农村免费义务教育政策对不同目标群体的影响——基于广东省的调查，本文主要内容关键词为：广东省论文,义务教育论文,群体论文,目标论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕G520 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-8064(2009)05-0007-04
免费义务教育政策的实施，是我国义务教育发展历程中具有里程碑意义的重大改革，惠及了全国城乡近1.8亿义务教育阶段学生。但是，由于该政策涉及面广，实施的速度快，在实施过程中显现出了一些问题。我们课题组于2008年10月—2008年12月对广东省的三个县进行了调研，针对农村免费义务教育政策在执行中存在的问题，重点调查了该政策对不同目标群体的影响，以便为政策的调整提供参考。
一、农村免费义务教育政策的实施现状
（一）农村免费义务教育政策的实施现状
本课题组从粤北、粤西、粤东地区各选取一个县，分别用A县、B县、C县来代替，其中A县是16个扶贫开发重点县之一，属于省财政补助经费划分的一类地区，B县和C县均属于省财政补助经费划分的二类地区。在被选择的每个样本县中选择了2个乡镇，每个乡镇选择2所学校。研究方法上主要采用了深度访谈、实地观察等，调查对象包括县教育局相关人员、学校校长、教师和学生。
调查显示，各县在实施免费义务教育政策时，在免费对象、免费项目、免费补助标准、各级财政分担比例等方面，都能够按照省里的文件规定来执行。
1.在免费对象上，各县都只针对本省户籍的义务教育阶段学生，包括在民办学校就读的，广东省外户籍学生暂时没有被纳入免费教育范围。其中，在民办学校就读的本省户籍学生，按民办学校收费标准减财政补助金额后的收费标准缴费入学。
2.在免费项目上，包括学杂费和课本费。
3.在免费补助标准上，学杂费补助标准是：农村小学每生每学年288元，农村初中每生每学年408元；城区小学每生每学年326元，城区初中每生每学年466元。教材补助标准是，小学每生每学年100元，初中每生每学年180元。
4.在免费补助资金的责任分担上，免学杂费补助经费分四类地区四个档次由省、市、县按比例分担。(1)第一档为16个扶贫开发重点县，由省财政全额负担。(2)第二档为东西两翼和粤北地区的县（市）及享受山区县待遇的区、县改区不足3年的区、以及享受转移支付政策的江门恩平市等53个县（市、区），由省财政负担80%，市、县负担20%。(3)第三档为东西两翼、粤北山区各市所属其他辖区，由省财政负担40%，地级市、市辖区负担60%。(4)第四档为珠江三角洲7个地级以上市的县（市、区，不含恩平市），由省财政负担10%，地级市、县（市、区）负担90%。免课本费所需资金除第四类地区由各市、县政府负责外，前三类地区均由省财政全额补助。
调查所选取的样本县中，虽然B县和C县均属于二类地区，免学杂费补助资金由省财政负担80%，市、县负担20%。但是，在市、县级财政负担的比例上，各县又有所不同。例如B县省、市、县三级财政各自负担的比例分别为：80%、3%、17%；C县省、市、县三级财政各自负担的比例分别为：80%、10%、10%。省财政补助资金均能足额拨付到各县特设专户，县级政府负担部分，由省财政厅在转移支付资金中划出，统一下拨到各县设立的专户。因此，省、县级政府负担经费，均能够得以保证，但是市财政负担部分则不能确保。在调研的某些县，反映到市级财政负担的经费难以兑现。
（二）农村免费义务教育政策执行中存在的问题
1.免费补助标准偏低，学校教育经费缺口较大。
免费政策实施后，免费资金的财政补助标准是按照农村普通学校的省定基准收费标准进行补助（见表1），受农村经济发展水平所限，农村普通学校原有的“一费制”标准本身就偏低，生均公用经费水平较低。因此，参照原有标准制定的免费补助标准就偏低，学校普遍感到经费紧张。
其次，免费政策实施后，学校教育经费缺口较大。一方面，自2005年起很多县调整了义务教育阶段的教育收费政策，在原来省规定的基准收费标准上有不同程度的上浮，高于省定的基准收费标准（见表2）。免费后，财政补助标准仍按原来的省定基准收费标准补助。因此，免费后学校出现经费缺口，尤其是等级学校，由于其原来的“一费制”标准高于普通学校收费标准，而免费补助资金是统一按照普通学校的收费标准进行补助。因此，免费后等级学校经费缺口最为明显。
