政治与行政的关联与公共管理伦理维度的开显，本文主要内容关键词为：维度论文,伦理论文,公共管理论文,政治论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：B382-051
文献标识码：A
文章编号：1006-0448(2006)01-0035-07
国家作为一个政治实体，在阶级对抗的社会中，所反映的的确是统治阶级的意志，是一个阶级压迫另一个阶级的暴力工具。但是，当阶级对抗已经不是国家政治生活的主要内容的时候，我们认为国家的政治生活就得到了一种实质性的进步，它的政治目标中拥有了更多为民众的公共利益着想的内容并发展出一系列服务于公共利益的执政理念、制度设置、行政技术和伦理观念。我国是人民民主国家，其政治目标和公共管理活动的目标就是服务于广大公民的公共利益，从而使我们社会主义人民民主国家的政治和行政活动实现了公共伦理的核心价值——公共正义。
一 民主政体：现代政治与公共行政的关节点
老公共行政运动有一个重大的理论贡献，那就是明确地把公共行政作为一门有相对独立性的学科来研究。它从威尔逊(Woodrow Wilson)的论文《行政之研究》发端。此文于1887年6月发表于《政治科学季刊》第2期，当时并没有引起很大反响。50年以后，当老公共行政运动进行得如火如荼时，此文才被奉为行政学的经典。它从建立学科的角度，把公共行政作为一门专门的学科从政治科学中独立出来。他认为，行政学脱胎于政治学，但是，我们必须明确地看到，政治与行政是有区别的。他把行政学的对象限定为：“第一，政府能够恰当地和成功地做的事情；第二，政府如何以尽可能最大的效率和以尽可能最小的金钱和精力的代价去做这些恰当的事情。”[1]（7页）行政是政府的一部分，是采取行动的政府，它是政府的执行性、操作性的最明显的一面，而且它与政府一样古老。所以，它与政治国家是有区别的。当然，行政管理的任务是政治加以确定的，但是行政问题却不是政治问题，也就是说，政治不必去操纵行政管理机构。
他认识到，那就是在他那个时代，就已经出现了这么一种情况：“运行宪法比制定一部宪法要困难得多。”[1]（10页）政治决策的具体操作和执行成了异常繁杂的工作，需要建立一门行政科学来研究它。
弗兰克·J·古德诺(Frank J.Goodnow)也谈到政治与行政的联系和区别。他认为：“政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关。”[1](32页）实际的政治需要必然要求在国家意志的表达和执行上达成一致，否则就会造成政治的瘫痪。
从行政学的两位创始人的有关论述中可以看出，虽然其意图是论证行政对政治的相对独立性，但是，这种独立性是以政治与行政的密切关系为前提的。政治国家的执政理念、国家意志及其利益要求必须化为具体的政策措施来加以执行，这就需要一整套的行政机构，并在具体的行政过程中，不断总结行政经验，升华为成体系的行政技术和智慧。中国古代社会对此就十分自觉，首先注意到要政令统一，不能政出多门，同时注意到要有相应的行政管理机构来“行其政令”。在长期的发展过程中，逐渐形成了一套规制严整的行政设置，包括行政区划、各级行政机构的设立和运行，行政官员的遴选与任用，行政责任的确定和追究制度等等。但由于古代中国政权的权源不是来自人民，而是由君主垄断，所以，其政治并没有一种公共利益的理念，也没有真正的公共领域，其行政机构也非公共权力机构，而是“代表性”公共领域，它们的执政理念是要维护一家一姓之天下，希望其王朝能延续到百世，以至千秋万代。所以，那个时代的行政是统治行政，而非公共行政，当然也就不能形成系统的公共行政的伦理观念。
