美国地方政府中最为稳定的行政组织，是州的行政支撑与区域分支单元，负责执行州政府的各项命令，是州政府在治理地方事务上的重要纽带。自治市(municipality or city)是指由州政府颁发特许状而拥有地方自治的城市。对于州政府而言，县、市是所有地方单元中最为重要的机构，县在地方上负责提供州政府应当提供的基本服务，而且当自治市出现自身难以解决的困难时，则负责为其提供相关的支持，从而起到补充的作用。乡镇(town or township)是指在县辖区内农村地区的地方行政单元，它包括中心镇(town)及其周边的农村地区。其管辖范围主要是市政体系未能覆盖的农村地区，乡镇主要是采用委员会制的模式进行自治，乡镇的公共事务由他们集体负责管理。学区(school district)是州政府为管理当地公立教育事业而划定的区域，是负责提供公立小学、中学以及高等教育的地方行政单元。学区拥有充分的行政和财政自主权，并负责结合本地的实际状况，协调联邦与州的教育方针来制定政策。特区(special district or authority)是由州或地方法律授权成立的负责“单一目标”的地方行政单元，是为了解决地方特定事务而设立的一种行之有效的政府形式，特区是地方政府在农村地区很好的补偿形式。
(二)美国地方政府治理的特征
虽然，在美国宪法的解释性著作《联邦党人文集》中，汉密尔顿和麦迪逊没有使用“多中心”一词，但是他们的联邦主义原则和限权宪法体制内权力分离的构思却满足了“多中心”的定义性条件，并奠定了多中心治理的宪政基石。
1.多中心的治理体制
美国被认为是典型的多元主义体制国家，这种地方治理方式的多样化可称为“多中心的治理结构”。美国的地方政府不仅数量繁多、形式多样，而且还存在巨大的差别。但在托克维尔看来，无序的地方政府网络背后却存在着有序的制度安排。奥斯特罗姆在对大城市地区治理模式的研究中提出了“多中心的政治体制”①的概念。“可以把大城市地区具有多种政治管辖单位的传统治理模式看做是‘多中心治理模式’，这更为适当。‘多中心’意味着许多决策中心，他们在形式上相互独立”[4]42。这些地方治理组织不仅在充满竞争性的关系中相互重视对方的存在，而且还相互签订各种各样的合同来开展府际间的协作活动，并利用新的机制来解决相互之间的冲突。通过这种模式，大城市地区各种各样的地方治理组织就可以以连续的、可预见的互动协作行为模式前后一致地运作。同时，奥斯特罗姆还试图通过“多中心”理论来构建一种新型的组织模式，即在一般的规则体系内多个独立的要素都能够进行互动协作的运作模式。
2.组织形式多样但职能明确
美国地方政府的组织形式无论是在县政府的层面上还是在乡镇甚至特区的层面上都表现出多样的组织形式，而且在一个特定的区域内，县、自治市和特区、学区又同时存在并交织在一起。虽然地方政府组织存在着多种不同的类型，但在这错综复杂的网络中却能探寻出一种新的秩序，并能按照民众的不同偏好，承担着各种不同类型的服务。正如奥斯特罗姆解释的那样，“美国地方政府的特征是，为满足不同利益团体同时提出的要求而产生的大量的地方单位，他们履行着各种不同类型的服务。”[5]12对此，托克维尔根据对美国地方政府的研究同样发现，“在美国，乡镇和县的组织都以同一思想为基础，即认为每个人都是仅与本身利益有关的最好裁判者，都完全能够以自己满足本身的需要。因此，乡镇和县只负责照顾人们的公共利益”[6]102。
3.地方政府的合作或联合
尽管美国地方政府单元所适用的权力范围与自治程度具有明显的差异性，但绝大多数的地方政府都被看做是一个独立存在的地方行政单元。即每一个地方行政单元都可以依靠上一级政府所赋予它的权力来执行一定的行政管理职能，同时，在总体上代表所管辖区域内大多数民众的利益。然而，美国地方政府的自治性并不是绝对的，因为美国地方政府体系并不独立于美国政府的总体体系。同时，为了满足民众对政府公共服务的要求，地方政府逐渐抛弃了狭隘的自治思维与地方主义态度，转而采取了联合治理与合作主义的策略。美国的府际合作不仅包括纵向的联邦、州政府与地方政府间的合作，而且还包括横向的地方政府间合作。地方政府通过这种有效的府际合作，来解决民众普遍担心的由于形式多样的地方政府可能会导致公共服务重复提供的疑虑，使地方政府的服务目标集中在某一特定点上，即“任何地方政府体系的价值都取决于其不同单位间如何相互关联以及这些单位如何较好地服务于他们的公民和选民的选择”[5]13。
三、对中国行政体制改革的启示
尽管中国与美国在政治文化、国家结构形式和社会制度等方面存在根本性的差异，但美国地方政府的行政运行机制与改革经验仍然对我国进行地方政府体制创新具有借鉴作用。
(一)扩大基层政府的自主管理权
