人民银行分支行转换职能所遇到的困难、原因与对策，本文主要内容关键词为：人民银行论文,支行论文,职能论文,对策论文,困难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国务院《关于金融体制改革的决定》明确指出，金融体制改革的一个重要目标，就是要把人民银行办成真正的中央银行。今后，人民银行分支行作为总行的派出机构，主要职能将由资金的分配、调节与管理转移到金融监管和调查统计分析上来，这是我国中央银行体制建立以来的重大改革。将近一年的实践表明，人民银行分支行转换职能的过程中，遇到了不少的困难与问题，迫切需要研究并采取措施加以解决。这是将人民银行办成真正的中央银行所必须解决的重要问题之一。本报告在大量调查的基础上对此进行一些分析，并提出我们的意见和建议。
一、人民银行分支行为什么必须切实转换职能？
人民银行自1993年9月专门行使中央银行职能以来，在制定和实施货币政策、加强金融宏观调控方面作了大量有益的工作，成绩是显著的，应当予以充分肯定。但是，在计划经济向市场经济体制转换的过程当中，如何建立适合中国国情的中央银行体系，目前尚处在探索阶段，人民银行还没有成为真正意义上的中央银行。问题突出地表现在人民银行分支行的职能上：一方面，分支行的各项业务工作基本上围绕着信贷资金这根“轴心”转，大部分时间和精力放在向上级行要规模、要资金和分规模、分资金上，分散了宏观调控的精力；另一方面，在履行管理职能的同时，自身也兼办了一些经营性业务，直接发放了部分对企业的专项贷款和由专业银行转贷的指定投向贷款。特别是在近几年，个别分支行既以管理者的身份审批金融机构，又以经营者的身份自办公司或实体，从事经营创收业务，有的甚至动用中央银行资金直接投资入股于企业和房地产经营。这些都与中央银行的职能要求相悖，损害了中央银行的形象，降低了中央银行的威信，削弱了中央银行的宏观调控作用。确立社会主义市场经济的新体制，要求人民银行必须办成真正的中央银行。为此，人民银行的分支行作为总行的派出机构，必须转换职能，纠正过去一些不正确的行为。
二、人民银行分支行职能转换遇到了哪些困难？
一年来，人民银行分支行在转换职能过程中，所遇到的困难、问题和矛盾很多，有的还很严重、很尖锐。归纳起来主要表现在以下几个方面：
（一）人民银行分支行实施金融监管，缺乏可供使用的有效手段。
人民银行分支行转换职能以后，重要任务之一是实行金融监管，维护金融体系的安全、有效运行。但金融监管究竟监管什么、通过什么手段实行监管，目前尚无明确规定，这使得人民银行分支行在具体实施监管时，显得非常乏力和被动。过去，人民银行分支行由于尚有部分再贷款的调控权，与专业银行之间还存在一定的利益约束关系，因此，专业银行对人民银行分支行的监管还比较服从。短贷调剂权上收后，人民银行分支行原有约束手段大为削弱，而新的调控、监管手段又还没有相应建立起来，这就给分支行履行金融监管职能带来了许多困难。人民银行分支行目前面临着无“权”、无“钱”、无“法”的困难局面，缺乏金融监管所应有的行政手段、经济手段和法律手段，使金融监管在一定程度上流于形式。从行政手段看，人民银行分支行对专业银行分支行和其它金融机构缺乏人事权，而在我们这样一个很大程度上仍属于“人治”的国家，没有人事权就很难采取行政措施对金融机构进行有效监管。从经济手段看，人民银行分支行无法从经济利益上制约专业银行分支行，对专业银行的违规行为即使进行罚款，也因无损于其切身利益而失去应有的作用。因为专业银行分行不是一个独立的经济法人，他们将罚款计入成本，即使经营出现亏损也由国家承担。（减少其总行上缴财政的利润）。从法律手段看，至今《人民银行法》、《商业银行法》等基本法规未能正式出台，使人民银行分支行在金融监管中处于无统一法律可依、无统一规则可循的境地，金融监管缺乏法律依据，必然软弱无力。
（二）地方政府对金融的干预，与中央银行的监管经常发生冲突。
