服务行政：理念及其基本内涵，本文主要内容关键词为：内涵论文,理念论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、服务行政理念之一：从管制到服务
学者张康之教授把历史上的行政分为3种模式：统治行政、管理行政和服务行政。他认为，“产生于政府之中的行政行为服务于统治的目的、政府中的行政体制结构也从属于统治的需要，这种服务于统治的和主要执行着统治职能的行政就是统治行政；服务于管理为目的和主要担负着管理职能的政府行政模式是管理行政”；“把服务作为一种基本理念和价值追求，政府定位于已于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，这样的行政被称为服务行政。”
统治行政、管理行政和服务行政这3个社会治理模式的提出和划分为我们认识历史上的行政行为和方式提供了明晰的印象和轮廓：传统行政重统治与管治，而服务行政则重服务，这是政府治理史上的根本性变革，它实现了政府从管制人到服务人的转变。
从管制到服务是服务行政的第一个特点，也是服务行政区别于其它行政的根本性标志，表现在：
第一，从管制到服务代表着现代行政范式的转型。传统行政学认为政府职能只有两种，即统治职能和管理职能，从这种视角出发，传统行政把统治人（特别是在阶级社会）和管理人作为政府的唯一天职，认为政府就是管人的，所以以往的行政把公共行政称做行政管理，这与管制行政思想密不可分。就连西方著名的行政学大师古立克和厄威克在创立公共行政原则时也只是提出了公共行政七原则，POSDCORB，即计划（planning）、组织（organizing）、人事（siaffing）、指挥（directing）、协调（coordinating）、报告（reporting）、预算（budgeting）等，也念念不忘控制，这是造成长期官本位行政的一个重要原因。“传统的统治型政府是作为统治阶级统治人民的御民之器而存在的；管理型政府前进了一步，把政府的公共管理与社会的现实要求统一了起来，实现了对社会的管理，但政府作为管理的主体，处于管理的核心位置，驱使着作为管理客体的整个社会围绕政府的活动转，所以表现为一种政府中心化的现象，政府成了社会的主人，高高在上地实施着对社会的统治和管理。”而服务型政府概念的提出，即在于向全社会宣称政府的主要职责不仅仅是维护秩序和实施管治，另外一个重要职责就是提供公共产品和提供优质服务。把提供服务作为政府的一项重要职责，这是传统行政所没有规定而为现代行政所必须，体现了行政实践模式和行政观念的彻底转型，“服务型政府将彻底抛弃旧的治民观念和为民作主的观念，而确立为民服务和人民作主的理念。相应地，作为规范政府权力、维护人民和社会自由的法律，也在制度上切实褒奖服务理念贯穿于公共权力运作的全过程，严防政府凌驾于社会之上，成为驱使公众的力量。”
第二，从管制到服务是现代行政改革的发展趋势。马克思说：“民主制是国家制度一切形式的猜破了的哑谜。”在当今世界舞台上，民主被描绘成一种世俗化的宗教，充实着人们的精神家园。传统官僚制公共行政强调层级节制、强调权力中心、强调命令服从，而忽视民主行政。随着后工业社会的来临，社会的信息化和权力的知识化使传统的官僚制范式受到抨击，人们开始审视民主在公共行政领域的地位，与此同时，各国相继掀起以“顾客导向”为目标的公共行政改革，服务行政的理念广泛地渗透于公共行政运行的各个环节。以西方新公共管理主义为背景的服务行政改革突破了以命令服从为特征的管制型政府的治理模式，政府与公众的关系由治理者与被治理者的关系转变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系，这种变化要求政府公共管理在社会公平的基础上更加强调社会责任和民主价值，并将顾客的需求作为政府存在、发展的前提及其改革、组织设计方案应遵循的目标。这样，顾客、消费者、公众与他们作为这个社会的主人、所有者具有了同一的意义。同时由于公众直接参与公共服务的供给过程，使得行政的服务性与行政的民主性得以高度的整合，服务行政范式与民主行政范式确立。奥斯特洛姆认为，从官僚制到民主制是“哥白尼式的转换点”。
二、服务行政理念之二：从权力行政到服务行政
传统的公共行政把对权力的掌握和行使作为政府的首要职责。尽管古德诺对政治和行政下了经典的定义“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”，但作为国家意志执行的行政是拥有很大权力的。拥有权力意味着对他人的控制，意味着对社会重要资源作有倾向性的权威价值分配，因此权力崇拜、权力追求成为不宣的秘诀。传统权力行政的重要特点是什么都要管，“管”字当头。权力是一把双刃剑，用得好可以为公民谋福利，用得不好必然导致侵害公民权益、威胁政治民主为结果的腐败发生，为此必须对权力进行制约。对权力进行制约一种是以权力制约权力，如西方的三权分立、我国的人民代表大会制；另一种就是以公民权利制约行政权力，用毛泽东的名言：“只有人人起来监督政府，政府才不敢松懈，才不会政亡人息。”这实际上是公民的政治参与问题。此外，寻求权力制约的另一途经就是淡化权力，使权力直接成为为公民服务的工具，服务行政概念的引入使之成为可能。服务行政强调政府是服务者，公民是顾客，政府为公民服务是政府的一项天职。
从权力行政到服务行政还表现在行政管理手段的非强制性。行政程序的兴起宣告以命令——服从为特点的管制型政府治理模式的式微，妥协开始取代强制。
三、服务行政理念之三：从政府本位到公民本位
