十五大后的国有小型企业改革：卖不卖及如何卖，本文主要内容关键词为：五大论文,不卖论文,小型企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十五大以来，国有小型企业的改革进入了一个新的阶段。其主要背景当然首先是十五大解放了人们的思想，扫除了深化改革的道路上长期存在的一些意识形态障碍。十五大明确提出，“要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。”另一方面，改革的深化也反映了经济发展的迫切需要。进入1998年以来，受亚洲金融危机的影响，经济增长速度下滑，下岗职工增加，如何刺激经济增长，增加就业岗位，保持社会稳定，成为首要的经济问题。面对这种形势，社会各界把希望和注意力都不约而同地转向了中小企业，尤其是非公有制中小企业。各级地方政府作为社会稳定压力的直接承受者，纷纷出台改革方案和政策措施，力图加快本地国有中小企业和集体企业改革的步伐，加大对非公有制经济发展的扶持力度。在很多地方，推进国有小型企业改革的思路与十五大以前已大不相同，小企业改革已经成为当地国有经济布局调整的一个有机组成部分。其主要特点，一是明确提出国有资产从小企业退出，出售成为主要的改制形式，很多地方已经不再为贴上“公有”标签而强求把小企业改成股份合作制；二是确定国有资本是否退出，已经不是简单地以企业规模大小为依据，而是首先确定本地国有经济必须继续占据支配地位的企业，其余企业一概纳入国有资本可以退出的范围。
这样的改革自然引起了争议。争议的焦点是一个“卖”字，所涉及的实质性问题是，国有资本要不要以及怎样从一部分企业中退出？在这个问题上，有两种比较常见的片面认识。一种是“一卖就灵”，即把整个国有小企业改革简单地理解为就是一个“卖”字，以为只要把企业卖掉，改革就告完成。另一种认识可以概括为“不卖也灵”，其要点是完全否认国有资本从小企业退出的必要性，主张在国有资本不退出的前提下把小企业搞好搞活，除非企业已经确实资不抵债、起死无望，否则国有资本不可以退出。本文试图说明，进一步深化国有小企业改革，关键在于运用法规和政策手段对改革进行积极的规范和引导，实现国有资本的有序退出。不退出没有出路；退出而无规范，也会后患无穷。
一、为什么要退出？
在国有小企业改革的具体途径和国有资本要不要退出小型企业等问题上，仁者见仁、智者见智是很自然的。但要得到正确的结论，还是要一切从实际出发。国有企业改革的“实际”是什么？最大的“实际”之一是，国家目前拥有大约38万家各类国有企业，而在这些企业的账面总资产中，只有20%—30%是国家投入国有资本形成的。长期以来，国家一直把这些企业都抱在自己怀里，想尽一切办法，试图无一例外地搞好搞活。到了90年代，实践已经十分清楚地表明，这样做不仅不必要，而且已经不可能。无可回避的现实是，有限的国有资本再也无法撑起如此庞大的国有经济盘子。80年代中期以来，国家财政已经基本上停止以拨款形式向国有企业注入资本金。有关部门的资料表明，清产核资所覆盖的30.2万家国有企业有37.2%已经成为“空壳企业”，即或者账面上就已经资不抵债，或者所有者权益已小于各项损失、挂账。国家在这些“国有”企业中除了历史欠账实际上已经无可“所有”。因此，十四大之后提出“抓大放小”的方针，十五大进一步确定“要从战略上调整国有经济布局”，其实都是一切从实际出发而作出的正确决策。
从战略上调整国有经济的布局，当然意味着国有经济要有所为，有所不为，要有进有退、适当收缩战线。因此，由国有经济布局调整的客观要求所决定，对大多数国有小型企业来说，不管采取何种方式改革，国有资本退出都是一条必由之路。
从国家管理国有企业的角度看，从小企业退出也是不可避免的。九届人大后，政府机构改革步伐大大加快。改革的原则之一是，要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来。中央政府的专业经济管理部门已不再直接管理企业，国务院已决定向500 家大型企业派出稽查特派员。国有小型企业量大面广，仅工业行业就有七万多家，不可能都采取派稽查特派员的办法。各级政府如果继续把这些企业抱在自己怀里，职能就很难真正转到宏观调控、社会管理和公共服务上来。因此，从长期来看，政府职能要转变，国有资本不退出小企业也是不现实的。
