环境公共治理模式下的“参与—回应”型行政体制，本文主要内容关键词为：体制论文,行政论文,环境论文,模式下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1674-3199(2009)05-0024-06
环境治理问题与我国的经济发展、环境、资源乃至社会发展等方面密切相关，特别在经历新一轮经济增长高潮之后，我们正面临着前所未有的环境困局，经济增长越来越受到资源环境的约束，而传统上单纯依靠政府强制命令的环境治理模式已经应对乏力，探索新的环境治理模式因此具有重大的现实意义。环境治理的任何制度安排，绝不可能单纯地依赖某种单一的制度形式，而必定是制度创新的结果。进入新世纪以来，我国公众对环境问题越发关注，并逐渐付诸行动，如何更多地调动公众的环境保护意识和行动，并将之纳入社会治理体制，也成为我们在设计新的环境治理模式时应该重点考虑的一个问题。
一、现有环境治理模式研究及其不足
国外对环境治理模式的研究主要集中在三个方面：一是基于政府主导的强制性治理模式，以庇古为代表，他认为环境恶化的根源在于生产的负外部性，而市场本身是无法消除这种负外部性的，环境治理要求政府以强制征税(“庇古税”)的办法将企业生产的外部成本内部化；二是基于产权理论的市场治理模式，以科斯为代表，科斯认为环境恶化的根源在于对环境资源的产权界定不清晰，政府所要做的就是界定产权，剩下的事可以由市场通过产权交易来解决；三是基于公民社会的自组织治理模式，在20世纪后期环境政治运动、“第三部门崛起”和治理运动的影响之下，西方学者普遍重视公民社会及NGO在环境治理中的作用，将其视为环境善治的希望所在。
国内对环境治理的研究广泛借鉴了西方学者的成果与思路，这些研究可以分为以下两类：一是对环境治理的宏观研究，立足于从政府管理的视点出发，注重对治理实践进行宏观层面的研究，主要围绕经济发展与环境资源约束、可持续发展战略、环境法律体系、环境政策体系等方面展开分析；二是运用经济学等理论与方法，对环境治理活动的微观机理进行研究，主要从环境资源配置效率的角度分析市场和政府行为，引入西方的庇古税、排污权交易、循环经济、生态补偿等具体的环境治理措施。
以上成果从一个侧面反映出学术界对于环境治理问题的研究和探索，但应该说，现行研究对现实的解释和回应仍然不能令人完全满意。
首先，现有的研究多从公共政策和环境治理技术层面展开，这种政策研究方式在学术性或理论深度方面显得不够，而主要从技术角度提出应对环境恶化的思路，则忽略了治理体制对环境问题的广泛影响。
其次，主要从单纯的政府行政管理角度构思，比较少从多主体治理和多方式治理的角度研究，虽有部分学者进行了一些探索，但也主要是理论的分析，尚缺少针对性的制度设计和政策建议。
再次，现有的关于环境治理中的制度安排以及制度创新的研究，要么强调政府强制性制度，要么强调基于产权交易的市场制度。这种单一的倾向实际上可能造成误导，似乎只有强制性制度或市场制度才是理想的制度安排，但事实并非如此。其他类型的制度安排，如由治理主体自发形成的内在制度等，同样也是治理活动所必需的制度形式，在近年来我国公民社会不断成长的情形下，它们甚至可能发挥出现有制度安排所不能及的作用。
二、公共治理与环境公共治理模式
我国传统的治理模式是典型的官僚行政模式，治理主体是单一的政府，治理的手段是强制命令，治理的目的是控制，整个社会呈现的是垂直、科层式治理体系，政府的公共职能长期缺位。应对生态恶化时，这种“强制—命令”型治理模式暴露出种种弊端：单向治理，过度管制；线性思维，技术迷信；末端治理，见木不见林；条块分割，局部治理。总体而言，这种治理模式只治标难治本，治末难治源。
20世纪80年代后，全球公共管理领域发生了两场大的革命性运动，即新公共管理运动和治理运动，催生了一种新的公共治理模式，其特点包括：从服务供给看，这是一种多主体参与下的伙伴关系；在目标上，注重结果与顾客导向；在手段上，利用契约与市场；在结构上，这是一种网络化的政策体系；在政治上，强调民主化，注重公众参与。[1]我们可以把这种新治理模式界定为公共治理，它是指在公民社会自组织治理的基础上，政府参与其中并起“元治理”作用，政府与公民社会自组织形成互动型治理网络，共同谋求公共利益最大化的治理形式。[2]公共治理一方面强调政府必须明确自身的职责和权力边界，认为政府不应大包大揽，应该集中精力于“应该管”、“管得好”和“别人管不了”的公共事务，从全能政府转变成为有限政府；另一方面，公共治理十分注重挖掘公民社会的治理潜力，通过治理主体的多元化、治理权力的多中心化和治理工具的多样化，将公民社会组织纳入到公共事务管理的范围中，充分调动它们的积极性和创造性，并且与之形成良性的合作与互动关系。
