县乡财政管理体制存在的主要问题与对策建议——以西部内陆某省为例，本文主要内容关键词为：内陆论文,为例论文,管理体制论文,对策论文,县乡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
县乡财政是我国财政体系的基础，是县域经济发展的重要推动力。笔者对西部地区某内陆省份的调研结果表明：深化县乡财政管理体制改革，探索建立县级基本财力保障体制，转变乡镇财政职能，增强基层政府提供公共服务的能力，是我们面临的一项重要任务。
一、县乡财政管理体制的现状分析
（一）县乡财政管理体制的主要形式和运行情况。
目前，市管县财政体制是县乡财政管理体制的主流模式，这一体制的特点是：中央和省级财政之间的分税方式被地方各级政府广泛采用，省市政府效仿中央和省级政府的分税方式，把县域内高新技术企业和垄断性较强的企业所缴纳的税收全部或部分上划，留给县级财政的除了传统行业的企业税收外，主要是与农业相关的税费收入。我们调查的西部内陆省份有53个县都是实行这一体制。2004年，省政府下发了《关于调整和完善省以下财政管理体制问题的通知》，对分税制财政体制进行进一步的调整和完善，改变了过去按隶属关系划分收入的做法，实行按税种、按比例划分收入，建立了省市县利益共享、风险共担的机制，调动了县乡政府发展经济的积极性，为县域经济加快发展提供了体制保障。
在现行行政体制与法律框架内，为了有效解决政府预算级次过多的问题，缓解基层财政困难，实现政府机构精简，2006年，省政府下发了《关于实行省管县财政体制改革试点的通知》，在YJ、DL等15个县进行了省管县财政体制改革试点，改革的主要内容是“六到县”、“五不变”。省管县财政体制改革实施后，试点县的地方财政收入均有较大幅度的增加。2008年，YJ县地方财政收入4018万元，DL县地方财政收入4100万元，分别比改革前增加了83.6％和53.6％（见表1）。市级财政原来集中的县级各项税收重新下放县级，增加了县级可用财力。2007年，因省管县税收分成比例的变化，DL县可用财力就增加了650万元。省财政提高了对省管县的转移支付补助系数，使试点县得到的转移支付大幅增加，财政困难的状况得到缓解。2008年，YJ县得到上级补助资金2.64亿元，比改革前增加了85.5％。
为了发展壮大县域经济，加快推进城镇化进程，统筹城乡经济社会协调发展，进一步鼓励支持经济强县发挥优势，2007年，省政府下发了《关于扩大部分县（市）经济管理权限的决定》，在FX等15个县（市）实施了扩权强县改革试点，扩大的权限包括项目管理、资金管理、税收管理等7个方面，但财政管理体制基本未变。扩权强县改革实施后，激发了试点县加快发展的自主性，促进了县域经济快速发展。2008年，FX县地方生产总值73.3亿元，比改革前增长了42.3％，并连续两年进入该省“十强县”的行列。试点县的一般性转移支付、工资性转移支付、激励约束性转移支付以及审核确定到项目的专项补助等财政补助资金，由省财政直接安排到扩权县，减少了管理层级，增强了地方财力。2008年，FX县地方财政收入1.42亿元，比改革前增长了74.9％。
在乡镇财政管理体制方面，该省从2004年起，先后在HY、QS、LC等地进行“乡财乡用县监管”改革试点，并于2006年在全省范围内铺开。“乡财乡用县监管”的主要做法是：在坚持预算管理权、资金所有和使用权、财务审批权三权不变的基础上，以乡镇为独立核算主体，实行县乡“预算统编、账户统设、资金统调、集中收付、采购统办、票据统管”的管理方式，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。“乡财乡用县监管”改革，促进了县乡财政体制的调整和完善。最大限度地留给乡镇发展创收的空间，调动了乡镇政府当家理财的积极性，更加注重统筹规划和协调发展，更加集中精力发展农村经济和各项公益事业。
