社区发展基金与农村信用社联结机制研究，本文主要内容关键词为：农村信用社论文,机制论文,基金论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
现阶段的中国农村信贷市场结构中，正规金融与非正规金融利用各自优势在市场不同结构层面上发挥着重要作用。目前国内学界对农村信贷市场的研究主要集中在对农村正规金融与非正规金融的单独考察上，对正规金融与非正规金融分别在资金规模和信息对称方面的优势表示认同，并提出了将二者联结的希望。现有研究在借鉴国外经验的基础上在理论层面提出了联结机制，然而并没有经过实践验证。乐施会云南项目办在贫困地区推行的社区发展基金在实践中成功地实现了与正规金融机构的联结，为其他地区类似合作提供了重要经验。
农村社区发展基金（Community Development Fund，简称CDF）是一种不同于NGO的小额信贷，也不同于农村信用社小额信用贷款的一种贷款机制。社区发展基金以满足社区农户融资需求为主要目标，以小额贷款为主要运行机制，以社区农户自我决策、自我管理及基金自我滚动为主要运行原则，融小额贷款与社区发展理念为一体。CDF从解决农民生计问题出发，以赋权和培育自组织能力为根本，是一种以社区组织为载体，通过小额贷款活动及其产生的积累，将社区合作医疗保障、助贫扶弱、科技推广和社区公共产品供给等有机结合起来推动社区可持续综合发展的机制。国内学者针对CDF试点地区调查后得出的结论有：CDF是一种真正意义的合作金融，是改善偏远落后地区农村金融服务的好办法，是加强社区组织建设的手段①。对于农户居住分散、距离市场较远、现金收入季节性特别强的偏僻山村，社区基金更为实用，效果更好。另外，由于贫困村大多数地处偏远山区，交通不便，农户缺少信息和技术，贷款农户很难选准发展项目，在一定程度上影响了社区基金的借贷和还款②。由于社区能人外出务工所导致的社区管理能力薄弱也导致了基金运行效果的参差不齐③。
随着CDF的开展，资金缺乏的“瓶颈”逐渐显现并制约着社区经济的进一步发展，而且CDF自身贷款周期短、还款频率高的资金循环机制也影响了资金的使用效率。国内一些地区在政府和NGO的引导下开展了社区农户资金入股、政府财政资金配股的支持措施，短期内缓解了社区融资“瓶颈”问题，但是从长远来看，仅仅依靠内源融资和政府有限的财政资金也不能满足社区经济发展需要。国内学者针对此问题提出了两种联结模式：（1）以社区发展基金资金作为担保基金或风险基金向正规金融机构申请贷款④；（2）国家扶贫小额信贷资金通过县人民银行贷给社区信用合作社或社区发展基金会，再由社区信用合作社或社区发展基金会为农民提供信用合作服务⑤。但是两种模式在具体实践中都存在着制度障碍，所以有必要对发展到特定阶段的CDF与正规金融机构联结机制展开探讨。
二、社区发展基金情况介绍
从1999年开始乐施会陆续与贵州省威宁县、云南省禄劝县、剑川县（均为国家级贫困县）当地政府职能部门共同组建项目办，在贫困地区实施包括CDF、人畜饮水、畜牧示范、医疗卫生、教育、设备购置、卫生室建设和能力建设八个方面的社区综合发展项目，核心在于培育社区农户的自立能力。项目办的工作内容包括通过实行参与式生计系统分析，了解制约社区发展的各种因素，从而有针对性地采取专项措施逐一加以解决。由于贫困地区农户受经济条件制约，往往不能获得农村信用社的贷款，CDF是为解决社区农户生产缺乏起动资金而被引入社区的。另外，针对社区农户农业生产技术落后的情况，项目办也相继开展了种养业的良种推广和生产技术培训，使得社区农户的农业生产技术显著提高。