行政理念的发展以国家的政治变革为先导。在西方，近代资本主义社会的政治变革，形成了一整套的自由、平等、民主共和、法治的政治理念，并向精神文化价值的深处植根，而形成了显发为道德人格和伦理结构的自由、平等、民主共和、法治的价值底蕴。资产阶级在夺得政权以后，努力彰显其政治理念，在经济上实现自由的市场经济制度，从而使人们的平等、自由在经济交换的秩序得到了扩展；在发展过程中，由于经济必然性产生了垄断行为，造成了经济不平等，妨碍了经济自由，从而引起了政治国家对这种趋势的扭转，即以法律的方式来反垄断，促进自由、平等的理念在经济运作的过程中得到体现，目的是让经济体制成为人们可以平等地共同参与并分享利益的体制；政治上三权分立的制度设置，则是为了防止权力的垄断，进行了以权力制约权力的政治体制安排，因为他们深知人性的弱点，体察到权力会产生腐败，而绝对的权力会产生绝对的腐败。其目的仍然在于提高权力的共享性及其公共性。但是，我们要看到，资产阶级取得政权之初，对政权也有独享的动机和制度，比如当时在选举权方面就有财产数量的限制、性别的限制、人种的限制等等，民主政治的不断推进、公民基本权利的形成和保障、经济利益的社会分享程度的提高等等都是广大人民不断斗争的结果。所以，近代思想家们的政治主张如天赋人权、人生而平等、自由、民主等，在具体的资本主义政治过程中并不是一开始就实现了的，而是人民通过不懈斗争而取得的。
可以说，只有在政治权利有了较高的分享性之后，公共利益才能成为社会公共舆论讨论的中心，才会获得对政权的规范性力量，这时，民主就能进入日常的政治过程，并对政治决策的执行即行政过程产生塑造性的影响。
如黑格尔所主张的，有关正义这一公共伦理的核心价值的学说一定是一种权利哲学，顺着这一思路，我们认为，正义这一公共伦理的核心价值必定要在民主政治体制中才能得到实现。因为，权利是本文的出发点，但权利开始只是一种空无内容的概念，其实就是对人格的抽象尊重，其命令是尊重他人为人，当然也自己尊重自己为人。在抽象层次上，就是人格平等。然而，这种平等空无内容，只是一个概念而已，因为它还没有具体的规定性。它要发展出规定性来，首先还要借助于不平等。从人类社会发展史中可以看出，人类是以一种不平等的社会制度来开始自己的文明史的。
人类历史发展到近代以来，权利平等成为一个切近的、并进入操作的政治目标，如何保障并行使这种平等权利成为公共讨论的中心话题。显然，只有民主的政治制度可以保障这一点，所以，民主制度是权利哲学所必然主张的公共伦理制度。因为现代民主制度在政治上、经济上、社会活动的层次上为保障公民平等权利并使公民们能够行使平等权利提供了一种公共制度平台。因此，我们同意罗尔斯的立场，那就是以民主制度作为我们公共伦理思考的政治制度背景，它规定着我们现实的人伦关系结构，对那些正在向民主政体继续迈进的国家而言，这种人伦关系的结构也是正在努力实现的，并应成为改革政治结构中的非民主因素的方向。可以说，这是权利哲学中的起点概念——权利——所必然含蕴的。权利作为其自我决定性的展开，必定走向民主制度，因为只有在民主制度中，公民的平等权利才能得到现实的行使和制度性保障。所以，就权利哲学来说，平等权利在其伦理现实中，并不是任何政体都是可以采取的，惟有民主政体是其必然形式。黑格尔似乎不明白这一点，他认为，由于权利在政治世界（国家）中的展开，必须含有三个环节，即普遍性，特殊性和单一性，相应的制度设置就是立法权、行政权和王权；换言之，他认为，权利的完全实现必须采取君主政体。他批评三权分立的理论，认为孟德斯鸠的“立法权、司法权、行政权”三权分立有两大缺陷：一是把政治弄得支离破碎，无法成为一个整体，二是司法权其实就包含在行政权之中，所以，所谓三权分立实际上是两权分立。黑格尔认为，君主其实是一个国家的政治权力的象征，他除了宣布战争状态之外，实际上并没有太多的实际事情要做，但是所有的有关国家的总体事务，都必须有他的签字才能产生正式的权能。君主在平时的工作只是签字而已，但这是表明国家统一和国家权力的必经程序[2]（210页）。