“社会实则是个具有自我调节功能的生态结构，在其演进过程中，当它遇到因自身或环境因素而造成的障碍时，能够以积极的、多样性的应变方式进行应对，这又促进社会体系更进一步的发展。”[3]近年来，我国逐渐转变了单纯依赖政府在环保事务上“单打独斗”的被动态势，更多利用市场机制来调节经济增长与环境保护的关系，也日益重视开发和引导社会的环保潜能，正在孕育着一种新的环境治理模式，这就是环境公共治理模式。
环境公共治理模式的基本要素可概括为：(1)主体多元化。传统治理模式下，政府垄断了一切公共事务，其他社会主体只是充当被管理者和命令执行者；公共治理体制中，市场的力量和公众的潜能得到了前所未有的重视，企业、民间环保组织、大众传媒、个体公民乃至国际组织都成为环境治理的主体。(2)结构网络化。原有的治理模式中，政府高高在上，上令下行，整个治理体制呈现金字塔结构，权力高度集中，上下不平等；公共治理则主张政府应该主动走下“神坛”，开放治理体系，打破公私机构的界限，将责任和权力赋予其他治理主体，并且逐渐形成一种平等协商、合作互利的伙伴关系。(3)过程互动化。传统的治理过程中，各种信息和资源首先汇总到政府手中，再由政府进行自上而下的单向分配；公共治理强调在平等的多元主体在面对特定环境事务时，进行有效的双向和多向互动，互通有无，在互动的过程中创造新的解决复杂问题的方法，而非政府的单打独斗；(4)方式协调化。环境公共治理不是控制与被控制的过程，而是相互协调的过程；政府不再以单一的命令方式来调动企业和公民社会的治理责任，而是通过多种方式与之进行沟通和影响，比如契约外包、民营化、排污权交易、生态补偿等；各种治理方式之间必须是相互协调的，而非相对割裂。
环境保护无疑是当今社会最重要的公共事务和公共利益之一，当依赖传统治理模式的政府已经疲于应对时，当企业越来越重视清洁生产和社会责任时，当公民的生态责任日益觉醒、并且普通人已经积极行动起来时，公共治理模式无疑可以成为生态文明时代的公共事务治理一个富有吸引力的选择。
三、环境公共治理模式下的“参与—回应”型行政体制
环境公共治理理念起源并发展于西方社会，深深扎根于西方自由市场、有限政府、社会自治等传统中，已经被西方经验证明是应对现代环境困局的一剂良药。显然，在我国大力发展现代市场经济的条件下，这些要件具有相当的普世性，事实上，它们也正在我们的社会中发育成长，这正是将环境公共治理理念引入到现今环境治理格局中的合理性所在。但考虑到自由市场、有限政府和社会自治对于我国而言，只是一个正在进行、尚未完成的改革，而且鉴于中国与西方迥异的行政传统，以及遵循我国渐近改革的战略，我们认为，目前政府主导下的社会治理模式不可能也不必要在短时间内改变。
现阶段，一个“政府主导、市场运作、公众参与”的“参与—回应”型环境治理体制，将能够既承接传统的治理模式，又能引入公共治理模式，不至于引发治理模式转型过程中的断裂，实现治理模式的“无缝接轨”。该体制下，政府在公民社会及市场参与其行政管理过程的基础之上，通过多样化渠道及时准确地了解社会的环境诉求，并通过制度供给、具体行政行为等方式在问题或事件的初始时期及时做出回应，以求高效、公平地实现环境友好目标。[4]该体制的着眼点在于将原有的封闭式“强制—命令”型治理模式转变为开放式体系，在不改变政府主导地位的前提下，加入市场运作和公众参与要素，使它们成为政府环境决策所必不可少的环节，从而，借重市场和公众的力量来应对当前充满危机性、复杂性和动态性的环境困局。
按照发展的程度，“参与—回应”型行政体制可以分为以下三个层次：(1)初级目标——自我矫正。政府能够正视自身问题，积极主动转换执政理念，自我矫正，提高效能，降低成本。同时，认识并坦承自身局限，主动放权让利给市场与社会，调动它们的积极性和创造性。(2)中级目标——民主治理。在拓展公民自由空间、倡导社会自治的基础之上，政府借助多元治理主体的良性互动，在共同目标的指引下，通过提高市场的自主能力和社会的自治能力，实现民主治理，完成从“划桨”到“掌舵”的转变。(3)终极目标——环境善治，即实现环境的良好治理，人与自然和谐相处。[4]