人民银行分支行转换职能以后，其主要任务是实行金融监管，确保中央银行货币政府的贯彻实施和金融稳定。而地方政府目前仍然沿袭计划经济体制下的经济管理模式，大部分的时间和精力则放在上项目、上产值，加快地方经济的发展速度上。过去，人民银行分支行具有短贷调剂权和部分专项贷款权，分支行向上级行要规模、要资金，与地方政府目标基本一致，地方政府对人民银行的工作是比较重视和支持的。现在，人民银行没有了再贷款的发放权和专项贷款权，不仅不能拿出资金支持地方经济的发展，而且要对超规模放款和乱集资、乱拆借等违规金融行为进行严格监管和制裁。相当一部分地方政府领导人不能正确认识和理解人民银行分支行转换职能这一重大变革，甚至视为异已力量，对人民银行分支行的态度与骤然变得冷淡以至不满。有些地方政府召开经济和资金方面的会议，不通知人民银行分支行参加，许多情况人民银行分支行无从知晓。某地有个行署专员甚至在办公会上公开声称：“人民银行给我多少钱，我就支持它多少工作。”地方政府现在更多的是关注专业银行，有的专业银行分支行受利益驱使而与地方政府结成“统一战线”，共同抵御人民银行的监管。如某二级分行稽核专业银行转移财政性存款问题时，几家专业银行联合以将财政性存款留归地方使用为由要求政府出面干预。该地地方政府主要领导就给人民银行行长施加压力，要求将财政性存款划回专业银行，并退还罚款。又如人民银行总行三令五申禁止乱集资，但有的地方政府却以各种理由下文支持企业的集资活动，声称集资是企业转制中出现的正常现象、再如，审批金融机构是国务院授予人民银行的职权，任何其他单位都无权审批，未经人民银行批准，任何单位和个人均不得办理金融业务，但不少地方农村“两会”（即农村救灾扶贫互助储金会和农村合作基金会）未经人民银行批准大搞存款、贷款业务，以高利率与农村信用社争抢业务。“两会”所筹资金被乡村干部用作财政性垫支、婚丧操办、经商及建房等，使得大量资金难以收回，严重扰乱了农村金融秩序。农村“两会”的数量越来越多，经营金融业务的规模越来越大，各地人民银行对此束手无策，原因就在于各级地方政府竭力加以保护和支持。
以上事例说明，在目前这种状况下，地方政府对金融所作的种种干预人民银行分支行难以阻止，这就导致了人民银行的货币政策难以得到贯彻落实，金融监管和宏观调控措施难以收到预期的效果。这是近几年我国不断出现通货膨胀且通胀压力不断加大的基本原因之一。
（三）专业银行自身缺乏约束机构，采取各种手段和方式逃避人民银行的监管。
人民银行分支行与其主要监管对象专业银行本来就存在监管与被监管的矛盾，只是这一矛盾过去因专业银行对人民银行分支行的再贷款、调剂贷款规模和专项贷款有所依赖而不甚尖锐。现在，人民银行分支行没有这些贷款了，于是矛盾由隐蔽转为公开，由不甚尖锐转为尖锐。如利率混乱目前已成为基层人民银行反应最多，最感难治的问题。据反映，有的专业银行短期贷款利率在合同上定的18‰，实际却高达24‰，但人民银行分支行对此却难以查实。储蓄利率也违反规定擅自提高或变相提高，多付的利息储户不签名，银行不记帐，人民银行很难监管。在资产负债管理方面，专业银行不及时向人民银行报送业务情况报表和提供有关资料，使得人民银行分支行对辖区信贷执行情况的监控成为“马后炮”，难以起到应有的作用。在结算管理方面，有的专业银行将退票、压票以及人为延长结算时间的原因归咎于企业，或把责任推给对方开户银行，或推给邮政部门；对人民银行关于50万元以上的大额款项通过人民银行汇划的规定则采取化整为零的战术加以抵制。对此，人民银行分支行受人力、物力的限制，也很难调查落实。
（四）统计数据难准确，情况资料难收集。