上述改革措施的实施，相对规范了各级政府的财力分配关系，逐步形成了上下联动、利益共享、风险共担的收入增长机制，调动了各级政府发展经济的积极性，基本实现了财力向下倾斜、管理向下延伸的目标，缓解了县乡财政困难，规范了乡镇理财行为，防范了乡村债务风险，保证了基层政权正常运转，为促进县域经济快速发展奠定了良好的基础。2008年，全省83个县（市）实现生产总值3506.68亿元，占到全省经济总量的51.2％；县均财政收入4.88亿元，较上年增长33.3％；县均地方财政收入1.66亿元，较上年增长30.4％，整个县域经济呈现出加快发展的良好势头。
（二）县乡财政体制运行中存在的主要问题。
1.县乡自身财力不足，过度依赖上级补助。目前，西部地区县乡财力虽然普遍有所增加，但与县乡政府承担的支出责任相比仍然远远不足，如果没有上级财政的转移支付和专项补助的支持，县乡财政很难维持正常运转。2008年，YJ县一般预算收入占地方财政支出的比重为10.44％，DL县为5.48％，LQ县为10.88％，即使是财政状况最好的FX县这一比重也达到了24.16％，一般预算支出对上级补助的依赖已经达到了惊人的程度。
2.县乡财政运转困难，难以满足农村公共产品的供给需求。农村税费制度改革后，县乡政府收入来源进一步减少，运转困难的问题越来越突出。2008年，YJ县地方财政支出38475万元，其中工资支出28 856万元，占总支出的74.9％；机关事业单位机构运转支出5009万元，占总支出的13.1％；公共物品供给支出4610万元，仅占总支出的12.0％。随着县乡财力的不断削弱，乡镇政府的预算内收入非常有限，保工资、保运转成为县乡财政主要的支出方向，县乡财政成为典型的“吃饭财政”。2008年，YJ县乡级公用经费10万元，LQ县乡级公用经费12万元，DL县乡级公用经费15万元，且大多数都是人员工资，仅有少量的公用经费维持政权运转，对农村公共产品的供给根本无暇顾及。
3.历史债务负担沉重，配套资金压力巨大。县乡财政体制改革后，虽然采取了许多化解乡村债务的办法，但只是对新增债务起到了“缓冲”和“刹车”作用，由于农村经济发展缓慢，乡村财力有限，要完全化解沉重的历史债务仍然十分困难。据调查，西部某省乡村债务总额100多亿元，平均每县1亿元，全省97.2％的县（区）均有负债。另外，现行项目建设管理实行分级配套体制，在县乡财力十分吃紧的情况下，满足各种配套资金的要求更使县乡财政捉襟见肘。2008年，LQ县仅“民生八大工程”一项就需要配套资金2000多万元，占当年可用财力的5％。由于无法兑现地方配套资金，县乡财政不得不依靠贷款满足配套要求，形成新的债务。
4.“以县为主”的基础教育投入体制使县级财政难以为继。我国目前实行的是“以县为主”的基础教育投入体制，由县级财政统筹解决教育资金。《教育法》规定，各级人民政府用于实施义务教育的财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例。省政府要求财政预算内生均教育事业费、生均公用经费逐年增长，财政预算内教育经费支出占本级财政支出的比重每年增长0.5个～1个百分点，且全部纳入预算。这些政策规定的出台，使县级教育支出逐年大幅增长，成为沉重的负担。2008年，FX县教育支出21562万元，较上年增加6247万元，占地方财政支出的比例高达36.8％。
5.县级收入占县域财政总收入的比重偏低，“城市支持农村”的格局尚未形成。从收入上看，2008年，DL县财政总收入8501万元，地方财政收入4100万元，县级财政收入占县域财政总收入的比重不到50％。从税种上看，消费税、关税等税种划归中央，增值税、所得税等税种实行中央与地方共享。其中只有增值税的14％，所得税的10％留在县级。大宗稳定的税收全部划归上级财政，留给地方的大多是一些税收额度小的零散税，如城建税、契税、耕地占用税等，税收成本高，征收难度大，难以形成财力促进县域经济发展。