CDF是以实现社区自我管理下的小额联保贷款为目标的社区综合发展机制。社区发展基金奉行资源配置方式的自我决策、资源配置结构的自我管理和社区范围内资源的自我循环利用和滚动发展的“三自”运行原则。社区CDF主要包括以下特征：（1）以自然村为单位，由乐施会项目办无偿向社区提供一笔初始资金作为基金本金，各社区资金数额根据参与式生计系统分析确定而不等。（2）基金本金所有权最初为项目办所有，资金在社区内滚动运行供全体村民贷款使用，项目办同时提出视CDF开展情况决定基金本金的捐赠事宜。（3）由全体村民民主选举产生社区基金管理小组和监督小组，分别负责包括CDF在内的社区事务的管理、运行与监督。管理小组必须有一定的女性比例和贫困户代表，且需定期换届。（4）申请借款的农户需要组成相对固定的联保小组（5～7户），并推选小组长。小组成员之间对各自借款承担连带还款责任。（5）农户的贷款申请在获得所有小组成员签字后被提交到定期召开的社区大会讨论，讨论通过后即行发放贷款。另外，农户的还款活动也在社区大会召开时进行。（6）基金在社区内部采取有偿使用方式，利率由农户自行约定，实践中往往高于信用社小额信用贷款利率。利息收取方式分为预扣和不预扣两种，预扣利息是指贷款发放的同时即将约定的利息数额从贷款本金中扣除。利息扣除基金运作费用、管理小组开支的余额作为社区积累归社区所有，用途包括滚动发放生产贷款、照顾特困户、妇幼医疗贷款及补助、教育贷款及补助以及其他社区公益事业等。（7）每户每次贷款上限2000～3000元不等。（8）贷款期限不超过一年，本息（预扣利息除外）还贷方式一般采用月、季度、半年等额还款。（9）借款户始终保持在社区总户数的一半以下，旨在发挥未借款户的监督作用。（10）社区内部制定了包括以上各项在内的有关组织架构、运作条件、业务流程、公示制度的成文规定。（11）乐施会项目办进行参与式生计系统分析及关于CDF的业务培训与监督。
从调研情况看，不同项目社区CDF已运作4～8年不等，而且绝大多数社区资金运行取得了良好成效（见表1）。由于资金、劳动力和生产技术得到了有效结合，随着生产发展，社区农户摆脱了极度贫困局面并形成了自生能力。对于已达到项目预期目标的荣合、新营社区，项目办在组织社区农户入股CDF及无偿捐赠社区基金资金后已从该社区撤出，CDF完全交由社区自我管理。
然而，包括已进行入股社区在内，86.77％的受访农户反映现行制度中借贷资金额度不能满足融资需求，如2007年末猪肉价格上涨行情推动仔猪价格上涨到700～800元／头，如果考虑到少则1个月、多则6个月的本息还款周期，则每户2000～3000元的贷款限额严重制约了农户生产规模的扩大。在社区内部金融资源不能满足融资缺口的情况下，寻找外源融资是必然的选择。
三、国内外正规金融与非正规金融联结的一般评述
由于正规金融与非正规金融分别具有资金和信息优势，所以两者联结的方式可归结为资金联结和信息联结两种。资金联结的特征可以归纳为竞争态势下具有资金优势的正规金融组织与具有信息优势的非正规金融组织在客户群体方面的直接竞争，但更多的是正规金融组织向非正规金融组织或个人让渡资金使用权，而后由非正规金融组织或个人在资金最终使用人之间加以分配。信息联结的特征在于二者合作背景下非正规金融组织和个人将自己所掌握的信息提供给正规金融组织供其决策。现有理论和实践主要侧重在正规金融与非正规金融竞争格局下的资金联结。国外学者主要在资金联结形式和联结战略方面进行了探讨，认为资金联接主要有水平联接和垂直联接两种形式：水平联接是指正规金融和非正规金融在资金提供上展开直接的竞争；垂直联接是指非正规金融从正规金融取得贷款，然后将其贷给农户。垂直联接主要通过三种方式：一是正规金融与专职放贷者的联接；二是正规金融与捆绑信贷的联接；三是正规金融与小组金融的联接⑥⑦。联结战略包括四种：一是“自上而下”战略，通过正规金融的制度适应，使得非正规金融更易于与其打交道；二是“自下而上”战略，帮助大的非正规金融将资金聚集在一起，形成正规金融；三是将正规金融与非正规金融联接起来；四是在缺少足够的正规金融和非正规金融的地方，进行制度创新，创立新的微观金融组织⑧。国内学者左臣明、马九杰总结了国外学者在联结模式和效果方面的研究⑨。在资金联结模式方面钱水土、刘佳认为包括直接金融联接和便利金融联接两类。直接金融联接是指正规金融组织为非正规金融组织（小额信贷组织等）提供批发性贷款，然后由非正规金融组织贷出并赚取利差收入。便利金融联接是正规金融雇用非正规金融组织代其行事，非正规金融组织作为代理人赚取佣金，目的是通过这种联接使获得存贷款、汇款、工资支付以及其他类型的金融服务更为方便⑩。