调查统计工作是中央银行货币政策的决策支持系统，是实施金融监管的基础，因而它是人民银行分支行的一项极其重要的基础性工作。但由于分支行对调查统计对象缺乏制约手段和措施，工作不易开展。在实际工作中，人民银行的调统人员常常是“看冷面子、碰软钉子、坐冷凳子”，甚至出现调统人员上门要数据、情况而被拒之门外的情况！其难点集中反映在：①数据信息难真实。据调查反映，目前基层上报的各项资料数据准确性、可信度低。造成数据失真的原因是多方面的，除了统计操作上的差错较多以外，还大量存在有意弄虚作假行为。一些金融单位为应付检查、稽核而编造金融数据；为完成上级下达的任务，随意调整科目归属，虚报金融数据，如将“企业存款”或“股金”调整为“储蓄存款”；为转移中央银行财政性存款而调整会计帐务，如将“财政、机关团体存款”记入“企业存款”、“其他存款”科目等等。其他部门为捞取政绩而虚报国民经济指标的情况也不鲜见。由此造成统计数据失真，结果降低了中央银行调统分析的质量。②统计资料收集难。统计资料是进行调研和分析预测的基础。由于人民银行向社会经济各部门征集统计数据和有关资料，没有明确的法规制度保障，有关部门是否提供，主要取决于社会各方面对中央银行调统工作的认识，所以人民银行分支行为了解一个情况，取得一个数据往往“磨破了嘴皮”、“跑断了腿”而仍不可得；另外随着经济体制改革的深入和商品观念的增强，数据资料要求有偿使用已成为一个趋势，而对何种资料数据属义务提供，何种资料数据需要有偿使用及计费标准，国家并无明确规定，以致实际工作中许多问题难以解决。对此，基层行的同志只能感慨系之，真是“别有一番滋味在心头”。
调统数据和资料能否及时获得，是否真实、全面，是调查统计工作的生命，直接关系到分析与预测的及时准确，并对货币政策的正确制定和贯彻执行产生重大影响。因此，人民银行分支行对数据失真和资料难得的问题反映强烈，迫切希望得到解决。
（五）人才缺乏，不能适应职能转换的需要。
分支行转换职能对人民银行的干部队伍素质提出了更高更新的要求，迫切需要大批的高层次的综合型人才。而基层人民银行人员的政治素质和业务素质都远远不能适应这一要求。目前人民银行分支行职工队伍总的状况是：服务型的人多，善管理的人少；专业技能单一型的多，懂全面业务的人少；会简单业务操作的人多，能正确运用政策监管并开展综合调研的人少。这种状况显然不能适应职能转换的需要。因此，人才问题已成为人民银行分支行有效履行新职责的重要制约因素之一。
三、人民银行分支行职能转换举步维艰的原因何在？
人民银行分支行在转换职能中所遇到的上述困难和问题，究其根源，主要是由于相应的社会经济环境尚未形成。
（一）政府的职能尚未真正转换，是造成目前地方政府行政干预的根本原因。
目前，地方政府的主要职能应该是什么，究竟该管什么而不该管什么，这一问题并未明确与解决。地方政府现时仍然担负着直接管理经济的职能，甚至安排企业的生产与经营。企业有了问题仍然是不找市场找市长，即是说，企业仍然是政府的附属物。地方政府的负责人为了追求“政绩”，追求“发展速度”，为了社会安定，为了当地的局部利益，在地方财力有限，力不从心的情况下，必然要千方百计迫使银行按照地方的意志发放贷款，以保证其“任期目标”的实现。因为现时考核政府政绩的主要依据仍然是产值增长速度，而不是经济效益。这种产值增长速度往往与政府负责人的升迁荣辱有很大的关系。上产值、上速度通过扩大投资铺新摊子容易实现，而要切实提高效益却需要下真功夫，花大气力。扩大投资自然成为一条创造“政绩”的捷径。这种投资扩张→信贷扩张→货币大投放的倒逼机制，正是我国通货膨胀的根源之所在。对人民银行而言，一方面地方政府为追求地方经济发展速度，迫使专业银行绕信贷规模、超比例放款，最终倒逼中央银行发行货币；另一方面，中央银政府每年面对全国巨大的资金需求的压力，要保持社会稳定，不得不常常指示银行增加贷款，以致突破原定货币发行计划，使中央银行既定的货币政策无法落实，而这正是我国中央银行目前的最大弊端，也是中央银行宏观调控乏力的重要根源之一。