从现实国情出发，“参与—回应”型行政体制是现阶段一种可行的、渐进的制度改进模式。如果说，正是政治在中国社会生活的重要性，使得经济、社会、文化等非政治议题经常被政治化，那么，我们会发现，现今的环境议题也被政治化了，被置于科学发展观这一正当、强势、不可离弃的指导思想之下。而且，我们还必须承认，当前及可预见的将来，环境改善的希望正在于这种政治化，在于党和政府在意识形态的高调宣传和行动层面的强力推进。相对于西方国家环境治理主要源于公民社会自发的反思与行动，“环保政治化”正是中国环境治理的特色所在，我国的环境治理往往表现出单纯或首先服务于国家和地方政府在不同时期的“政治任务”的模式，而持续的“政治任务压倒一切”的工作模式，则进一步体现了这种中国特色以及国家对市场和社会所具有的压倒性力量。[5]这也成为中国环境治理离不开政府主导的一大原因。一味要求改变国家主导模式，恐怕会有纯粹照抄西方国家样板、脱离国情的危险。
从制度功能的角度来看，政府行为的核心是命令，优点是权威，缺点在于官僚化；市场机制的核心是交易，优点是高效，缺点在于外部性；公民社会的核心是合作，优点是自治，缺点在于权威不足。“参与—回应”型行政体制的目标就是在现有条件下有效整合政府、市场和公民社会的力量，充分发挥它们在各自领域内的比较优势，相互补充，相互协调，以取得良好的治理绩效。在环境公共治理中，政府行为的比较优势在于管制，它既通过制订和实施环境法律法规及相关政策进行硬约束，也通过建设环保基础设施、征收环境税费、实施排污权交易、开展生态补偿等形式提供环保公共物品，克服市场失灵；市场的比较优势在于具体环保产品供给的高效率，在政府充分介入环保领域，并承担环境保护最终责任人的前提下，通过民营化、契约外包、合作开发、BOT(建设—运营—移交)等方式，政府可以只制订环保公共物品供给计划和下发订单，而不必亲自生产环保公共物品，将之转交给企业来生产、供给和维护；公民社会的比较优势在于公益性和自治性，在当今越来越多普通人切身体会污染之痛，并且政治与社会越来越民主化之时，越来越多的民间环保组织出现并积极行动起来，它们具备强烈的公益精神，敏锐的眼光，高效的行动力。我国国内环保NGO不约而同地将自己定位于政府环境治理的拾遗补缺者，致力于发现政府忽略的、或者暂时无力顾及的、或者无法有效治理的环境问题，并且自发组织起来监督企业的生产与排放，构建公民社会、政府与企业之间的良好合作关系。
1.“参与—回应”型行政体制的关键点之一：政府“归位”。学界一般将政府改革的重点放在政府职能转变上，认为职能转变才是根本，往往又把政府职能转变简单描述为“政府退出”的过程，所谓政企分开、政社分开、政事分开说的都是政府要把不该管、管不了或管不好的事放手给企业、社会组织或事业单位来做。无疑，中国政府的主要弊病集中于一点就是全能政府，大包大揽，越位、错位严重，在此情况下，政府改革的当务之急是“退位”无疑是正确的，但过多地强调“退位”则会让人们忽视另外一个方面的重大问题，即“政府合理的定位应是什么？”中国政府的改革过程是一个重新定位的过程，原有的适应于农业社会的职能已经不适合于工业社会和信息社会了，必须重新确定政府职能。重新定位的过程不仅是一个“退位”的过程，还是一个“归位”的过程，即回归到政府本来应该做的事情上去，回去做政府应该做、做得了也做得好的事情，环境治理就是这样的事。
环境治理是生态型政府的基本职能，首先就是指在“归位”意义上，现代政府仍是环境治理事务中的主导力量，政府不应该也不可能将环境治理职能完全移交给社会。在中国当代国情之中，政府无疑应该是环境责任的最大责任人，可以说世界上没有一个政府像中国政府这样面临着如此复杂的环境困境，承担着如此重大的环境责任，拥有如此巨大的环保权能。在经历了新公共管理运动和治理运动的冲击与调整之后，尽管政府在诸如经济和环境等公共治理问题的治理权力越来越显示出两个趋势：向上出现了治理权力的全球化趋势，即越来越多的非政府国际组织成为环境治理的主体，一个“全球公民社会”初现端倪；向下则出现了治理权力的社会化趋势，即越来越多的国内NGO正在取代或补充政府的环境治理功能。然而，我们相信，在主权国家观念仍然占据现今政治思想主流的时期，政治在绝大多数情况下仍继续停留在国家与地区的层面上，在目前乃至今后相当长的历史时期内，国家和政府仍将是环境保护的主导力量，起着更为关键和更为有效的作用。尤其在当代中国的环境政治氛围中，环境问题能否及时被发现或解决，在很大程度上取决于政府的决心与行为，努力建构生态型政府，使政府生态化以及政府官员“绿化”乃是拯救环境最为有效和最为紧迫的任务。