为什么我们认为民主政体是权利哲学的必然主张呢？我们认为，作为权利哲学的起点的平等权利概念，必须在一系列的自我决定性的展开中获得自己的内容并加以实现。在家庭、市民社会和国家中，人们的权利得到了越来越高程度的实现，在国家中，则实现了自己作为一个国家公民的平等权利。我们要明白，在国家中，不仅仅是要实现一般的善，如物质财富、国防和国民教育等等，而更要实现公民们的政治本质。这不能还原为其他的善，如经济利益等，而是有其自己的特点和价值。我们知道，任何的政体都可能实现一般的善，比如专制政体可以凭借政治高压为国民提供社会秩序、和平环境，甚至一定范围的自由，但是，只有民主政体才能够实现平等的公民权利，并且使之成为理性的公共讨论的对象，影响政府的公共政策。也只有在这个层次上，才会有公共人伦结构和公共伦理问题。因为真正的公共领域需要以个人的独立、自由、平等为基础的私人领域的存在才能得以形成并得到发展。公民们不仅作为独立平等的个人自由地参与经济过程和社会活动，也应该以一个自由、平等的公民身份参与国家的政治事务和公共政策的制定过程，每个公民的声音都应该有同等地位和价值，除非被证明是错误的。公民这种平等的政治地位只有在民主政体中才能存在并得到保障，同时这正是我们公共伦理学所依凭的政治人伦结构的现实，黑格尔的《法哲学原理》正是在这个问题上思维出现了迷乱。不确定这一基础，我们就无法对公共行政进行伦理学的考量。
二 法治：公共行政的价值理念
适应于民主政体的性质，社会治理的方式必须是法治。我们对法治的实质必须有一个正确的理解。它不仅仅意味着以法律为准绳来治理社会，更为重要的是法治精神。这表现为：法律本身必须是良法，也就是说，法律本身必须体现出公平、正义的公共伦理价值。它对社会中强势力量的存在特别敏感，以作为公平的正义的标准来衡量，应该在法律中体现出对强者的制约，特别是对社会中的最强势存在，也就是政府更是要加以细致的、正规的、刚性的制约。这是保证人民主权，维护并运转民主政体的根本途径。哈耶克有关法治的本质的论述，的确闪烁着许多真知灼见。首先他认为，法治不仅是合法性问题，“如果法律赋予政府以无限的权力，可以为所欲为，那么，政府的一切都会是合法的，但这肯定不是在法治之下的状况。所以，法治也不仅仅是宪政制度而已，法治要求：一切法律都符合某些原则。”[3]（324页）换言之，法律必须是对更为基本的、文明的、体现人性特点的公共伦理价值的具体化[4]（36-38页）。其人伦关系结构的基础就是每个人都是自由平等的公民，所以，对这些自由平等的基本权利就有了一项最高的约束，那就是“勿侵害“的原财，这是公共正义的最根本要求，它应该成为法律最基本的价值指针。在它的指导下制定的法律，那就是良法，依照良法进行的治理就是“良法之治”。他着重指出：“法治是对政府的限制，只限制于它的强制性活动。”[3]（326页）所以，法治就意味着政府除非是为了执行一项已知的规则，否则就绝不能对一个个人实行强制，法治就是对任何政府的权力，包括对立法机关的权力的一种限制。[3]（324页）其次，法治并不是法律的统治，而是有关法律应当如何的规则，是一个“元法律”的学说，或是一个政治理想；换句话说，法治必须预先确定执行法律的程序规则。这种理性的程序规则是对所有人一视同仁的，有同等的约束作用。其基本精神是“在法律面前人人平等”，没有任何人享有法外的特权，立法者也不能例外。惟有立法者感到自己受到它的约束，它才能是有效的。这就意味着，在一个民主制度中，法治除非成了群体道义传统的一部分，成了大多数人所共识与毫无异议地接受的一个共同理想，否则，它是不会占上风的[3]（325页）。