政府的行为目标与中央银行以稳定物价来促进经济持续健康发展的行为目标虽然从长远利益看基本上是一致的，但在短期目标上则常常会有冲突，这就不可避免地会产生政府行为目标与金融调控目标的矛盾。人民银行分支行处于经济金融活动的交汇点，中央与地方、全局与局部、目前与长远利益的矛盾经常在具体工作中反映出来。常常有这样的情形：分支行如果站在全局利益的立场上进行宏观金融监管，则可能会影响地方经济的发展，地方政府必然会出面干预；如果站在地方利益的立场上谋求本地经济的发展，又有损于货币政策的贯彻实施，最终影响宏观经济金融的稳定。因而，人民银行分支机构经常处于左右为难的矛盾这中，在夹缝中求生存。人民银行的分支行作为总行的派出机构，除其业务上隶属总行领导外，其它方面均纳入了当地政府的领导之下，与当地政府有着千丝万缕、息息相关的联系。如分支行行级干部任免，要由地方组织部、财委、分管财贸的政府领导同意；招干转干、工资变动等，地方有关部门更有权决定；基建征地、子女就业、水电煤气等，没有地方支持就难以打通关卡、办成事情。而这一切都关系到人民银行分支行干部职工的政治前途和切身利益，分支行无法摆脱这些利益因素的制约，工作很难不受地方的干扰。因此，在更多的时候，分支行不仅不敢得罪当地政府反而被迫成为政府的附庸，以换取设身处地的自身生存条件。古哲早就有言：“人是环境的动物”，不可谓不对。
（二）专业银行未商业化以及企业经营机制尚未根本转换，是造成人民银行分支行对专业银行监管和约束软化的重要因素。
专业银行是人民银行分支行实施金融监管的主要对象。人民银行分支行能否实施对金融业的有效监管，很大程度上与专业银行商业化密切相关。专业银行要从明晰产权、经营机制、管理方式、组织机构到内部运作等方面彻底地、真正地向现代商业银行转变，将是一个艰难的过程。而这场改革目前还没有实质性的进展和突破。专业银行的分支行目前不是自主经营、自负盈亏的法人实体。在业务经营上，专业银行分支行只有很少的自主权。专业银行的各级基层行受其上级行和当地政府的双重领导和控制，既要执行上级行下达的各种指令，又要服从当地政府的决定，不能按市场需求来组织、融通、配置资金，缺乏根据市场变化进行独立运作的自主权和灵活性。专业银行的组织机构层层与政府部门的行政级别相对应，内部机构同样具有强烈的政府机关性质，实行的是“铁交椅”和“铁饭碗”的人事管理制度，费用按人头管理，人越多所给费用越多，基本不与效益挂钩，经营结果无论盈亏均不影响从行长到每个职工的切身利益，以至人浮于事，效率低下，缺乏风险意识。专业银行分支行竟相以高利率吸取存款，虽然单位亏损了，但职工的奖金收入反而更多，这就是储蓄大战屡禁不止的原因所在。
专业银行商业化步履艰难，原因是多方面的，但其关键还在于产权模糊、国家垄断。我国的专业银行总行作为一级法人代表行使资产管理权，却不从事具体的经营；而从事具体经营活动的专业银行分支行，却又不是作为法人而存在。身处前沿、时刻感受到市场变化和承受市场挑战的专业银行的分支行不能自主经营；而相对远离市场、又不直接承受市场压力的专业银行总行却掌握着经营的决策权。其结果必然是效率低下，浪费损失巨大，效益不佳。我们认为这是目前我国金融体制的又一重大弊端，且已成为深化金融体改的根本性障碍，是我国中央银行宏观调控乏力的体制性原因。
还须指出的是，中央银行货币政策是通过金融机构的传导作用于微观经济主体，顺序是：中央银行→专业银行或其他金融机构→企业。企业是专业银行的主要客户和主要经营基础，专业银行商业化在很大程度上受制于企业的转制，企业是否真正转制又关系到金融宏观调控措施能否取得成效的微观基础问题。由于受种种内外因素的制约，最难渡过转制难关的就是国有企业。产权问题同样成为国有企业转制的障碍。公民作为国有企业财产的当然所有者，实际上又不能支配和处置公有财产，因而实际上又不是财产所有者。从理论上说，国家是企业财产的所有者，但国家却是个极为抽象的概念，究竟谁是财产的实实在在的所有者，谁也说不清。这一矛盾的存在，是造成企业长期吃专业银行的大锅饭、专业银行吃中央银行货币发行大锅饭的根本原因。因为，反正大家都姓“国”，大家都是同一个老板，无所谓。
（三）中央银行自身运作体系不完善