作为一个单一制的国家，我国宪法规定了国务院具有与省级人民政府进行具体职权划分的权利，这就为中央政府对地方政府的控制提供了充分的制度条件。[7]371但宪法和地方政府组织法却没有明确地对中央与地方政府的权力进行划分，这样就使得中央政府可以根据形势发展的需要来决定权力是集中还是下放。然而，无论是集权还是分权都是中央政府政策意图的一种体现而已，中央政府与地方政府之间的关系的发展与变化，都“主要取决于中央政府对集权和分权关系的调节以及对地方行政建制的调整”[8]288。因此，我国的政治架构与美国的分权和地方自治的政治架构相比集权化特色仍旧突出。在这种集权化的政治架构下，也就导致了中央政府与地方政府间时而集权时而分权，地方政府间关系也缺乏一种稳定而有效的协调机制。目前，我国地方政府的自主管理权虽然有了一定程度的扩大，但是在地方分权方面仍然存在不足。只有在府际间实行法定分权，才能避免各级地方政府管理职能的普遍相似现象，才能真正提高行政效率与增强行政活力。在借鉴美国府际治理的模式的同时，应该结合我国市场经济发展的程度，在发挥中央与地方两个主体的积极性的同时，必须赋予地方政府相对一致的事权，进一步扩大地方政府的自主管理权，而且这种自主权应该是越趋向于基层，自主管理权就越大。这就应该赋予乡镇一级地方政府更大的自主管理权，同时，还应该减少行政层级，以便实现真正意义上的“强县扩权”。不仅如此，还要把中央与地方政府之间的事权关系建立在法律意义上。在地方分权和自治的制度格局下，中央与上级政府都负有监督下级地方政府的使命，但这种监督也应当在法律和制度的框架下运行。
(二)从城乡合治转变为城乡分治
按照中华人民共和国宪法规定，我国行政层级分为省、县(自治县、市)、乡(民族乡、镇)三级，但是由于受到“市管县”体制的影响，在现实中，却是由省、市、县、乡镇四级组成。“市管县”体制是我国城市化运动对行政建制模式的选择，更确切地说，是城市化发展与行政经济体制冲突的产物。它主要是指在行政区划上，根据行使国家政权和执行国家职能的需要，并兼顾地理条件、历史传统、风俗习惯、经济联系、民族分布等实际情况，把同一经济区内的一些县(市)划归为中心城市进行管理，成为由市直接领导的一级地方政权。[9]“市管县”作为一种城乡合治的体制，曾经为社会主义的城乡经济发展发挥了重要的作用，但是，随着经济的进一步发展，这种城乡合治的体制似乎已经不再适应经济与社会协调发展的需要。我国在实行城乡合治体制的过程中，城市政府一般只注重发展城市地区，并把大量的人力、物力、财力和精力集中投入到城市的发展中，却忽略了乡镇地区的发展，甚至把用于乡镇发展的资金挪用到城市的建设上。这种行政管理体制，非但没有促进乡镇经济的发展，反而严重地制约了其进步，城市发展以乡镇的巨大损失作为代价。借鉴美国府际治理的经验，地方自治是最好的制度安排。为此，要解决这个问题，最好的办法就是实行城乡分治。即“城”只管理城市自身的事务，而“乡”则改由省直接指导，乡镇自治。这样，城市政府就可以集中力量进行城市的自身建设，而实行了城乡分治的体制后，省级政府就可以根据辖区内各乡镇的实际情况，有针对性地制定政策，以更好地扶持乡镇地区的经济发展，同时下放给乡镇地区的各种权益也不会被城市政府保留。每一层级的政府在自己的管辖范围内都应该拥有相应的自主管理权，并且能够对民众的意见与建议及时做出回应。这样改革后的城市政府就能够更加直接面向市民，为他们提供城市公共产品，而乡镇政府则能够直接与农民接触，从而更好地发展农村的经济。
(三)加强地方政府之间的合作或联合
随着我国社会主义市场经济的不断发展，“行政区域经济”现象已经成为地方政府间合作中最大的障碍，因此促进经济区域内地方政府间的合作与联合，并建立相应的准政府合作或联合机构是实现地方政府间良性竞争的路径选择。近年来，在行政改革运动的推动下，美国地方政府改革的一个发展趋势已变为合作与联合。其中，区域政府联盟(Councils of Governments)是一种盛行的地方政府间合作模式，这种合作模式是一种多功能的地区性的协作机制，它常常是由经济区域内的地方政府自愿或由州政府规范而成立的。该联盟扮演的是地区性规划与协调性功能的角色，并作为区域合作的桥梁。同时，它还能按照民众的需求，推动一定区域内政府组织的细分，建立一种能够满足不同公众需要的专业化的准政府管理结构模式。在乡村和郊区的范围内，地方政府还通过合并来使城市和乡村的生活方式融为一体。地方政府还可以通过与私人企业或社会组织进行联合协作的方式，为地方性公共服务提供一种选择途径。同时，地方政府间的横向合作，也不能只局限于解决和协调地方政府间的问题，还要通过更有效的联合以形成更大的政治力量来影响中央政府的公共决策和公共政策，并在整个国家的政治体系中争取更大的利益。
注释：
①奥斯特罗姆在使用“政治”时与“政府”同义。