从实践来看，自20世纪90年代以来印度金融监管机构大力鼓励发展商业银行与自助团体（SelfHelp Groups，简称SHGs）的资金联结，使商业银行拥有的资金优势和SHGs拥有的信息优势有效地结合起来，很好地解决了商业银行向农村投放贷款面临的信息不对称问题，促进了贷款向穷人的发放。自助团体—银行联结模式包括直接和间接两种模式：（1）直接模式指自助团体是在银行的辅助支持下设立的，实质是存在于小组成员与自助团体和自助团体与银行的两级存款和贷款关系；（2）间接模式指自助团体是由内部人或外部NGO组织辅助设立。NGO组织如果是盈利性的微贷组织（Micro Finance Institution），那么微贷组织则不仅起到引导、培育和监督自助团体的作用，同时也从商业银行获得批发贷款，然后转贷给若干自助团体。自助团体与团体成员之间的贷款关系与直接模式相同。两种模式中团体成员均对团体贷款承担连带还款责任，自助团体承担银行贷款的还款责任。团体内部利用银行贷款为“共同债务”这一理念对团体成员施以道德层面的约束。
综合以上分析，组织层面的资金联结是一种比较成熟的联结模式，但在操作层面都需要非正规金融组织具有一定的法律地位。我国当前的金融管理秩序要求存贷款实名制，并且1998年颁布的《贷款通则》明确规定借款人应当是经工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。然而，CDF作为一种贫困地区民间金融互助组织，资金实力和管理能力的薄弱使得CDF不可能通过制度转换而正规化为具有借款能力的经济组织。所以对于CDF来说，当前从组织层面实现与农村信用社资金联结存在实质性障碍。
四、调研社区CDF与信用社联结：“信用社＋合作社（CDF）＋农户”模式
信息联结是正规金融组织与非正规金融组织通过合作而实现的，具体为后者向前者推荐客户，实现借款人信息共享，进而促进农村信贷市场由分割向统一的转化。通过充分发挥传统村落内部客观存在的血缘、地缘关系对村民的约束力，发挥其降低交易成本和化解民间借贷风险等方面的作用。
云南省禄劝县中屏乡芹菜塘社区农户在CDF运作期间接受了项目办提供的生猪养殖技术培训，农户的养殖技术显著改善。社区CDF运行5年来还款率均为100％，累计贷款272100元，借款农户187户次，平均受益面84％，户均贷款1454元。社区于2007年4月在原有社区管理组织的基础上组建了生猪生产合作社（经工商登记注册），全体农户均为合作社的社员，原有CDF纳入合作社管理。此举不但使原有CDF管理组织通过合作社的形式获得明确的法律地位，而且实现了生产与资金的双重互助。芹菜塘社区距离中屏乡政府11公里，有良好的区位优势，社区农户生产的大部分农产品通过中屏乡市场销售，拥有良好的市场空间。
（一）运行情况
经过信用社人员的实地调查和项目办、县政府、信用社三方的多次协调，最终于2007年4月决定选择CDF运行情况良好的芹菜塘社区开展试点，由信用社利用政府存放的财政扶贫资金向达到信用社小额信用贷款评级标准的农户发放小额信用贷款。信息联结（见图1）具体操作为：（1）社区农户在合作社管理组织领导下互相评定信用等级，并将等级评定结果提交信用社审核；（2）信用社在剔除历史上负有未归还贷款的农户后，对符合信用条件的农户予以评级，确定授信额度并发放贷款证；（3）农户需要申请贷款时，需要向合作社管理组织提交书面申请，管理人员在申请书上签字并登记备案后，农户才可持贷款证和书面申请向信用社申请信用贷款；（4）合作社管理组织负责监督贷款的使用和到期贷款的催收，但不负责资金交接。