所以，法治离开了对政府的限制，就不可能得到贯彻。我们不能认为，既然采取民主制度，广大公民都拥有自己的民主权利，公共权力就不会被滥用。这是不切实际的幻想。实际上，只要组成政府，它就是强势的，法治精神就要求对它加以制约。哈耶克提到了法国大革命的教训。他说，法国大革命“原先是朝着加强个人自由的方向努力的，但努力却失败了，造成如此失败的决定性因素，就是这场革命造成了一个信念，以为既然一切权力都已经到了人民手中，那么，一切防止这一权力被滥用的保障，就都成为不必要了。当时以为，民主的来临，会自动地对权力的专擅使用加以防止。然而，人民选出的代表们很快就表现出，他们更为热衷追求的是行政机关权力的侵害。尽管法国大革命在许多方面是受到美国革命所启发的，但是，它从未取得美国革命的主要结果，即一部对立法机关的权力施加限制的宪法。”[3]（302页）
这就是说，法治要求一切强势集团必须在法律规范的范围内行事，做到有法可依，有法必依。因为法律是一种预先制定的针对一般可能情况的行动规范，是公共理性的体现，从而它具有普遍性和客观性。这样，它就排除了人治所必然产生的个人的情绪波动的主观性以及人情偏私性。人治的本质是听凭人的任性来作出公共决定。由于公共决定本质上就是要调整各种利益关系，从而必然会对个人的自由权利带来干预；也就是说，政府的行为必然会有某种强制性，于是，法治主要就是要限制政府的强制活动。这就特别需要遵循一种根据普遍的合理性的理由来制定的，有着稳定的可预期性的法律。诺依曼指出：“自由主义最重要的而且也许是最有决定意义的要求就是：对于保留给个人的权利，是不能允许根据个别性的法律来干预，而只能根据一般性的法律方得干预。”——“国家对个人权利的干预，惟有当国家能援引某一部对无限多的未来个案具有约束力的一般性法律来证明其主张之时，方得行之；这就排除了立法上的追溯既往，而且要求立法职能同司法职能分离。”[3]（326页）
总之，我们要避免一个误解，认为法治就是“依法治国”或曰“法治国”。我们必须明白，法律有良法、恶法之分。在这个问题上有一个道德形而上学的根据问题，也就是说，只有从对权利的超验理解出发，才能为法律奠定一种有正当价值的基础，实际上就是要对一种高于人的自然正义抱有一种绝对尊崇。惟有自然法是绝对的，人为的法律都只有相对的意义，它们都要受到自然法的基础价值的衡量，被判断为良法还是恶法。这是法治的根本特征。孟德斯鸠就认为，从最基本的意义上说，（自然）法就是由事物的本性中产生出来的必然关系。对人而言，自然法就是指全人类所共同维护的一整套权利或正义。这种超验价值观就体现在对人权、正义、自由、尊严等普世价值的坚定信念之中，一切人订的法律都要受到这些基本价值的衡量。它是“元法律”（即法律之“上”，或法律之“后”），也可以说是超验的公共伦理价值，因为它们判断人为的法律是否正当，是良法还是恶法。
自然法作为宇宙秩序的产物，高于一切人的法律制作，任何人或团体的权能都必须受到自然法的制约。正如西塞罗所明确表述的：“法律乃是自然中固有的最高理性，它允许做应该做的事情，禁止相反的行为。当这种理性确立于人的心智并得到实现，便是法律。”[5]（189页）只有出于自然的正确理性的法才是正义的，那些人为法必须受到自然法的价值指导才能是正义的，因此，“把所有基于人民的决议和法律的东西都视为正义的这种想法是最愚蠢的。甚至也包括僭主颁布的法律？……那法律使独裁者可以随心所欲地不经法庭审判，任意处死他想处死的公民。要知道，只存在一种法，一种使人类社会联合起来，并由一种法律规定的法，那法律是允许禁止的正确理性。谁不知道那法律，谁就不是一个公正的人，无论那法律是已经在某个时候成文或从未成文。”[5]（200-201页）