以B县某中学为例，该中学是一所普通学校，免费前书杂费标准是每生每学期347元，包含90元书费。免费后，学杂费财政补助标准是每生每学期204元，教材免费提供，但免费前后生均仍有53元的差额，而该校目前在校生有900人，因此免费后该校经费每学期减少47700元。普通学校尚且如此，其他等级学校经费缺口更大。与免费前相比，免费后B县义务教育阶段学校每学年少收入近600万元。
2.免费补助资金不能及时拨付到学校。
根据《广东省农村免费义务教育实施办法》的规定，免费义务教育补助资金实行专户管理。各级财政部门应当在学校开学前提前做好资金安排，并及时将免费补助资金拨付到教育部门或农村中小学校。但是，调查显示，各县免费补助资金普遍不能及时到位。通常情况是，学校开学一个月左右，到位资金占拨付总额的30%左右，学期中补助资金基本到位50%左右，学期末补助资金才能全额到位。面对资金不能及时到位的情况，一方面，学校只能压缩支出项目；另外，日常必要开支只能由校长、教职工先垫付，等到资金到位时才能报销。教职工虽有怨言，但也没办法。究其原因，一方面在于核准各地免费义务教育学生人数程序比较复杂，需要不同层级教育部门、财政部门、监察部门共同核准，层层上报。另一方面，在资金拨付与管理过程中，财政部门与教育部门、教育部门与学校之间也需要沟通，履行相关程序。
3.教材问题。
2007年秋季开始，广东省农村义务教育阶段学生全部免除课本费，课本由省新华书店或教育书店提供。但是，由于学生的流动性，尤其是初中生，在打工与上学间摇摆不定，导致核准学生人数困难，学校预定教材难免或少或多。而省新华书店或教育书店要求学校在开学10天之内退回或追加课本，时间太短，导致学校需要追加的教材不能及时到位，多余的教材因超期无法退回，而借读生家长又拒绝接受印制有“省人民政府免费提供教材”字样的课本，最后这些教材费用由各学校自行负担。一些大规模的小学，每学期学校需垫付2500元左右的教材费。教育行政部门及其学校管理人员，都希望退书的时间能够稍做延长，比如一个月左右。
二、农村免费义务教育政策对不同目标群体的影响
（一）对学校的影响。
1.学校经费紧张，办学条件无法改善，还债速度减慢。
免费政策实施后学校经费缺口较大，普遍感到经费紧张。由于免费资金补助标准偏低，仅能维持学校的日常运转，而基本设施改造、危房改造等所需资金紧缺。虽然省里提出要建立中小学校舍维修改造专项经费长效机制，按小学生均30元、中学生均50元的标准，但是没有明确规定财政责任分担主体，因此难以落实。免费后，在各县义务教育财政投入普遍增长的情况下，一些县却出现了中小学生均公用经费下滑的情况。
另外，目前全省各县教育欠债问题非常突出，欠债主要源于普九时期的学校建设。B县教育历史欠债达8600多万，C县教育债务达1亿5000多万。为解决教育欠债问题，免费前学校通常是从学杂费中挪用一部分。而免费政策实施后，学校停收学杂费，不能乱收费，并且规定免费补助资金不得用于偿还历史欠债。因此，学校还债资金没有经费来源。禁止免费补助资金不能用于偿还历史欠债的规定本身是合理的，但是由于缺乏相关的解决教育欠债问题的政策措施以及专项资金，导致学校还债速度减慢。教育欠债问题难以解决，严重干扰了学校正常的教育教学秩序，时常出现工程队向学校讨债、封锁校门的现象。
2.学生管理难度增加。
根据调查，各学校普遍反映免费政策实施后学生更难教育、更难管理。这种学生虽然只是少数，但是也很大程度上影响了学校的教育教学秩序。一方面，《义务教育法》赋予适龄儿童、少年享有接受义务教育的权利。当一些学生由于对学习失去兴趣等原因而常常扰乱课堂教学，扰乱学校正常的教学秩序时，学校则没有权利开除这些学生。另一方面，一些农村家长的素质还比较低，责任心不强，法制意识淡薄，免费政策的实施使得一些家长对这种不用付费就可以接受教育的权利反而不珍惜，对子女的监管责任不到位。当子女厌学、辍学时，家长不能配合学校进行良好的教育。
（二）对教师的影响。
根据调查，免费政策实施后，学校教师普遍反映收入有所下降，除了财政工资外，学校没有任何福利补贴，“三险一金”难以保障，干多干少相差不大，导致教师工作积极性不高。