由于历史的原因，人民银行专门行使中央银行职能十年来，虽然在加强金融宏观调控和管理方面作了很多探索，但至今仍没有形成一个比较完善的宏观金融调控体系及有效传导与运行机制。主要表现在：一是组织体系行政化。中央银行机构是按行政区划设置的，有一级行政机构就有一级中央银行。这必然导致中央银行不同程度的“地方化”倾向，使分支行难以摆脱地方政府的干预，从而削弱了中央银行的监管力度。二是资金分配管理体制计划化。信贷计划通过专业银行总行条条下达，货币供应量取决于信贷计划指标的确定与分配，信贷指标的规模取决于国民经济的发展计划，货币发行服从于经济增长速度的需要，这实质上是一种资金供给制。人民银行总行将信贷资金切块供给各专业银行总行，专业银行总行再层层分配、垂直下达，资金被分割于专业银行体系内作条条营运，横向的资金融通被人为切断，使人民银行分支行很难介入专业银行“条条”实施信贷规模监控，亦难以介入资金市场实施调控和管理，无法形成对货币供给的有效约束。三是工作运转体系不规范。人民银行总行对分支行的职能作用如何发挥，机构设置如何安排等没有具体布置，对分支行的工作也没有定出严格的规范化要求，没有形成灵活高效的管理机制。往往是今天下个文，明天发个通知，后天开个会，具有很大的随意性和临时性。四是职能体系不具体、不明确。1984年分设人民银行时，分支行的主要职能是管好一帐一库（指准备金帐和货币发行库），接着工作重心又转为管好用好“短贷”资金。现在职能转换了，却不知道具体该做什么管什么。省分行管什么，二级分行管什么，县支行管什么，谁都说不清楚，没有具体明确的规定。如要监控信贷总量，就涉及资产负债比例和风险贷款率等具体指标。这些指标的量度是多少，分支行如何掌握和监控，总行没有规定。总之，目前规定的分支行应履行的七项职能，有的大为笼统和抽象，使分支行在实际执行中难以准确把握、具体落实。五是业务分工体系不合理。分支行内部机构分得太细、部门设置重复，既不符合精简原则，又降低了工作效率，尤其削弱了监管的力量。
（四）金融法制建设滞后给职能转换带来很多困难。
长期来，我国就不是一个法制很健全的国家，很多事不是无法可依，就是有法不依；或执法不严，或违法不究，或权大于法。社会和国民的法制观念不强，法律意识淡薄，人民银行专门行使中央银行职能以来，经历了十余年的探索，至今还没有《人民银行法》。《商业银行法》、《信托投资法》等规范金融行为的基本法规都没有颁布。尽管这些年来也颁布了一些“办法”、“条例”、“细则”、“规定”等等，但都不具备法律的严肃性和法律的约束力。尤其在一些具体的金融业务领域，连基本的规章制度也没有，致使人民银行分支行无法监督和管制专业银行的金融行为，就难免出现金融混乱的现象。相反，有了法，就有理有据，就敢“大声说话、大胆办事。”如统计局，权力不大、手段不多，但靠着《统计法》，工作起来就很顺手，找有关单位要统计数字、资料，就不怕你不报，因为它有法律依据，可以根据法律条款处罚和制裁有关违法行为。相比之下，金融法规的建设则显得十分落后、十分僵滞，使人民银行分支行对金融业的监管无法可依、无章可循，工作难以顺利开展。
四、顺利实现人民银行分支行职能转换应采取哪些对策？
基于以上分析，我们认为人民银行分支行在转换职能过程中所遇到的困难，是我国的金融体制由原来的计划经济体制向新的市场经济体制转变过程中新旧体制之间发生矛盾碰撞的具体表现。解决这一矛盾的根本办法，只能是加速建立社会主义市场经济新体制的步伐，加快财政、金融、国有企业等有关方面的配套改革，加紧构造新体制赖以运行的微观基础，加速经济运行方式的转换，同时强化中央银行的独立性并理顺中央银行自身的运行机制，而不能在困难面前倒退回去。由于新旧体制的转换是一个十分复杂、十分艰巨的渐进过程，不可能一蹴而就，因此，人民银行分支行转换职能过程中所出现的困难，也不可能设想在那一天早晨都可以得到解决。我们必然有足够的思想准备，建立长期与困难作斗争的勇气和信心，坚定地朝着把人民银行办成真正的中央银行的目标前进。认识这一点，对于人民银行分支行的工作人员特别重要。因为只有认识了这一点；才能克服埋怨情绪，畏难情绪，去掉盲目性，提高自觉性，积极主动，迎难而进，坚定地去实现职能的转换。