这种法治思想的精髓就是认为，主权者所制定的实在法，若不受人的基本权利或自然正义、理性、上帝的约束，在实际操作过程中必然会危害到个人的自由及财产权利和其他基本人权。让我们来看看洛克的运思路向：基本正义和人的权利需要一个受托者，在洛克那里就是英国议会。既然议会只是受托者，当然就无权通过立法活动来废除这些基本权利，不管以什么名义。总之，主权者必须以符合正义和人权的法律的方式来行事。由于人的基本权利主要体现在人民身上，所以，统治和法律的合法性和正当性根据就在于符合正义并得到人民的同意。人民的同意是主权者在进行具体的政治过程时所必须获得的。在这个前提下，统治者就不能表现出其专横的意志，因为他们如果不凭人民的同意而凭借武力来实行统治，就是违背正义和自然法的。所以，法治是专制的对立物，当然也是无政府主义的对立物。
而“法治国“的思想则缺乏绝对的自然理性和自然正义的这一公共伦理的价值前提。康德的道德形而上学的第一部就是权利的科学，这本是非常有见地的。但是，在康德那里，这个权利不是从自然法的普遍正义而来的，而是一种预设，所以，它们无法获得一种前提性的地位，即以任何理由都不能侵害的性质。他可以假设个人都是有独立、平等的道德人格和政治资格的个人，但是，这是以此为出发点来设计社会管理的权威。于是，他认为，“国家采取这样一种联合形式，即这个联合是由每个生活在权利状态中的人们的共同利益所创造的”[6]（136页），是许多人以法律为根据的联合。其关键在于，这里的法律不是来自法治中的自然法，而是人民的联合意志（或卢梭所说的“公共意志”），所以，是标准的人本主义的；也就是说，这个学说认为，人的意志是最高的，在它之上没有什么别的绝对价值。这样一来，其理论逻辑就是：人们的联合意志需要一个机构或者个人来表达，这就是立法者。但由于在人之上没有更高的绝对价值的约束，于是，法律就是作为主权者的立法者的产物，亦即法律所要服从的就只能是立法者的权力意志，而不是自然正义。这样，法律随着立法者的意志波动而频繁废立，就是一种必然现象，并且，在这种频繁废立中，个人的基本权利必然要受到立法者任性意志的侵扰。一句话，在法治国的思想中，“正义“价值的源头就只能是立法者的意志。我们需要时刻警醒的是，所谓“公意”或“人民主权”，若无自然法的正义和理性价值的约束，极易凌驾于法律之上。
有了以上认识，我们就获得了一个对公共行政的伦理特征进行分析的基点。因为我们已经明白，民主政治和法治的本质就是对政府公共权力的限制，即政府必须在法律的约束下行动，并应该引导公民积极参与公共政策的制定和执行；政府的功能和使命就是为公民服务，创造公共利益，这就是公共行政中政府与公民的伦理关系定位。
三 行政制度的伦理关系结构及行政人员的职责分析
在行政问题空前繁杂的情况下，行政的公共性质就凸显出来了。因为随着经济的市场化和社会化的不断推进，作为私人领域的市场经济交换过程，是经济主体自主自决，并对财富自由支配的领域，受到人们的广泛珍视，因为这个领域不能得到保障的话，那么，市场交易的发展、市场经济秩序的扩展就是不可想像的。这样一样，就产生了越来越多的公共需要，人们对公共机构提供、促进公共利益的诉求也越来越强烈，其中包括对私有产权的保护、提供经济竞争的公平、正义的制度环境，和规模庞大的公共设施，建设受惠长远的公共工程，当然也包括巩固国防等等。