是不是“一退就灵”？当然不是。但是，不退肯定是不“灵”的。只要国家占据着小企业所有者的位子，别的投资者就有钱也难以进入或不愿进入，而国家实际上又无力给小企业注资，有限的财力连重点大中型企业都保不过来。长此下去，国有小企业在非国有企业的竞争压力之下势必日益困难。
改革所能做到的只是建立一种优胜劣汰机制，依托这种机制，优秀的企业能迅速成长，困难的企业能得到及时有效的救治，失去生命力的企业能及时平稳地退出市场。形成这种机制的要害在于资本和劳动力进入市场自由流动，而国有资本从部分企业退出，正是这种流动的开端。
二、为什么要规范、引导？
国有资本退出之所以必须在政府政策法规的规范和引导下有序进行，主要是由于两方面的原因。其一，国有资本退出，涉及到一系列与企业相关的利益主体，例如职工、债权人、国有资产所有者。国有资本退出、非国有资本进入，必须在充分保障有关各方合法权益的前提下进行。其二，国有资本退出，非国有资本进入，并不能保证形成前面所说的优胜劣汰机制，而没有这种新的机制，改革就没有达到目标。
理论和实践都说明，要在国有资本退出的同时保障各方的权益、形成新的机制，绝非易事。1998年上半年，一些地方卖国有企业之所以出现了“刮风”现象，就是因为在卖掉企业、获得一笔可支配资源的同时，并不一定需要真的保障各方权益、形成新机制。这里，不妨从几个方面对此作一些更具体的说明。
1.三类不同的国有小型企业
决定一个企业具体改制方式的一个最重要的因素是这个企业的实际市场价值，表现为其净资产的实际市场价值。这是反映企业状况的一个综合性指标。由于企业的实际市场价值取决于市场上的投资者对该企业未来盈利能力的预期，一个企业的账面净资产价值和实际市场价值可以有很大出入。有的企业账面净资产是正值，一评估就成了负值；也有的企业评估结果是负值，进入市场倒卖出了正值。
实际市场价值为正值的企业，国家可以将其对这个企业的所有者权益转让，实现国有资本的退出和变现。实际市场价值为负值的企业，已经没有可供变现的国有资本。这些企业的资产负债表上只剩下两种可以转让的东西：左边是资产，右边是债务。其中，对于那些已经彻底失去生命力和挽救价值的企业，唯一的出路是“资产变现，关门走人”，即通过破产清算程序拍卖资产；对那些尚有生命力和挽救价值的企业，新的投资者可以向企业的债权人部分或全部清偿债务，成为企业的新所有者。这相当于债权人向新投资者转让了部分或全部债权，然后债权又转成了股权。因此，按照可以“卖”的是股权、债权还是资产，在实际操作中至少有必要把企业分为以下三类：
Ⅰ类：预计实际市场价值为正值的企业，这类企业可以卖股权；
Ⅱ类：预计实际市场价值为零或负值，但判断为尚未失去挽救价值的企业，这类企业已无股权可卖，但可以通过卖债权和随后的债转股，引入新的所有者，启动重组；
Ⅲ类：预计实际市场价值为零或负值，而且判断为已经失去挽救价值的企业，这类企业没有股权可卖，卖债权也已没有多少意义，现实的道路是卖资产，即“资产变现，关门走人”。
2.银行债务的处理
银行债务问题最突出地表现在第Ⅱ类企业之中。这些企业的基本特点是，虽然已经资不抵债，但仍有挽救价值。因此，这些企业面临着一种两难困境：走破产清算的路，等于把本可救活的企业消灭，损失太大；以承继全部债务为条件卖给别人，又卖不出去。当资产价值反映企业未来盈利能力时，要买方承担一个资不抵债企业的全部债务，相当于要买方出100万来买一件只值80万的东西。因此， 摆脱困境的出路只有一条，就是债权人面对现实，“按质论价”，既然同意资产只值80万，就只要求买方承担80万债务，20万的损失自己承担。如果这条路可以走通，新的投资者就可以在债务打过折扣的基础上，通过偿还部分或全部债务，成为企业的所有者。这样不仅债权人银行可以处理一批自己的不良资产，企业也可以摆脱历史遗留下来的不良债务负担，降低负债比率，为走向新生奠定一个健康的财务基础。然而，目前，这条路对多数小企业来说还走不通。类似的办法只适用于“优化资本结构”试点城市和若干行业国有企业之间的兼并。什么时候能开通这条路，首先取决于什么时候国家财政可以有足够的财力注入银行，冲销在此类操作中显现的银行资产损失。由于地方财政不会承担这一笔损失，所以什么时候这条路能开通，主动权不在地方。