二、县乡财政管理体制问题的成因分析
（一）县域经济实力较弱，发展滞后。
西部地区县域经济总体实力不强，在全省经济总量中所占份额低于全国平均水平。2008年，YJ县GDP为7.8亿元，DL县43.1亿元，LQ县47.7亿元，FX县73.3亿元，与全国百强县县均314.9亿元相比，相差甚远。四县人均GDP分别为7808元、5978元、10254元和14288元，低于全省18246元的平均值，更低于全国22640元的平均值。四县城镇居民人均可支配收入的平均值为11743元，比全国低了4038元；四县农民人均纯收入的平均值为3597元，比全国低了24.4％（见表2）。县域经济实力较弱、发展滞后，是导致西部地区县乡财政困难的根本原因。
（二）县乡财权事权不对称，财政体制有待进一步完善。
一是基层政府承担了过多的支出责任。在财权层层集中的同时，事权却在逐级下移。一些本该由中央政府或地方各级政府共同承担的责任，随着事权的调整最终都落到了县乡政府身上，如建立社会保障体系、支持国有企业改革、解决“三农”问题等，导致县乡政府履行了与财权不相等的过多事权，加重了县乡财政负担。二是财政资金使用效率不高。我国现行财政体制下，税种设立和税源划分不合理，缺乏严格统一的预算管理，财政资金的使用透明度不高，资金分散在不同的部门，整合难度较大。一些地方政府官员热衷于搞“形象工程”、“政绩工程”，容易形成浪费和腐败现象。
（三）县乡减收增支问题严重，收支矛盾不断加剧。
从减收方面看，主要是免征固定资产投资方向调节税、降低资源税税率、企业和个人所得税作为中央与地方的共享税种、工商技监等部门上划管理、农村税费改革、增值税转型和出口退税等。特别是目前受金融危机影响，国家实施的结构性减税、取消100项行政事业性收费等政策将直接造成财政减收。从增支方面看，主要是科技、农业、教育等支出的法定增长，国家提高公务员津贴标准的要求，偿还到期巨额政府债务等。尤其是名目繁多的配套要求，对地方财政不仅没有形成财力流入，反而成了一种财力流出，使县乡财政不堪重负。
（四）县乡财政供养人员过多，财政负担沉重。
我国乡镇机构的设置缺乏统一的标准，不论县域大小一律追求上下对口，致使机构林立，人员庞杂。另外，西部地区县域经济发展落后，就业渠道有限，导致行政机关和事业单位成为县乡居民就业的热门选择；而行政体制改革滞后，对机构膨胀缺乏严格约束，导致基层政权人浮于事，吃财政饭的人过多，加剧了县乡财政困难。2008年，DL县人口72万人，财政供养人员2.07万人，平均34人供养1人，人均财力仅为2.21万元；LQ县人口48万人，财政供养人员1.92万人，平均24人供养1人，人员经费支出占当年全县可用财力的75％以上（见表3）。
（五）转移支付制度不规范，县乡财政自主安排的财力有限。
主要表现为具有指定用途的专项转移支付比重过高，而真正能起到平衡地区间财力差距的一般性转移支付比重偏低，县乡财政自主安排的财力有限。以YJ县为例，2008年，全县一般预算收入4018万元，一般预算支出38475万元，差额部分34457万元靠上级转移支付维持。在差额部分中，一般性转移支付14284万元，占41.45％；各类专项补助、项目建设资金、债务化解资金等20173万元，占58.55％。一般性转移支付比重偏低，不利于县乡政府根据当地实际统筹安排资金使用，还容易发生挤占挪用专项转移支付资金的现象。
三、县乡财政管理体制改革的对策建议
县乡财政管理体制改革的基本思路是：以科学发展观为指导，紧紧围绕“一条主线”，即实现基本公共服务均等化；建立和完善“两个机制”，即县级基本财力保障机制和财政激励约束机制；规范并深化“三大制度”，即一般性转移支付制度、财政监督管理制度和“乡财乡用县监管”制度；调整和推行“四项措施”，即适当调整财税收入政策，继续推行“控编、减员、增效”，逐步扩大省管县试点范围和改革财政投入硬性配套体制。