为使人民银行分支行在转换职能的过程中，尽量减少各种困扰和羁绊，以利国家宏观调控政策的实施和货币政策的贯彻落实，促进国民经济持续健康发展，我们提出以下建议：
（一）加快金融立法步伐，尽快为人民银行分支行转换职能提供适用的法律武器。
建立健全的金融法规体系，既是建立社会主义市场经济体制的需要，又是分支行实行职能转换的迫切要求。目前的情况是，原有的条例、办法已不适应已经变化了的情况，新的法规又未建立起来。这对人民银行分支行来说，好比要当一场兰球比赛的裁判却没有比赛规则。因此，要尽快确立《人民银行法》》、《商业银行法》、《信托投资法》、《保险法》、《证券法》、《票据法》、《国际银行业务法》、《货币管理法》等基本法规，还要制订诸如《金融统计法》、《资金清算法》之类的业务法规。在确立基本法规的同时，还要制定配套的实施细则，对法规条款的内容作出明确、详细的解释，以便于贯彻执行。为此，我们具体建议：1.人民银行总行要把立法作为头等大事来抓，对需要建立健全的法规全面排队，列出纲目，分清先后缓急，作出统一规划，动员整个人民银行系统的力量，并邀请有关方面的专家学者参加，组成若干个专门小组，抓紧进行法规草案的拟订和讨论修改工作。2.整个立法过程应坚持“从群众中来，到群众中去”的原则，实行领导、专家、专业部门及实际工作者相结合，多吸引一些既有较高的法律和业务素质又有丰富实践经验的基层领导或业务骨干参加；还可以交任务、提要求委托一级分行组织力量代总行进行法规起草工作。这样，不仅可以加速立法进程，而且也可以提高立法的质量，使之更符合中国的实际，内容更全面，更有针对性，更具可操作性。3.时不我待，有关法律法规要尽快出台，不要总是千呼万唤不出来，贻误工作。我们认为，如果要求一个法律法规尽善尽美，各个方面都能乐意接受，可以断言，这样的法律法规永远都出不来，要迅速走出这个“尽善尽美”的误区。
（二）完善人民银行的组织体系，规范职能运作机制。
首先，要加强人民银行的独立性和权威性。针对人民银行分支行缺乏必要的独立性、权威性，难以保证整个金融体系协调、有效运行的现状，有必要借助法律来提高其权威。在《人民银行法》及其《实施细则》里，应当明确人民银行是我国金融事业的主管机关，国务院其他部委和地方各级政府发布的一切涉及金融事务和金融行为的指示文件和规定，必须征得人民银行同意，并不得与《人民银行法》的有关规定相抵触，否则一律无效。必须赋予人民银行对一切单位和个人经营金融业务进行监督管理所必需的各种权力。要实行对金融企业的监督管理以人民银行为主的体制，人民银行对金融企业检查中涉及财政、税务以及其他方面的问题，移送有关主管部门处理；其他管理部门对金融企业进行检查监督时，应通知当地人民银行，检查结果应抄送人民银行；以尽量减少、避免不必要的交叉重复检查，消耗人力物力。与此同时，根据目前我国社会法律意识淡薄、有法不依现象仍然严重和地方政府尚未实现职能转变的情况，还必须运用行政手段来加强人民银行分支行的独立性和权威性，主要有二：其一、人民银行系统实行完全的垂直领导体制，建立系统党委机构，对分支行负责人进行考察时可征询当地党委的意见，但任免决定应由上级人民银行党委独立作出；其二、人民银行分支行应有权参与对辖区内金融机构负责人的任免决策，必要时有权加以否决；对严重违反金融法规而拒不纠正、以及抵制、抗拒人民银行施行监督检查的金融机构负责人，人民银行应有权给予其行政处分，直至撤职。受到人民银行处分的人员，任何金融单位在规定期限内均不得提拔使用。