这样，组织小企业改革的地方政府就只好面对两种选择：或者维持现状，能拖则拖，或者寻求变通办法。
变通办法之一是不动债务动资产，具体方式主要是把有效资产拿出来搞承包、租凭、合资（包括与内资）。这些方式既不涉及“股”和“卖”，也没有动产权，国有企业还是国有企业，原来有多少债务现在还有多少债务，因而显得更为“规范”，但实际上完全可能有几种不同的结果。
其一，如果地方政府全局观念强，银行监督有力，而且坚持要求保证100%偿债，否则宁可维持现状，不留任何谈判余地，那么， 有关各方只好作罢。因为这样会使承包金、租凭费、合资分红等高得使合作伙伴无法接受。维持现状的结果，是企业重组不能及时启动，银行债权继续贬值，损失继续增加。
其二，如果地方政府全局观念强，银行监督有力且具有灵活性，就可以在承包、租凭、合资的同时设置有效抵押，并保证收回的承包金、租凭费、合资分红等现金流量用来还本付息。但即使如此，银行也不可能100%收回自己的贷款，因为企业本来就已经资不抵债。
其三，如果地方政府全局观念弱，银行监督不得力，就会造成资产转移、债务悬空的后果。
实际的结果会是哪一种，看来主要取决于操作者的素质，没有什么机制可以有效防止第一和第三种结果。
变通办法之二是所谓“零字出售”或“零价转让”，即买方只承担全部债务，便可获得对企业的所有权。这种办法给人的印象是把一个好端端的国有企业无偿送人，因而备受关注。实际上这当然是一种错觉，因为国家作为所有者在这些企业实际上已经无可“所有”。从经济关系来看，这种办法的性质与承包、租凭十分相似。对买方，所得到的是对企业资产的所有权，所承诺的是将一笔现金流量用于还本付息，同时资产处置权因抵押而受到限制。对债权人，所得到的就是这一笔现金流量和资产抵押。没有资产处置权的所有者与承包人、租凭人没有多大区别；用于还本付息的那一笔现金流量与承包金、租凭费也应当是等价的，因为后者也是用来还本付息的；至于资产抵押，也不会有大的区别，因为可供作抵押的是同样一些资产。和承包、租凭类似，零字出售也可以有三种结果。
其一，地方政府全局观念强，银行监督有力，买方不存任何侥幸心理，真心实意打算偿还全部债务。这种情况下，算得清账的买主不会去买这个企业，算不清账的买主若买下来，将来或者破产，或者把自己的资本贴进去弥补银行早已形成的损失。
其二，地方政府全局观念弱，银行监督有力，但买主根本就没有打算100%还债。这是一种最危险的情况。 买方为了防止把自己的资本贴给银行，必然谨慎投资，并尽可能转移收入，到一定程度便丢下一个空壳企业等待破产。
其三，地方政府全局观念弱，银行监督不力，买主没有打算偿债。在这种情况下，可能根本没有设置抵押或没有用有效资产作抵押，现金流量也没有及时用于还本付息。但是，地方政府越保护，银行监督越弱，买主就感觉越安全，就越会增加投资，认真经营企业，企业被掏空后丢开的危险就越小。
这些分析表明，对第Ⅱ类企业，要从机制上既防止银行债务悬空，又启动企业重组，根本出路在于尽快制定必要的政策法规，筹集必要的资金，使银行不良债权进入市场，按折扣价格转让。这条正路不开通，急于推进改革的地方政府和企业必然走上各种旁门左道，使银行资产安全失去机制保障。在人员素质不高的地方，逃废债务的行为也就不可避免。
3.在职职工的安置
几乎所有进入改制的企业都有严重的富余人员问题。因此，在职职工安置是小型国有企业改制普遍面临的一个难点问题。在很多地方，改制的目的就是为了安置职工，避免下岗和失业。