（一）建立县级基本财力保障机制。
省市财政根据国家制定的人员经费、公用经费和民生支出标准，考虑支出成本差异等因素，确定各县“保工资、保运转、保民生”的基本财力保障标准。在确保纳入县级最低财力保障标准的项目完整的情况下，合理分配事权与财权，明确社会管理类、公共事业类、社会保障类和经济建设类财政支出责任，省市财政将通过完善省以下财政体制、增加转移支付等措施，加大对存在基本财力缺口县的支持力度；县级财政也要合理安排预算，在确保工资发放、政权运转的基础上，加大对民生的投入。对市县财政体制较为完善、县级财力保障较好的，省财政给予适当奖励；对县级财政基本财力存在缺口的，省财政将给予补助。在奖补力度上，要制定完善的奖补办法，科学确定困难系数和奖励系数，使奖补真正与地方工作实绩挂钩，形成正确的导向和合理的预期。
（二）完善财政激励约束机制。
将财政奖励与县级财政收支管理、专款使用、债务管理及经济社会发展的主要指标挂钩。在“三奖三管六保障”激励约束考核办法和省对市县化解“两政一教”政府债务激励考核办法的基础上，区分最低财力保障县、财政省管县、财政经济实力强县等不同情况，制定不同的考核和奖励办法，确保考核切合实际，增强激励约束机制的导向功能和约束功能。把县域经济发展和财政激励约束紧密结合起来，加大奖励力度，设立县域经济发展财政奖励资金，奖励县域经济跨越发展的县级政府。同时，要加强监督，切实管好用好补助奖励资金，对未完成财政收支目标责任考核，违规搞“政绩工程”、“形象工程”，违规购买、更新小汽车和新建办公楼、培训中心，违规举债的县乡，取消奖励补助资格，并视其情节轻重扣减转移支付补助，确保有限的资金用在刀刃上。
（三）完善一般性转移支付制度。
在积极争取国家增加转移支付的同时，省市财政要突出重点，提高财政转移支付资金水平，在继续加大一般性转移支付规模的基础上，简化和归并目前过多的专项拨款种类，逐步将专项补助的一部分、税收返还、体制补助等财力性转移支付项目纳入一般性转移支付范围内，提高一般性补助所占的比重。结合国家和本省主体功能区规划，分类制定转移支付支持政策和资金扶持政策，对重点开发区，加大项目、资金支持力度，促进其尽快发展；对限制和禁止开发区，加大一般性转移支付，进行经济补偿，促进公共服务的均等化。改进财政转移支付方法，打破当前采用的“基数法”，逐步采用“因素法”确定转移支付数额，尽量减少转移支付过程中的随意性和盲目性。建立差异化的财政支出分担机制，转移支付规模要适度，并保持一定的弹性。
（四）强化和规范财政监督管理制度。
改革县乡财政预算体制，通过建立县乡税源台账等办法，掌握税源的分布、质量、数量和变动信息，合理核定收入基数。继续深化部门预算改革，科学核定支出基数，精打细算安排财政支出，加强公用经费支出管理，严格控制一般性支出和追加支出，积极构建部门监督、人大监督、审计监督“三位一体”的监督体系，建立科学合理的地方政府财力分配使用绩效评价体系，维护预算的严肃性和权威性。进一步完善政府采购制度，加大对县乡政府采购的监管，规范采购行为，扩大采购范围，切实搞好采购招标工作。大力推进政府非税收入管理改革，实行“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的新型管理模式，严格非税收支“两条线”管理，切实把政府非税收入管好用好。严肃财经纪律，加强财务管理，严格资金拨付程序，严禁铺张浪费、胡支乱花和专项资金转移用途，确保各项资金的合理使用。按照统一的标准、口径和内容，对乡镇政府债务进行清理核实，核清债权债务主体，分清偿债义务和清偿责任，对不同类型的债务采取不同的化解办法，建立严格的考核制度和责任追究制度，积极化解县乡陈旧债务，坚决制止新增债务发生。
（五）全面推行并不断深化“乡财乡用县监管”制度。