第二，适当调整人民银行分支行的组织结构，以适应转换职能的要求。按经济区域设立人民银行分支机构，是中央十四届三中全会已经通过的决定。这样做，既是市场经济发展的要求，也是避免过多的行政干预的重要措施，应积极稳妥和有步骤的加以实行。但机构的调整不能影响金融秩序的稳定和中央银行正常工作的运行。我们认为这一工作应当分步进行：1.应对经济区域范围的划分提出科学的标准，对各地区之间经济往来关系的历史和现状进行详细的调查，对自然资源、交通通讯、产业结构、经济布局及未来社会经济发展规划等方面的情况进行全面分析，对经济区域进行比较科学的、合符实际的分层次划分，使分支机构的调整方案建立在切实可行的基础上；然后按照各经济区域功能不同对金融的不同要求，确定该区域中央银行分支机构的职能和机构类别，提出机构调整规划，以便组织实施。机构调整规划未经论证确定以前，应视作机密事项，切忌任意传播扰乱“军心”。2.机构调整规划实施之前，应充分发挥现在机构作用。实施机构调整规划时，应采取先立后撤、边立边撤、逐步过渡的办法，先从辖区内现在机构内抽调得力人员组建精干的班子，分步骤地接管原有机构行使的各项职能，随着职能的转移。相应充实新机构的人员，撤销原机构相应部门，安置富余的人员。3.为顺利实施机构调整，目前应采取一些必要措施：一是对同一城市设立两个及两个以上机构的，要加以合并；二是适当收缩发行库的布点，撤销部分县级支行的发行库，将一部分发行保卫人员集中到重点库，强化安全保卫工作，其余人员通过培训后充实监管监测部门；三是要结合政策性银行和其他新机构的组建，有计划地分流分支行的部分人员，为改善分支行人员结构和机构的调整创造条件。
第三、规范分支行的具体职能，科学划分内部职能分工，健全决策、执行系统。总行对分支行规定的七项职能，要进一步具体化，明确分支行的具体权限，明确规定哪些事应该做或不能做，哪些权限属总行，哪些权限属分支行，最好以条例章则的形式发布下达。根据分支行任务的多少，总行分别确定分支行的人员编制总额，并对主要职能部门（监管、调统）的人数规定一个适当的比例。分支行内部机构设置按精简、效能的原则由分支行根据本行的实际情况确定，不必强求一律。但要强调明确岗位职责，以岗定人，责任到人。
第四，加快人事制度改革，建设一支高素质的中央银行职工队伍。实现分支行职能转换。人的素质是一个关键。高素质的队伍不是天上掉下来的，也不是靠一两个“伯乐”选拔出来的，关键是建立一种让人才脱颖而出的生气勃勃的机制，这才是百年大计。要改变目前用人缺乏明确的标准的状况，职员上岗要经过考试、考核，提拔晋级要考试考核。要制定考试、考核条例，考试、考核要成立有领导、人事部门、专家和职工代表参加的专门班子进行，并且每年要替换部分成员，考试、考核结果公开，便于民主监督。要实现职员聘任制、岗位轮换制、上下级机关及金融系统内部人员交流制，形成有进有出、合理流动的机构，保持职工队伍的活力。为了保证人民银行对金融机构监督的公正性，必须实行回避制度，监管人员的亲属不得安排在被监管的机构中任职。检查、处理有关问题时亦须进行回避。由于目前人民银行职工队伍的素质很不适应职能转换的要求，总行及各级分支行要统一规划，分级负责，分期分批对现有职工进行培训，根据每个人所在岗位的要求分别情况安排在岗培训、短期培训和中长期培训，达到缺什么补什么的目的。
第五，改变信贷资金供应方式，停止对专业银行的信用放款。建议从1995年起人民银行不再增放信用贷款，改用再贴现、再抵押和收购金融机构库存国债券等方式对专业银行和其他金融机构投放新增加的信贷资金。原已放出的信用贷款可暂时维持原来办法，由人民银行总行在专业银行间进行收、放调剂，并视票据贴现和国债市场发展情况逐步收缩信用放款，直到收回大部分或全部信用放款。这样做，才能打破资金供给制的旧机制，促进资金融通领域市场机制的形成和资金市场的健康发展，从而为人民银行启用经济手段（即贴现率、准备金率和公开市场业务等）调控货币供应量创造条件，同时也为金融机构间的公平竞争创造条件，为人民银行分支行加强对专业银行分支机构的监管提供条件。
（三）加快国有专业银行转变为商业银行的步伐，重构专业银行组织体系。