基于首次合作，采取了四项控制措施：（1）信用社给予合格农户与CDF相同的授信额度，并免除利息；（2）授信的资金由政府部门的扶贫资金提供；（3）合格农户不知资金最初来源于政府扶贫资金；（4）为配合试点，合作社内部规定凡是向信用社申请贷款的农户自动放弃当期向CDF申请贷款的权力，并按农村信用社一般贷款利率水平向CDF上缴利息。合作社与信用社签订了风险控制协议，约定凡是由于经营失败所导致的还款困难，农户须自担40％的还款责任，另外60％合作社将使用CDF形成的社区积累以优惠利率贷款给农户用以还款。首次合作，社区38户中的22户成功获得了农村信用社总计57000元的小额信用贷款，授信额度1500～3000元不等，最终22户贷款农户均实现提前还款。鉴于首次良好的合作，社区农户与信用社于2008年签订了新一轮的贷款协议，原有合作社与信用社之间的风险控制协议不变，资金来源依旧为财政扶贫资金。此次33户农户获得了信用社共计96500元小额信用贷款，户均信用额度2500～3000元不等，其中13户的贷款额度在原有基础上提高了500元。利率水平为信用社贷款基准利率上浮20％，并约定随着合作期限的延长和贷款数量的增加每年上浮比率下降2％，社区农户与信用社之间逐渐形成了良性互动。
图1 调研社区信息联结模式
（二）“信用社＋合作社（CDF）＋农户”模式评析
现有联结模式中CDF主要起到了培育客户自生能力、提升客户信用等级和社区农户进入市场的能力，增进了社区内外的相互了解。
1.社区内部公选制度充分利用了社会资本约束，实现了借款人信息社区内外的对称性。农户借款人资格的社区公选制度使得内部信息不仅包括借款农户的个人信息，同样也包括社区全体农户的信誉。一方面，借款人信息实现了社区内外的对称，有利于信用社的决策；另一方面，信用社和社区的双重信用约束也有效降低了借款人道德风险发生的概率。
2.合作社与信用社协议中约定的风险控制机制为信贷资金安全提供了保障。社区贷款农户是社区信用的利益共同体，一户的违约将会导致整个社区信用状况的恶化。因此，风险互助机制一方面可以避免单个农户因自然风险所导致的还款能力丧失而对社区整体信誉造成不良影响；另一方面具有法律效应的风险控制机制构成了对合作社的硬性约束，使得信用社的贷款免于完全暴露在由自然因素所导致的信用风险之中，为资金安全提供了保障。风险控制机制的设立确保了农户重复获得信用社贷款的机会，有利于农户恢复生产和调整农业生产结构。
3.联结构建了社区内外资金的动态协调使用机制。经济实力较强、信用等级较好的农户通过信用社获得贷款，经济实力较弱、信用等级较弱的农户继续使用CDF资金，从经济学意义上实现了帕累托改进。一方面，前者获得了比CDF较为宽松的贷款条件；另一方面，后者也缓解了资金压力，从CDF获得了较高的贷款额度，双方均实现了资金使用效率的提升。两种借款渠道的同时存在为农户提供了重复获得贷款的机会，使得农户在正向激励背景下更关注于农业生产能力和资金使用效率的提升。
（三）需要进一步思考的问题
资金来源方面，信用社基于信贷风险控制依旧不愿意利用自有信贷资金向农户发放贷款，说明市场缺陷依旧存在。财政扶贫资金短期内虽然缓解了农户融资“瓶颈”，但是从长期来看，随着社区经济发展以及联结社区数量的增大，有限的财政扶贫资金仍将不能满足农户的融资需求。芹菜塘社区的特殊性体现在由CDF发展起来的合作社具有明确的地位，合作社可以代表社区农户与信用社签订具有法律约束力的风险控制协议，从而达到了信用社风险控制的要求，促进了信用社与农户的合作，而这是其他社区所不具备的。
五、政策建议
CDF与信用社的信息联结模式，充分发挥了两者的优势，有效增加了金融供给，实现农户与信用社的共赢。基于完善这种联结模式的考虑，建议进行如下政策方面的调整：