这一切，都是政府的职责范围内的事情。所以，公共行政的公共性质逐渐从阶级性的遮蔽中彰显出来，而成为社会“公器”。政府不能再以武力来获得自己存在的合理性，而是必须把自己的存在合理性置于为公共利益服务之上。在政治的层次上，正义的核心，正如罗尔斯所说，是“社会成员基本权利与义务的合理分配，且政治正义必须通过制度化的方式存在，这种政治正义的制度一方面在社会成员间合理地分配权力和义务，另一方面则对那些违反正义原则的行为加以惩罚。”[7]（58页）也就是说，政府负有维护社会平等自由权利和秩序的职责。正因为如此，现在，各类公共学科应运而生，对公共利益的特质，公共利益的种类以及如何创造并促进公共利益等问题进行理智上的探索，从而为政府的公共服务提供智力支援。
公共行政时代，必然要求法治和民主秩序。因为提供公共产品和公共服务被普遍视为行政机构的存在理由，所以，公共行政实际上内含着道德价值的前提，即，公共行政机构和行政人员的行动动机不是自利，而是服务于社会公众。当然，每个人都有自利动机，它对每个人都是一种内在驱动力，行政人员当然也不例外。但是，在公共行政机关中，自利动机会被包含在一个合理的制度机制中而得到满足，如行政人员能得到薪资和其他规定了的福利，但行政机构的真正驱动力不能是这种自利动机，而必须是一种较自利动机远为普遍的服务社会公众的动机。行政人员若不能习得这种普遍动机，那么，他们的行为不可能与行政机构的公共性指向相适应。现实生活中，存在着大量的严重腐败现象，如行政官员的损公肥私、化公为私的现象，甚至把官职当作商品买卖以肥己的现象，这并不对我们上面对行政机构的公共性本质构成反驳，反而说明有些行政人员对此没有形成应有的道德意识，同时也表明对这些腐败现象进行严厉惩治的合理性和必要性。进一步，我们认为，行政制度的设计和运行必须受到“公共服务“这一总体公共伦理价值的引导，从权力的制衡（包括以权力制约权力和以社会制约权力）的制度安排，行政工作的透明性，提供公共产品和服务过程的公正、公平、公开性的要求，到行政人员的录用方面的德行考察、能力考察以及行政人员绩效考核机制等等，都应如此。这些做法，目的都是使行政的整个过程凸显出服务公共利益的公共伦理价值要求。
我们看到，在当代民主政治中，为了使公共行政的公共性这种伦理价值要求获得一种刚性的制度保障，法律在这方面起了很好的作用。比如在行政方面的立法，就着眼于把行政人员的行为规范在服务于公共利益的范围之内。同时，我们要明白，公共行政对于从业者来说，当然也是一种职业活动，所以，对行政人员的法律要求是对他们作为行政从业者的特定职业责任的要求。由于公共行政所负担的公共责任的特殊重要性，于是，对公共权力与对私人权利是有不同法律要求的。因为对公共权力，重在约束，对私人权利则重在保护。因此，刘作翔先生提出的两个原则，我认为是对法律所要维护和促进的公共伦理价值作了充分考虑之后得出的，思维敏锐而透彻。他认为：“我们在实现法治的进程中，就必须坚持两个法治原则：对公权力，法无明文规定（授权），不得行之；对私权利，法无明文禁止（限制），不得惩之。”[8]（277页）
公共利益是我们之所欲，然而公共权力却是我们之所惕。具有某种悲剧性意义的是：它们不可能完全重合。我们不能对人性抱有太高的期望，因为，大家都认为，一个人为着自己的私利去忙碌，从普遍意义上说，是一种自然而然的倾向，用不着教。正如古语所说：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”。诚然，从事公共行政事务，也能得到收入，也许能过一种相当体面的生活，而且较为稳定。