问题的根源当然是“活儿少人多”，这是一个一时还无法改变的客观现实。面对这一现实，可以有两种不同的解决办法。一种办法是不要求新业主承担任何就业责任，下岗失业问题政府包下来。据说有一些地方采用了这种办法，企业改制时，不要求新业主一定要接收多少职工，谁出价高就把企业卖给谁，原企业全体职工首先与企业脱离关系，然后由新业主自由选聘，剩下不能上岗的政府全部包下来。但是，多数地方的政府没有采取这种办法，而是要求新业主承担就业责任，政府宁可为此出钱给予补偿。具体形式主要有两种，一是明码标价，每接收一个职工，企业净资产售价可以减少若干，如1万元，日后若辞退这一职工， 必须退出这一万元。这种办法相当于政府从国有净资产转让收入中给每个职工扣出了一笔1万元的安置费，职工把1万元作为无息贷款借给了改制企业，条件是给一个工作岗位。二是把接收全部职工作为谈判的先决条件。只有同意接收全部职工，并保证以后一般不辞退这些职工，才能取得与政府谈判并进而购买企业的资格。由于买方有完全的自由退出谈判，所以，附加这一条件后企业净资产的成交价肯定要低于不附加这一条件时的水平，这个差额的存在意味着，政府实质上用一部分国有资产转让收入对买方接受这一条件给予了补偿。
由于地方政府的首要目标是减少下岗失业，所以他们自然倾向于把失业问题尽可能压在企业内部，要求改制企业继续承担就业责任，即便为此花一些钱，也在所不惜。有可能下岗的职工无疑也欢迎这种做法，即使收入低一点，终究也有一份工作。中央政府的政策也鼓励这种做法，有关部门的文件明确要求，转让企业净资产时，要综合考虑出售价格、安排就业和新增投资等因素。当然，改制企业的新业主是一种制衡的力量。如果他们不愿意承担就业责任，或认为给的补偿不够，他们完全可以退出交易。如果他们接受了政府的条件和成交价，就说明在他们看来，因承担就业责任而受的损失已经得到了足够的补偿。但是，虽然如此，这种做法仍可能造成以下三种不良后果。
其一，假如政府能把下岗职工包下来，给新业主以用人的自由，有一些企业本来可以卖出去，可以解决一部分职工的就业问题，但由于政府坚持要求接收全部或某一数目的职工，使买主望而却步，造成本可以挽救的企业失去时机。
其二，新业主虽然接受了政府的条件，但政府为此实际上付出了太高的代价。例如，有的新业主从利润最大化的需要出发，要求辞退城市工人，改聘农民工。若政府不准许，业主的成本就降不下来。如果业主明知有这一笔成本还同意买这个企业，很可能是政府已经把售价降到了足够程度，覆盖了这一笔成本。
其三，如果政府不仅要求新业主保证多少个工作岗位，而且规定必须接收现有的职工，就会堵塞企业调整其劳动力结构的通道，结果是和国有企业一样，职工只能进不能出。这样的企业或者没有人愿意买，或者买了也经营不好，最后结果是丧失更多的工作岗位。
当然，这些还只是一些直观的分析，准确的结论可能需要运用某些劳动经济学的模型来得出。但无论如何，需要回答的问题是很清楚的：在五个人要求就业而只有三个工作岗位的情况下，政府应当采取什么政策？是“三个人的活儿三个人干”，拿钱给另外两个失业工人发救济，还是“三个人的活儿五个人干”，拿钱补偿企业的所有者？显然，这样的政策选择对小企业改革的效果有着重大的意义，因为劳动力能否进入市场自由流动，是优胜劣汰机制能否建立的关键。
4.离退休职工的安置
国家不仅对在职职工负有提供就业岗位或基本生活保障的义务，而且对离退休职工负有提供养老金和医疗费的义务。因此，国家要从一个企业退出，必须对离退休职工有一个交待，这就是国有小型企业改革中离退休职工安置问题的实质。
为了妥善安置离退休职工，通行的办法是把一部分国有资产转让收入拿出来，解决离退休职工的养老金问题。有关政府部门的文件也规定，缴纳失业、养老、医疗等保险费用特别困难的，经当地政府有关部门批准，其欠缴及不足部分可以从原企业净资产出售或转让收入中作一次性扣除。就养老金而言，这种办法提出了三方面的问题。
第一，扣除的标准，即对每个离退休职工，需要从国有资产转让收入中扣多少钱出来。是足够覆盖全部平均余命？还是15年、10年或5 年？目前，很多地方都采取了扣除的办法，但所扣出来的资金远不足以覆盖离退休职工的平均余命。企业改制结束几年之后，问题就会暴露出来。
第二，企业间的调剂问题。Ⅰ类企业有净资产，可以作扣除，但Ⅱ类和Ⅲ类企业到出售时已经资不抵债，无法再作扣除。在这种情况下，如果不能把Ⅰ类企业中国有资产转让的收入拿过来解决Ⅱ类和Ⅲ类企业中的离退休职工安置问题，Ⅱ类企业就卖不出去，Ⅲ类企业就不能破产。但是，要实现这种企业间的调剂，就必须在一个城市乃至更大范围内建立基金，而这是需要严格的政策规范才能做好的事情。