2.“参与—回应”型行政体制的关键点之二：环保NGO的崛起。长期的“经济挂帅”和粗放型的经济增长模式，使得我国企业的环境责任缺失，政府的环境监管职能缺位，普通人的环境意识淡化。时至当下，中国人正面临着一个环境困局：对环境危机有深刻忧虑或切身之痛，却时时感到“无能为力”。当市场和政府面对环境恶化相继失灵时，我国环境困局的疏解迫切需要“第三种力量”的崛起，这就是公共治理所着力依托的公民社会。因为普通人是环境恶化最深切的受害者，每个人出于生存理性而激发出的环保本能将是我们下一步环境改善所要借重的新兴力量。公民社会通过组织的形式将这种环保本能进行整合、扩张和深化，使其成为一种强大的社会行动力量；再者，在现今中国语境下，环境领域内的公共参与也是最不具有政治敏感性的，最有可能得到政府和公众的支持。所以，培育和壮大环保NGO，通过它们的行动来触发的制度改善，通过它们与市场和政府的多方博弈生成新的利益平衡机制，这就成为构建“参与—回应”型行政体制的另一个关键点。20世纪后期以来，公民社会在全球兴起，中国虽然落后了一拍，但公民社会也已经过了萌芽阶段，正在进入快速发展期。NGO出于其关注公共利益的本性，在产生之初，就率先以极大的热情投入到环境保护之中，成为政府之外一支环保中坚力量。
从行政发展的“应然”角度来看，环保NGO的崛起是生态民主不断发展的要求。社会在自身的演变发展过程中产生了国家，再由政府代表国家来管理社会，这是社会发展总过程中的一个必经阶段，按照规范主义的说法，社会最终是要走向自主自治的，国家和政府应该消亡。虽然这个目标是理想化的，出于人性固有的缺陷，“政府是必不可少的恶”，政府因为社会无法完全自主自治而必不可少，政府也因为其成员的人类劣根性而表现出其恶的一方面，但是社会的自主自治不仅是对于人性而言是可欲的，而且从现实来看，更是符合个人的主体性自觉与社会的民主化进程。在这个必经阶段中，社会由政府管理到多大程度，实际上取决于社会自身的发展与自治程度。如果政府定位在服务者的角色上，政府就不应当把对社会的管理当作目的，而应当作为推动社会走向成熟的手段。西方人将政府公职人员称为“civil service”折射出的正是这种理念。在服务型政府理念越来越得到广泛认同的情况下，政府自己不应安居于统治或管理的地位之上，政府应当持有的价值取向是把培育成熟的社会作为自己的责任。[6]当社会的某个部分出现自主自治时，政府的明智之举或应然之举就是“功成名遂身退”。环保NGO的兴起与发展意味着政府环境管理的权力向社会的回归，是还权于民，还权于社会的生态民主不断发展的体现。
从“实然”角度来看，环保NGO的崛起是整合现有环保力量的必由之路。国内最具影响力的环保NGO'—“自然之友”曾经就参与志愿服务的原因对公众进行调查，结果显示：90％以上的人希望能够“奉献爱心、专业所长和业余时间”，“能够为社会做点有益的事情”；70％的人希望“学习新知识”，“获得工作快乐和个人成长”，“结识新朋友，扩大社交范围”；有50％的人想“了解社会”，“做些有兴趣的事情”，“尝试新的生活方式”，“增加人际交往能力”。由此，我们显然可以得出一个结论：公益精神是人类所共享的。但我们却为什么经常感叹“社会道德滑坡”、自私泛滥呢？一个缘由恰恰在于缺乏公益精神的“组织化”，也就是很多人都有的经验：“不是我不想环保，只是我不知怎么做！”、“一个人做环保，势单力薄，而且经常遭到误解，干脆不做算了！”我们迫切需要有一个组织载体来容纳、整合零散的志愿服务，环保NGO就是这么一个组织。西方的经验证明，志愿服务需要与NGO的有机结合才能得以持续，NGO实现了对零散行动的整合，组织的存在使得志愿服务得到了物质、资金、技术、知识和团队的支持，志愿者之间的相互鼓励和配合突破了个人单打独斗的局限，解决了“集体行动的困境”；同时，NGO也只有大量动员志愿者才能具有活力，出于NGO本身的公益性和非营利性，它既无法像企业那样用经济利益来诱导人，也无法像政府那样用权力来强制人，它只能依靠激发人们内心的利他本性和志愿精神来展开行动。
综合上述，环境危机的全局性、综合性、历史性、长期性决定了这个问题已经成为我国面临的重大的公共问题，必须由政府出面，整合各个方面的资源，设计公共政策，履行公共职能，加强公共管理，才有望得到解决。
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