但是，公共行政的职责却是要行政人员获得一种更高、更为普遍的行为动机，才能胜任，因为公共行政人员拥有公共权力，手中握有公共资源，很容易诱发腐败行为。对于腐败，没有哪个国家有很好的免疫力，它会像传染病一样有传染性；而且，由于行政机构设置的繁杂和重叠，也可能使行政人员丧失工作的主动性，从而人浮于事，效率低下。总之，服务于公共利益的动机似乎不是人们的自然倾向，而是需要靠制度化的安排、约束、引导、教化等才能获得。但是，由于行政人员受到的诱惑非常多，似乎这类动机难以成为稳定的品德和素质，于是，在公共行政的本质要求的衡量下，在公众的舆论压力下，有些行政人员受到了法律的制裁，甚至丢掉了性命。这确实具有悲剧性意义。但是，正是在这二者的张力中，公共行政和公共伦理得到了一片广阔的空间以展开。
政治体制改革和行政制度设计，其主要目的就是为了让这种张力得到尽可能合理的释放。首先要把政府置于法治之下，以制约政府权力为主要基点的宪政体制的设立，将把政府权力的使用规范在一种合理而有效的范围之内。这就要用规则导向型取代以往的权力导向型；其次，要重塑政府与公民的关系，使政府服务公共利益的职能得到较好的实现。所以，政府不能自比为社会的智慧头脑，替社会思考，也替社会作决定，而是要倾听社会的声音，以及公民的公共利益意愿的表达，从而以一种合作的姿态与社会协同一致地提供公共产品和公共服务，所以，应该以服务型取代政府中心主义。在这种改革中，政府的工作和公共决策过程就会变得更加透明，更加阳光化。有一句谚语说得非常好：阳光是最好的消毒剂。从伦理学的角度说，这是一种公共伦理关系的塑造。合乎伦理的制度一定有着全面的合理性。从政府的组织存在而言，它不能是价值的垄断者，而必须要受到更高的公共伦理价值——自然法的公共价值如人的基本自由平等权利的制约和引导，这就是政府这一公共权力组织的正确的伦理定位。如果让政府乾纲独断，那么，实际上就把政府的领导者放到了伦理差等的顶端，而表现为一种等级制的伦理关系形态；从政府与公民的关系而言，从指导型转向合作型、服务型，可以说是政府本性的实现。因为这里体现了公共利益的相关性，也体现了一种平等的现代人伦关系的特点。
就行政组织内部而言，行政人员的独特职责也体现了其伦理义务性。行政人员是从复杂的社会生活中分化出来的一批承担提供社会的公共产品，从事社会公共事务管理和服务的专门人员；从整个社会的分工布局来说，这是一种客观的公共伦理关系结构，与个人无关，这些职位的承担者是经常变动的，但是这些职位所代表的职责却是长久存在的，虽然具体的服务内容和对象也在变化着。所以，这些职位有着客观性的价值要求，或者职能：
第一，行政人员是政治或政策的具体执行者，所以，在我们看来，行政人员要具备政治伦理的修养。因为政治或政策不是别的，就是对国家出现的急迫的公共需要和中期、长远的公共利益进行协商、确认，并把它们分解为具体的公共项目，由对口的行政人员组织实施，并负责管理事务。所以，只有在行政人员对政治或政策的公共价值的性质有了很好的理解之后，他们才能更好地执行。虽然，政治家和行政人员的角色应该有分离，但是，这两类职责显然是不应该相互彻底分隔的，而应该是协作、互动的关系。
第二，行政人员可以说是行政领域的从业者，所以，他们负有自己的职业责任，这是他们的具体角色。行政组织责任的特殊重要性和行政事务的复杂性，行政组织的发展有一种组织结构规模、科层级的责任层次体系、分工的细化和专业化，以及管理的科学化等，这使行政人员的具体责任分解了，并变得明确而具体，目的是把总体的行政目标分解成一个个小的、责任明确的、可操作的项目，让专人负责，从而可以实现责任追究制度。所以，对具体行政组织中的行政人员来说，他们必须忠于职守，服从组织，服从上级。因为组织有总体的行政目标，具体的行政人员要服从这一总体目标，同时上级领导负有更大的行政责任，他们的指挥、调遣和协调，是保证本行政组织的整体目标能够得到实现的必要条件，因此，服从上级是行政人员的职责，当然可以提出自己的意见、建议。上级在作出总体决策的过程中，也应该经过充分的民主讨论。