国有专业银行转变为商业银行是整个金融体制改革的核心所在。没有这个转变，中央银行转换职能和调控方式就失去了赖以存在的基础。目前专业银行虽开始朝商业银行的方向转变，但必须解决若干关键问题才能实现质变。除了正确划分政策性业务范围，妥善处理历史遗留问题等客观方面的问题以外，从专业银行自身来说，彻底改变目前这种“三级管理、一级经营”的旧体制，则是问题的关键。这种适应计划经济体制需要的旧体制，已经成为专业银行向商业银行转变的“拦路虎”，必须迅速改革。改革的方案，我们考虑有二：一是将每个专业银行划分为若干个区域性银行，以中等规模的城市分支行为经营和核算基本单位，实行两级经营，两级管理。专业银行总行改为国有金融资产管理公司，区域性银行实行股份制，国有金融资产管理公司对区域性银行控股，区域性银行对所辖分支行既可独资经营，亦可改为控股子公司。二是基本不改变现有机构布局状况，但要改变上下级之间的行政隶属关系，通过对各级行的股份制改造，改为上级行对下级行实行控股，实行多级经营。上级行与下级行之间资金往来由调拔改为借贷关系，完全按股份制企业的规范程序进行运作。这两个方案的基本点就在干“细分”产权，将抽象的“总行所有权”“细分”为若干个“股份制银行”，以可能出现个别股份制银行亏损或破产为代价，揭露银行经营管理中存在的问题，促进整个银行管理水平和经济效益的提高。我们认为，只有将产权细分，才能解决“经营者不决策，决策者不经营”的问题，真正将权、责、利有机结合起来，真正形成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的内在机制。
此外，为适应社会主义市场经济发展的需要，同时也为促进国有专业银行向商业银行转变，还必须打破国家专业银行垄断的局面，有计划地发展合作银行、地方银行等多种所有制形式的金融机构，也可以允许设立私营银行。前提条件是，国家要有比较成熟的法律规范，人民银行的监管能力能够适应。
（四）加快转变政府职能和建立现代企业制度的步伐，改善人民银行分支行转换职能所需的外部环境。
转变政府职能和建立现代企业制度，是人民银行改变宏观调控方式，贯彻实施货币政策，有效发挥货币政策对宏观经济的调控作用所必不可少的微观经济基础和经济运行基础，也是分支行转换职能所必须具备的一个客观条件。由于这个问题已超出了本课题研究的范围，且涉及的内容广泛，需要专门研究解决，在这里我们置而不论。这里，只就目前政府职能未转换以前，如何处理人民银行分支行与当地政府的关系，提出几点建议：
1.人民银行分支行应经常主动向当地政府主要负责人汇报，详细宣传总行的货币政策和信贷政策，宣传宏观经济金融形势和货币、信贷政策形成的原因及贯彻执行的意义，汇报当地经济发展中存在的问题，提出解决问题的方案建议，当好当地政府的参谋，力争主动将问题解决在矛盾激化之前。而这需要人民银行经常深入的调查研究和艰苦细致扎实的工作，需要有水平的行级领导和一支高素质的职工队伍。所以，练好“内功”，无论从哪个方面看都是十分重要的。
2.当分支行与当地政府在某些问题上发生分歧时，要及时将真实情况向上级行反映。上级行要积极支持下级行的工作，及时派出得力人员调解处理矛盾，密切银行与政府之间的关系。必要时应请上一级政府负责人出面做好工作。
3.人民银行总行应报请国务院发文，明确分支行的职权范围，申明属于人民银行分支行职权范围内的事项，由人民银行分支行全权处理，地方政府不得以任何方式加以干预。当地人民银行对金融工作所作的决定，地方政府无权干涉，如有不同意见只能向上一级人民银行和上一级政府反映。因执行国家货币信贷政策与当地政府发生矛盾而刁难、打击报复人民银行有关人员者，要追分当事人的责任。在目前情况下，给予人民银行分支行履行职责所需要的“尚方宝剑”，是加强金融宏观调控所必不可少的。
标签：中国人民银行论文; 银行论文; 央行论文; 银行监管论文; 企业贷款论文; 金融监管体制论文; 资金监管论文; 企业经济论文; 企业经营论文; 资金业务论文; 经济学论文;