论旅行社制贩分离分类管理制度的建设——兼评《旅行社条例》，本文主要内容关键词为：旅行社论文,管理制度论文,条例论文,兼评论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自1985年颁布《旅行社管理暂行条例》开始，一直都实施旅行社分类管理，但是今年5月付诸实施的《旅行社条例》从法律上取消了国内旅行社与国际旅行社的划分。这种取消旅行社种类划分和相应的分类监管条例会对旅行社的规范经营起到什么影响？对保护旅游者权益有何影响？本文通过回顾分析我国的旅行社分类管理制度，对比日本旅行社的分类管理方法，探讨了取消分类后可能产生的问题和解决的办法。
一、中国旅行社的分类管理制度
(一)旅行社分类管理制度的形成
1985年颁布的《旅行社管理暂行条例》形成了我国最早的旅行社分类管理制度。根据旅行社的业务范围、投资主体、业务职能等因素旅行社被分为三类：有海外组团权的一类旅行社，无海外组团而有国际旅游接待权的二类旅行社以及只能经营国内旅游业务的三类旅行社。第一类和第二类必须是全民所有制企业，第三类至少是集体所有制企业。一类旅行社和二类旅行社存在着职能上的分工，而第三类旅行社明显是以市场与前两类区分的。
这种分级进入规制的政策设计企图限制了实力较弱的投资者进入高一类别的旅行社业务范围，从而达到保证基本的旅游服务质量的目的。实际上这种分类管理方式一定程度上保证了旅游服务质量，但也对国有旅行社，特别是中央部委下属的国际旅行社的垄断经营利益起到保护作用。由于组团业务的高额垄断利润的诱惑，大量二类旅行社违规从事海外招揽业务，政府的监管力度不够，一类与二类旅行社的法律区分条文形同虚设。1996年《旅行社管理条例》干脆直接取消了一类和二类旅行社的区分，将三类旅行社合并简化为国际和国内两类旅行社，旅游行政管理部门对两类旅行社在设立登记注册、审核批准、保证金的交纳等方面实施分类管理，形成了按市场划分的分类管理制度。
国内学者(姚延波[1]，杜江[2]，张凌云[3])认为以市场划分的水平分工的旅行社分类方式不利于经营的效率，而西方根据旅行社职能分工的分类方式更加符合市场的要求，主张旅行社的分类应该从水平分工逐渐转移到垂直分工。新的《旅行社条例》取消了关于国内国际旅行社分类的条文，可谓顺应了学界和业界的呼声。
(二)取消旅行社法律分类的影响
首先，新条例取消了原来国内和国际旅行社分类及分类管理的条文，有利于旅行社降低经营成本，扩大经营规模。取消分类后旅游质量保证金统一到20万元，比原国际旅行社60万元的缴纳金额减少很多。在分社设置中质量保证金的增加金额也有所下调。原国内旅行社在增加15万元质量保证金的情况下，可以合法地将业务范围扩大到入境旅游业务。法律变更降低了经营国际旅游业务的进入门槛，有利于旅行社的业务扩张和规模经营。原来国内旅行社挂靠国际旅行社非法经营国际旅游业务的现象将有所减少。
但是另一方面，新条例不可避免地加重了另一部分专门从事国内旅游业务的旅行社的经营成本。此类旅行社的注册资金和旅游质量保证金的要求比原来有所提高，经营压力增大，也不利于这类旅行社新企业的创建。
第二，取消分类管理使得政府在质量保证监督方面对经营国际旅游的旅行社的制约力下降，维护消费者权益方面的风险加大。取消分类后政府失去了分级准入限制的法律管理依据，原来的一些不具备经营国际旅游业务的国内旅行社变成了合法经营，政府只能依靠质量保证金及年检等其他手段来管理此类旅行社。但是由于新的《旅行社条例》没有要求旅行社根据业务量来缴纳质量保证金，20万元的旅游质量保证金金额远远小于原来国际旅行社缴纳的60万元的金额，质量保证金与营业额的比率变得非常小，很容易出现旅游者受损金额大于质量保证金总额的情况。蔡家成曾指出旅行社的质量保证金主要是起经济抵押和担保作用，真正用于质量责任赔偿的非常有限[4]。但是现在质量保证金金额过小，一旦发生旅行社破产、退出或大型意外质量事故等意外情况，质量保证金根本无法起到担保赔付的作用，旅游消费者不能得到赔付的风险加大。