在这个领域中，由于行政人员工作分工的片面性，以及重复性，甚至有时就成为例行公事，容易造成感情淡漠、行事刻板的后果；同时，科层制的官僚体系的设计，可能造成行政人员只对上级负责而不对公众负责的官僚作风。这是行政工作的工具理性操作所必然带来的负面效应。黑格尔对这个问题早有察觉，他开出的药方是让行政人员受到更好的文艺等方面的教养，活跃心灵和道德想像力，抵消这种机械性的日常行政工作对他们的精神所带来的负面影响。
在以公共服务为价值灵魂的公共行政学说中，行政人员的职责实际上是授权人（即公民）的理性期待，因为在现代民主政治中，行政人员的权力是公民大众自下而上授予的；换句话说，公共权力组织的权源是人民，而不是领导人。正是这种政治伦理关系结构，使得公共行政人员的职责成为客观的；也就是说，行政人员最终要向公民负责。这是必须明确的。当然，这并不排斥行政组织内部职责的分化、明确化，科层制官僚体系和管理的科学化等，而是要使这些安排得到一种民主价值的指导。但是，在具体运作的过程中，这两类职责有时会产生冲突。很显然，从伦理的角度说，行政人员在职责冲突时，应该以服从为公众服务的职责为重。
第三，行政人员又是一个有独立个性和自由意志的个体。可以说，个人的独立个性和自由意志是一个人生命意义的源头，因为正是它们可以内涵个人的道德良知、自尊自律和自我负责的精神，同时也是个人进入与他人的合作，经历社会化过程，接受社会正义观念，接受社会伦理教化，习得一种社会责任感，并服务社会，创造自己的生活意义和价值的基础。我们认为，一种文明的、合乎伦理的社会制度，一定能够尊重个人的个性和自由意志，并以社会文化价值、制度的正义关怀来滋养个人的人格和自由意志。所以，从这个层次上说，对于行政人员来说，不能让科层制的工具理性结构完整地、控制性地塑造行政人员的人格和对正义秩序的感知方式，也不能让行政活动的机械程序性的工作麻木了行政人员活泼的心灵感受和活跃的道德想像力。他们也应该是有独立意志、自我良知、敏锐的是非感的社会公民，以便他们对组织规则的运行过程中所服务的目的正当性有很好的自我判断；换言之，他们不应该失去理性省察的能力。在这一点上，职位的高低并不代表判断力的高低，因为，行政组织和行政领导也应该服从人类的基本正义规则和道德良知。每个人都应该能够自我负责，运用自己的良知，体现出公共正直的品质。这一要求，可以使行政组织的领导更好地审视和恰当地、正当地履行自己的领导责任，也可以让普通行政人员在觉察到上级的错误决定甚至腐败行为时，能以自己的良心情感和人格来对抗来自上级的淫威。可以说，从根本意义上看，这是对公共权力组织的伦理性的维护。
所以，行政制度的伦理关系结构及行政人员的职责有一种特殊的复杂性，这是由行政机构作为一个伦理实体的重要性以及行政人员所肩负责任的特殊严峻性造成的。可以说，社会生活中的各种重大利益关系最后都要集中反映到行政组织中（政治决策要由行政组织来具体实施，这是一个政策性、实践性很强的领域），并表现在对公共利益的服务过程之中。对于行政组织来说，上有政治伦理理念的指导，下有社会中广大公民的公共利益要求，中有行政组织内部的层级结构和职责体系，因此，行政组织的职责处于复杂的社会联系之中。
收稿日期：2005-09-15
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