免费前，大多数农村教师的福利补贴等，主要依靠学校收取各种杂费与综合服务费来承担和支付。免费政策实施后，学校停收一切杂费与综合服务费，而且明确规定公用经费不能用于人员补贴和奖金等。禁止公用经费挪作他用本身是合理的，但由于免费政策实施后，缺乏相关的配套政策措施，并没有安排专项财政资金来保障教师的津补贴和“三险一金”等其他福利待遇。因此，免费政策实施后，各县纷纷反映教师福利补贴没有了经费来源，教师实际收入下降，影响了教师队伍的稳定性与积极性，在一些地区已经因此出现了教师流失现象。
（三）对学生及其家庭的影响。
与王嘉毅教授负责的课题组对于西部地区免费义务教育政策实施状况的调查结果不同[1]，本调查显示，免费政策对学生辍学率没有显著影响，这可能是由于地区经济发展水平的差异所导致研究结果的不同。“普九”之后，小学生辍学率一直都比较低，家长一般都要保证子女接受最基本的教育，初中生辍学率高于小学生。免费政策实施后，许多农村家庭子女并没有因为不用交学费而重返校园，辍学率并没有明显降低。可见，在广东地区，经济因素并不成为义务教育阶段学生辍学的主要原因，大多数学生辍学并非因为交不起学费，而是由于其他非经济因素的影响。一方面，目前大学毕业生就业难，读书无用论抬头；另一方面，农村教育质量差。这些因素都降低了农村家庭对教育预期收益的认识，一些学生放弃学业而去打工。
三、对农村免费义务教育政策执行情况的反思
为了确保免费义务教育政策的有效实施，真正改善农村义务教育的落后状况，针对免费政策执行中存在的问题，文章提出以下两点建议：
（一）落实各级政府在农村义务教育经费保障中的职责。
当前我国义务教育已正式全面实现了真正意义上的免费。免费义务教育固然是一种进步，但免费不是义务教育的终点，公众追求的是优质教育资源。调查中发现，很多家庭在经济收入能承受的范围之内，宁可缴费“择校”，也不接受免费的教育。因此，免费并不能真正改善当前农村义务教育落后的现状。当前，免费义务教育的核心问题是如何落实各级政府对农村义务教育经费保障的职责。
我国农村义务教育政府预算内公共经费支出主要包括：(1)人员经费，包括教职工工资和学生的助学金、奖学金等；(2)学校公用经费（包括学校的公务费、业务费、设备购置费和修缮费）；(3)学校基本建设费。对于人员经费，主要是教职工的工资待遇问题，一是要提高农村中小学教师的总体工资水平；二是要缩小地区差距，逐步实现同工同酬。在学校公用经费方面，各省要制订比较合理的农村中小学预算内生均公用经费标准，并且确定各级财政的分担比例。在学校基本建设费用方面，当前主要是农村中小学校舍的维修改造问题，各省要测定每年校舍维修改造所需资金，并且确定各级政府的分担比例。
在农村义务教育经费分担上，应当遵循财权与事权相适应的原则，加大中央和省级政府对农村义务教育的投入，强调省级政府的统筹责任，分地区、分项目、按比例分担。各级政府必须落实其在农村义务教育经费保障中的职责，对于未履行职责的，应当追究其相应的法律责任。
（二）完善义务教育立法，加强对家长和受教育者本人不履行入学义务违法责任的追究。
我国现行的义务教育立法虽然在入学义务、法律责任主体、不履行入学义务违法责任的追究等方面做出了具体规定，但是，上述关于不履行入学义务法律条款的规定还存在以下两点缺失：
1.在法律责任主体上，不履行入学义务的违法责任不针对适龄儿童和少年，只针对家长或其他监护人。而德国义务教育立法对不履行入学义务责任人的追究，既包括“教育权行使者”（近似于我国的“家长或其他监护人”概念），也包含“应该接受义务教育者”。[2]建议将受教育者本人列入违法责任主体，使其认识到接受义务教育不仅是自己享有的权利，也是自己必须履行的义务，否则将构成违法行为，受到法律的制裁。
2.在违法责任的追究上，现行法律条款的规定只限于批评教育、责令限期改正，强制性显然不够。2002年5月，英国牛津郡皇家法院以“不履行父母的教育义务”为由，判处一名妇女60天监禁，成为英国历史上第一位因为子女逃学而入狱的家长。在美国，未成年人的监护人如果没有按照法律规定把孩子送入学校学习，监护人则会受到处罚，甚至失去对孩子的监护权。[3]比较而言，我国对监护人违法行为的处罚力度过轻。因此，应继续完善对于不履行入学义务法律责任的规定，加强法律规定的操作性和威慑力，提高监护人的违法成本，从而增强家长等监护人的监护责任，减少学生失学、辍学现象。
〔收稿日期〕2009-08-12