第三，取消分类管理的办法取消了人为的市场割裂，为旅行社自由选择市场扫清了障碍，但是新条例没有形成促进旅行社垂直分工体系的法律环境。在垂直分工体系中，组团和零售的旅行社分别承担“制造”和“销售”两个不同的职能，参照制造业中的PL法，组团社和零售代理店对产品的质量负有不同的责任。但是新的旅行社条例，没有区分两类不同的旅行社。新的条例增加了关于专门从事贩卖的旅游服务网点的规定，这向制贩分离的垂直分工管理迈出了一步，但是由于服务网点被规定为“旅行社设立的”，并接受“旅行社的统一管理”，服务网点因此不能成为有独立法人资格的旅行社产品销售商。这样旅游产品的“制造”和销售两个环节仍然被法律限制在同一家旅行社当中。任何企业想单纯从事旅游产品销售业务，就必须去获得“制造”职能许可，缴纳质量保证金。实际上对销售企业来说，其销售工业产品和销售一个标准的包价旅游产品没有质的区别。而这样不加区分制造和销售职能的旅行社管理方法，势必增加专业旅游产品零售商代理销售成本，而这种成本最终还是由旅游者承担。因此，这种法律设计不利于专营旅游产品销售类型的旅行社(travel agencies)的设立，不利于垂直分工体系的形成。
二、日本旅行社分类管理制度
日本早期的旅行社的法律被称为《旅行斡旋业法》(1952年)。随着日本旅行社的业务更多地从旅行斡旋，转移到策划组织包价旅游，旅行社设计制造商品的功能逐渐突出，该法于1971年改称《旅行业法》(旅行社法)。1996年修订后确立了现行的旅行社的分类管理制度。
国内许多学者(杜江[5]，戴斌[6]，姚延波[7]，凌强[8])介绍过日本旅行社的分类制度，但是介绍都比较简单，没有特别说明其分类的理由。而这恰恰让我们忽视了日本旅行社分类管理的精髓。日本的旅行社分类主要不是按照国内和国际的市场来划分的，而是按照能否实施“主催旅行”来划分的。为了能够理解日本旅行社的分类标准，首先让我们理解日本旅行社产品的分类。
(一)旅行社产品的分类
1996年的旅行社法把旅行社产品分为“主催旅行”、“手配旅行”和“企划手配旅行”三大类。所谓的“主催旅行”就是指旅行社预先收集有关的旅游产品要素，策划加工，然后通过各种渠道贩卖的包价旅行社产品。国内有学者将此概念翻译成“包价旅游”，或者直接借用“主催旅行”这个日语词汇。前者不太准确，后者不易理解，笔者建议翻译成“主办旅游”。实际上“主催旅行”并非都是全包价的，也可以是只包含交通和住宿等部分旅游产品要素的半包价旅行社产品。主办旅游的概念强调的是产品的“制造”者是产品的责任人，而全包价不是主办旅游的必须条件。与“主催旅行”相对应的另一个产品概念是“手配旅行”(以下称代办旅游)，即完全根据顾客的要求安排的旅游(包括全包价的旅游)，这种产品免除了旅行社的制造责任。旅行社根据客人的框架要求提出一定策划意见，得到客人认可后实施的旅游，被称为“企划手配旅行”。这是介于主办旅游和代办旅游之间的一种旅行社产品。策划实施“主催旅行”的旅行社被称为“主催旅行社”(以下称“主办旅行社”)。
鉴于一些日本的旅游者也不能很清楚地区分“主催旅行”和“企划手配旅行”，日本最近再次进行法律修订，把“主催旅行”改称“募集型计划旅行”(招揽型策划旅游)，把“企划手配旅行”改称“受注型计划旅行”(委托型策划旅游)，进一步从形式上明确了两种产品的区分。
(二)旅行社分类
根据能否“制造”招揽型策划旅游，旅行社行业被分为两大类型：“旅行业者”(翻译为旅行社)和“旅行业者代理业者”(翻译为旅行社代理店)。
旅行社又进一步细分为三类：第一类旅行社是能够经营包括国内和国际招揽型策划旅游业务在内的所有旅游业务的旅行社；第二类旅行社能够经营国内招揽型策划旅游业务，但不能经营出境招揽型策划旅游业务的旅行社；第三类旅行社是不能经营招揽型策划旅游的旅行社。这三类旅行社都能够经营国内和国际委托型策划旅游及其他代办旅游业务，也能够代理销售其他旅行社的国内和国际招揽型策划旅游产品。因此日本的一类、二类和三类旅行社区分，不是简单地以国内和国际市场划分的，我国一些学者对日本第一类旅行社和第二类旅行社之间的分工是国际旅行社与国内旅行社之间的水平分工的认识是不恰当的。