第三，基金管理问题。从国有资产转让收入中扣除出来用于离退休职工养老费用的资金，就其性质而言已经是一种养老基金，其终极所有权属于职工个人。这些资金如何使用，是一个突出的问题。目前常见的办法，一种相当于向社会保障部门买保险，即把扣出来的资金交给社会保障部门，由其负责离退休职工的全部养老金；另一种相当于向改制后的企业买保险，即把扣出来的资金留在企业，企业继续按现行体制为这些职工交养老统筹。后一种办法无疑是十分危险的办法，即使前一种办法，也有一个社会保障部门把资金投入何处的问题。
5.国有资产管理体制改革
国有资产不退出小企业，最大的危险是资产贬值；退出而无规范，最大的危险是资产流失。要防止流失，实现有序退出，至少必须对现行的国有资产管理体制进行两方面的改革或制度建设。
第一，必须建立国有资产转让的决策和监督制度。这一制度需要明确的是，谁有权决定卖什么样的国有企业？谁有权监督决策者？决策者发生决策失误，要负什么责任？从目前的实际情况看，至少可以考虑从两个方面加强制度建设。一是可以建立一种决策会议制度，按公司董事会的议事规则作出转让国有资产的决策，从而使参与决策的个人意识到自己的责任。二是可以要求地方政府对中央保持透明度，所有涉及国有资产转让的决策，至少要在中央有关部门备案待查，有的应经过中央有关部门乃至国务院的批准。
第二，必须建立国有资产转让收入的管理制度。国有资产处在现金状态，最容易发生流失，最容易成为权力斗争的焦点，也最容易被滥用。因此，能否建立一套严密、有效的管理制度，直接关系到改革的成败。收入管理所涉及的主要是两方面的问题。首先是权力分配，即谁有权决定这笔收入怎么使用？谁负责具体管理这笔收入？在权力分配问题背后是一个更深层次的问题；国有资产转让收入应当如何使用？从改革的大局来看，国有资产转让收入首先应当用于解决社会保障体系建立过程中面临的资金不足问题，其次应当用于解决银行资产损失的冲销问题。只有在解决了这两方面的历史欠账之后还有剩余，才可以用于其他投资。但在现实中，要实现这样的优先次序，面临着局部利益的障碍。首先是地方政府卖企业收回的资金很难用到银行来；其次是一个地方卖企业收回的资金很难被调拨到另一个地方；即使在同一个地方，要把资金优先用于建立社会保障体系而不是用于上项目，也不是一件容易的事情，很多地方的政府对自己花钱加快社会保障体系建设并没有多大积极性。当然，这些局部利益的障碍并非不可克服，所需要的是通过政策法规确定十分明确的优先次序，并推行十分有力的政策措施加以保证。
在上述两方面的制度没有建立或者甚至根本没有打算建立的情况下，国有资本退出企业必然带来很大的流失风险。一旦发生流失，人们也很容易认为流失就是因为退出，不退出就不会流失。实际上，不退出带来的贬值风险并不一定更小，只是比较隐蔽而已。真正的出路在于对国有资产管理体制进行积极的改革，通过一系列制度建设来保证国有资本的有序、有效退出。
三、结论
长期以来，我们一直在谈论国有资产，却从来没有提起过“国有负债”，似乎国有资产是一种没有负债的资产。实际上这只是一种幻觉。国家在国有企业中拥有国有资产的同时，也至少承担着两项历史欠账。一是对职工的欠账，其中既包括职工养老金、医疗费的资金来源不足产生的欠账，也包括下岗失业职工生活保障资金来源不足产生的欠账。二是对国家银行存款人的欠账，其表现是相当一批国有企业已不可能如数归还银行贷款，而国家银行必须如数归还存款人的存款。这两笔欠账迟早是要偿还的。如果有一天我们发现能卖的企业都卖完了，能变现的资产都变现了，可以花的收入都花完了，而这两笔欠账依然没有偿还，国家财政和银行体系就会面临难以承受的压力，国民经济发展就会陷入十分危险的局面。国有资本不退出，沉淀在现有企业中继续贬值，也会造成完全相同甚至更为危险的后果。
由此出发看国有小企业改革，进一步深化的关键是通过政策法规进行积极的规范和引导，实现国有资本有序、有效的退出。如果能通过国有资本的有序、有效退出和非国有资本的进入，比较彻底地解决小型企业面临的人员安置和银行债务负担问题，初步形成优胜劣汰的新机制，再加上政府的必要扶持，中小企业的发展就可以大大加快，并在不久的将来对整个国民经济的发展产生重大影响。相反，如果国有资本不退出，或者虽然退出却没有积极的规范和引导，都可能留下严重的不良后果。
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