建立乡镇财政预算管理办法、乡镇预算外资金管理办法、乡镇专项资金管理办法、乡镇财政票据管理办法、乡镇政府采购管理办法、乡镇财政资金运行操作规程等规章制度，在乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，实行“预算统编、账户统设、资金统调、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式。同时，将新的管理方式同各方利益协调起来，实行超收部分全额返还或按比例给予奖励，赋予乡镇财政相对独立权。积极推进“乡财乡用县监管”信息网络建设，完善乡镇收入解缴和支出票据报审制度，实现乡镇支出网上申请和审核。
（六）适当调整财税收入政策。
调整落实有关财税政策，按照“多予、少取、放活、促发展”的思路，给予县乡相对独立的税种，通过保护县乡主要税源、确定合理的税收分享比率、新增税种大比率留给县乡等措施，扩大县乡财源，调整收入划分。当前，可考虑将省级营业税除省投资的跨市经营企业外，全部下划所在市县；省级企业所得税除重点企业、特殊行业、跨省经营集中纳税企业和跨市经营企业外，其他企业所得税全部下划所在市县；对地方财政收入在3亿元以下的县，在5年内对其工业企业新增的地方增值税，通过年终结算全额返还；省级个人所得税全部下划所在市县。对人均财力在全省平均水平以下的财政困难县，两年内逐步取消原体制上解。对国家产业政策鼓励的基础类、科研类、服务类相关行业，免征所得税或营业税。取消土地出让金省级分成，全部下放到市县，调动市县充分利用土地资源加快经济发展的积极性。
（七）继续推行“控编、减员、增效”。
认真落实中央关于机构编制管理的有关规定，加强机构编制和财政供养人员管理，严控新增机构和编制，以及机构升格、增加领导职数等行为，实现机构和编制的法定化。结合政府机构改革，撤并那些职能弱化、设置重叠的部门，撤销那些能由社会中介组织、营利性组织替代的机构，把经营性、半经营性的事业单位改制成自负盈亏、自我发展的经济实体。结合小城镇建设，进一步抓好撤乡并镇工作，综合设置乡镇内设机构，减少乡镇工作人员，实行党政干部交叉任职，减少乡镇领导职数，坚守中央提出的5年内乡镇机构编制只减不增的底线。积极推进机关后勤服务社会化，利用多种途径分流在职机关干部职工，坚决清退不属于财政供养范围的人员，降低政府运行成本，减轻财政负担。认真落实中央对县乡政府精简机构、人员给予奖励的政策措施，对乡镇政府精简机构和人员的，在计算转移支付时给予奖励。
（八）逐步扩大省管县试点范围。
建议在现有省管县的基础上，逐步扩大省管县试点范围，优先将扩权县纳入省管县财政体制范围内，可考虑在充分保证设区市和扩权县现有存量和既得利益不变的前提下，以2008年为基数综合平衡设区市和扩权县之间的财政分配关系，扩权县新增财政收入除中央和省级分成外，原则上全部留县。
（九）改革财政投入硬性配套体制。
建议改革现行的财政投入硬性配套体制为软硬有别的“弹性配套”体制，对不同经济发展水平的县（市）实行不同的配套政策。短期内，对国家重点扶贫县和其他财政困难县免除配套资金，对经济发展水平较高、财力较为雄厚的县按照规定比例配套资金，对于经济发展水平中等的县，县乡财政适当降低配套资金比例。长期来看，为给基层政府在财政投入配套上彻底松绑，对各县的民生及基础设施、生态建设等项目资金需求，应由中央和省财政全额安排，或全部由中央或省财政承担配套投入。为了缓解建设资金缺口压力，增强县级政府统筹本级收支的能力，可考虑在一定条件制约下，给予地方政府适当的举债权，但要严格程序和规模，建立项目债务责任制，把政府负债作为考核政府及其主要领导人政绩的重要指标，使地方政府严格自律举债行为。
标签：转移支付论文; 财政专项扶贫资金管理办法论文; 国内宏观论文; 政府支出论文; 政府债务论文; 财政补助收入论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 中央财政论文; 经济论文; 县域经济论文; 财政学论文; 中央机构论文;