传统公共行政是政府本位的行政。政府本位的行政过分强调政府的至高无上性和无限代表性，政府职能无所不包，政府权力无限，政府成为社会各系统的组织中心，它强调整个社会生活围绕政府，服务于政府，这种行政实际是政府自身管理及其延伸的结果，它也是管制型政府形成的重要原因。管制型政府行使公共行政权力虽然也强调为人民服务的宗旨，但是政府在提供公共服务时一方面政府在观念上处于“恩赐者”的地位，另一方面政府在很大程度上难以满足社会多方面的需求。
从政府本位到公民本位是服务行政的又一个重要特点。中国人民大学毛寿龙教授认为，树立政府管理新理念，政府要完成6个转变：第一，从过去什么事情都管的无限政府，转向专心致力于公共事务管理的有限政府；第二，从过去的人治的政府转向法治的政府；第三，从过去管理型的政府转向服务型的政府；第四，从过去高度集权的政府转向地方越来越有地方权限的政府；第五，从高度民主封闭的政府转向信息公开、允许公开参与管理的政府；第六，从过去的以德治国的政府转向依法治国的政府。有人认为，具备这6条标准政府就是从以管为本的政府走向以人为本的政府。也有人认为，“从以管为本走向以人为本”实际上就是“从以官为本走向以民为本”，这是有一定道理的，因为官和管是分不开的。“以官为本走向以民为本”的过程事实上也就是服务行政的确立过程。服务行政的理念来源于西方新公共管理主义所倡导的顾客至上理念。顾客至上理念把公民尊为顾客，把顾客满意作为政府追求的目标。政府为达成服务行政这一新的治理模式，需要“站在顾客立场思考”，将顾客视为主要资产，针对顾客需要，设计提供理想的产品与服务，并建立和加强与顾客之间的长期互动关系，了解顾客期望，并将此信息作为改进工作和管理的方向。同时，作为新的治理模式，政府无论在服务理念上还是在服务制度创新上都要体现出公民至上的特点。
四、服务行政的基本内涵
从以上服务行政理念出发，服务行政应包括以下内涵：
（一）政府角色和职能的服务取向定位。服务行政中政府公共部门与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为了公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。政府公共部门行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为公众谋福利，公众成了政府管理活动服务的对象，是公共服务的消费者和顾客。
（二）政府服务对象公民——顾客取向定位。服务行政本质上是社会本位、公民本位，“政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此作为政府职能定位的依据”。“公民——顾客”理念的引入对于明确政府的职能和工作目标具有十分重要的意义。首先，它有利于端正政府对自身位置的认识，克服高高在上的作风；其次，它从根本上提出了再运动的目标，那就是为顾客服务，为人民服务，从而指明了努力的方向。因此服务行政要求将普通公民的角色由被动的管理对象转变为主动的“顾客”，政府应围绕“公民——顾客”的需要进行，一切从“公民——顾客”的需要出发，一切以“公民——顾客”的需求为转移，将“公民——顾客”视为组织的主要资产，把“公民——顾客”满意作为政府服务质量的核心。
此外，服务行政理念还包涵3个方面的定位：第一，政府服务过程的责任取向定位。政府服务过程中的责任定位，主要指政府服务过程中的责任控制，这种责任控制有两种：一种是内部控制，一种是外部控制。内部控制虽然重要，但根据权力产生的本性，它来源于社会，又凌驾于社会，成为一种高高在上的统治社会的异己力量，因此必须对其进行制约。而服务行政对权力进行制约的一个重要特色就是在服务行政领域里引入“服务绩效管理”理念。“服务绩效管理”理念的引入具有重要的深刻含义，它改变了传统行政学把研究的重点放在组织机构（尤其是结构和过程）的考量上。传统公共行政比较强调只重视过程、投入，不重视结果，往往导致形式主义、官僚主义，而服务行政则引入服务绩效管理与评估，有助于实现和落实政府的服务责任。
第二，政府服务评估以绩效为中心的结果取向定位。传统的行政，人们总是想当然地认为自己是在为人民服务，而对人民的真正的需要和利益往往视而不见。而服务行政则强调工作的实际结果，预算与绩效并重，通过明确的绩效标准奖励成功，并从失败的经验教训中继往开来。它以实际的结果为工作重心，建立以结果为导向的管理体制。
第三，服务行政决策中的公民参与取向定位。服务行政也是公民决策参与式的行政。“参与式决策模式”认为，更好的政策取决于公民参与而不仅仅是依靠官僚人员或技术专家。同时，“参与式决策模式”还主张“开放式行政”，即政府制定政策的相关信息应该更多地让公众知道，公民如果认为政府服务不佳或制度运作不当，则有权提起申诉。如英国制定的《公民宪章》规定了公民可以对公共行政部门提供的服务进行监督，如果服务没有达到标准，公民可以申诉并得到赔偿。“参与式决策模式”抛弃了精英治国论和技术统治主义的行政原则，保证政府行为沿着“民意”的方向发展。
综上所述，服务行政是政府公共部门在运行和发展中遵循“顾客至上”理念、以回应“公民”需求，实现“公民”公共利益为目标的新型治理模式。它具体包括5个特征：政府角色和职能的服务取向定位；服务对象公民——顾客取向定位；服务过程的责任取向定位；服务评估以绩效为中心的结果取向定位；服务行政决策中的公民参与取向定位。服务行政与传统行政最大的区别在于它的服务性、公民本位和社会本位。