1.给予CDF明确的法律地位，从而实现与正规金融组织的顺利联结。央行《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》中提到，鼓励金融机构加强与信用协会或信用合作社等信用共同体的合作，运用联保、担保基金和风险保证金等联合增信方式，积极探索发展满足信用共同体成员金融需求的联合信用贷款。理论上社区贷款农户可以通过农户联保实现小组增信，但是鉴于社区农户经济实力的脆弱性，对于信用社来说农户联保往往不是一种可以置信的保障方式，需要在社区更大范围内实现组织增信。类似于芹菜塘社区所制定的风险控制机制对于农户和信用社来说是一种合理的制度安排，然而由于其他社区并不具备明确的法律地位，即使制定了同样的风险控制机制，其效力也仅仅局限在社区内部，对信用社并不具备法律意义上的保障效力。所以应给予CDF明确的法律地位，在此基础上通过上述的风险控制机制或以CDF社区积累为担保基金，实现信用社与社区农户的顺利联结。
2.加强互惠制度建设，保障联结制度的有效运行。信用社可以将与CDF的信息联结和信用村镇的建设活动联系起来，开展业务宣传，实行利率优惠等还款激励措施，提高社区农户的信用意识。政府部门可以针对农村信用社向特定社区农户贷款给予营业税减让优惠，充分调动农村信用社开展支农业务的积极性。通过以上制度安排，实现信用社、社区农户、政府三者的激励相容。
3.巩固和加强农业技术扶持，提高农户应对自然风险的能力。农户生产经营的成败影响着贷款的可回收性。为确保农户生产经营的顺利进行，一方面要继续发挥社区农户大会信息交流、资源共享的互助机制；另一方面政府和公益组织要继续给予技术帮扶，提高农户的生产水平和抗风险能力。
注释：
① 高伟．象图乡农村社区发展基金调研报告．经济研究参考，2007(63):34～39
② 彭希哲，于红莲，韩勇．社区基金在农村可持续发展中的作用．中国农村经济，2001(9):36～51
③ 濮宜平．社区基金：新农村建设的有效载体——安徽省霍山县农村发展基金的实践与思考．调研世界，2007(6):46～48
④ 何广文．农村社区发展基金的运作机制及其绩效诠释．经济管理与研究，2007(1):18～20
⑤ 李昌平．石门坎的“社区发展基金”．银行家，2005(9):120～122
⑥ Bell.C.,Interactions Between Institutional and Informal Credit Agencies in Rural India.The world Bank Economic Review 4（1990）:297～327
⑦ Kochar,A.,An Empirical Investigation of Rationing Constraints in Rural Credit Markets in India.mimeo,Stanford Unviersity,1992
⑧ Seibel H.D.,Upgrading,Downgrading,Linking,Innovating:Microfinance Development Strategies——a Systems Perspective.University of Cologne Development Research Center,Working Paper No.1997-6
⑨ 左臣明，马九杰．正规金融与非正规金融关系研究综述——增加农村金融供给的一个制度视角．河南金融管理干部学院学报，2005(6):46～49
⑩ 钱水土，刘佳．正规金融与非正规金融的联接问题探讨．浙江金融，2008(9):10～11
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