旅行社代理店是一种具有独立法人资格的销售型旅行社，《旅行社法》规定他们在与上述三类旅行社中任意一家签约后即可，代理销售该旅行社以及该旅行社代售的其他旅行社产品。
(三)旅行社的分类责任与分类管理
从法律上创出一个“主催旅行”的概念是为了明确“制造型”与“销售型”旅行社之间的责任以及旅行社与旅游者之间的责任，对旅行社实施分类管理，更好地保护旅游者的消费权益。这个概念的核心就是谁制造就由谁来承担产品责任的问题。
主办旅行社要承担产品制造产生的全部责任，包括住宿、交通、游览等包含在服务内容中的各个环节出现的所有责任问题，即便该责任未必是由旅行社自身服务缺陷引起的。销售型旅行社只承担有限的产品销售责任。日本学者(佐藤[9])认为这种制度类似于把制造业的PL法导入了旅行社行业管理。日本的《旅行社法》明确规定了主办旅行社销售主办旅游产品时必须承担两项产品责任：旅程保证责任和特别补偿责任。即当合同约定的旅游日程发生变更时，主办旅行社必须向旅客支付变更补偿金；当旅途发生意外事故时必须支付特别补偿金。
《旅行社法》为了让主办旅行社能够承担起“制造”主办旅游产品的巨大责任，对承办主办旅游的第一类和第二类旅行社在注册资金和营业保证金方面设定了很高的要求，而对没有“制造”责任仅有代办责任的第三类旅行社要求较低。表1中列出的营业保证金是各类旅行社所需缴纳的最低金额，类似于我国的质量保证金。但是日本各旅行社是根据前一年度营业额的高低来调整缴纳营业保证金，营业额越高，下一年度所需缴纳的营业保证金就越多。这样保证金能够起到充分的抵押和担保作用，旅游者的利益得到充分保护，而且保证金的缴纳金额成了衡量旅行社规模与信誉的一个指标。
旅行社代理店是只有代理销售责任的一般商业企业，旅游行政部门对此类企业不设营业保证金和注册资金的要求。它们与上述三类旅行社签约后，在其授权与监督管理下从事旅游咨询和主办旅游产品的贩卖业务。它们与旅行社之间是平等的交易关系，而不同于我国旅行社与旅游网点之间的“亲子”从属关系。代理店制度使得旅游开发商(wholesalers)与众多的零售商(travel agencies)之间自由地形成代理贩卖的垂直分工关系。商场、方便店、加油站、餐厅以及网络销售公司等都能够容易地成为旅游开发商的旅游销售代理店。
相对于主办旅游，旅行社承办代办旅游时承担的责任要小得多。从法律上讲，旅行社仅仅是根据客人的要求代客人安排旅行，从提供的代办服务中收取代办服务费，旅游活动中出现住宿、交通之类质量问题的主要责任需要由旅游者自己承担，而不是由代办预订业务的旅行社来承担。根据客人的要求“订制”的全包价旅游也只能被称为代办旅游，不享受旅行社的旅程保证责任。旅行社与旅游者在签订合同时，分别使用固定的主办旅游合同和代办旅游合同，以明确彼此责任。
由于有了主办旅游的概念，旅行社销售其他旅行社的主办旅游产品时，只是代表主办旅行社与旅游者签订主办旅游合同，只需承担程度有限的销售责任，主要责任由主办旅行社来承担。这种制度使旅行社代理与被代理旅行社双方责任明确，相比我国《旅行社条例》中的交易规定更便于实际操作。
总之，这种分类管理的方式让不同类型旅行社承担起相应的责任，充分地保证了旅游者的权益。
三、政策建议与结论
我国旅行社管理经历了“三分法”、“二分法”到目前不分类的三个阶段。这种逐步取消分类管理的方法放松了旅行社行业的进入规制，与政府加强旅行社管理的政策倾向是背道而驰的。取消分类管理办法，最大限度地满足了旅游经营者做大做强的需求，但是降低了旅行社进入国际旅游业务和组团业务的门槛，降低了对旅游者消费权益的保护力度。按照日本的根据是否“制造”招揽型旅行社产品的方法来分类管理旅行社，有利于明确不同旅行社对旅游者所承担的责任，有利于保护旅游者的权益，更加有利于促进旅行社垂直分工体系的形成。新条例打破了以市场划分的旅行社水平分工管理制度，要建立起旅行社的垂直分工体系，还需要建立起一个有利于垂直分工的法律环境，即建立起一个以制贩分离为标准的旅行社分类管理制度。