论城郊农业人口的增长与管理，本文主要内容关键词为：城郊论文,人口论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城郊农业人口的增长是中国社会主义现代化进程中城郊发展的一个重要问题，城郊农业人口的增长是城市发展和城市化的必然现象，但又给城市建设和管理提出了挑战，在改革开放和现代化建设深入发展的新形势下，对此，我们切不可掉以轻心。
城郊农业人口增长的统计与相关因素分析
城郊农业人口的增长是中国城市化发展的必然现象，也是社会主义现代化事业迫切需要解决的新问题。
中国社会主义现代化必然推动城市化发展。尽管我国城市发展起点低、进展慢，但自改革开放和社会主义现代化建设以来，我国城市发进步长足。据统计，从1979年到1996年18年间，我国共新增城市471个；到1996年末，我国已有城市666个，城市人口占总人口的比率上升到29.4%；（注：《长江日报》1997年5月27日。）从城市布局看，城市的地区分布基本上与各地区经济发展水平相适应。从城市形态看，近年来出现了一些新的城市组合形式；即以地理位置相近的同类规模城市组成的城市群，以江河、铁路等交通干线为纽带组成的城市带和以特大城市为核心不同规模城市组合的城市圈；从城市规模看，据1990年的统计，我国的大城市数占城市总数的12.6%，这些城市已经成为全国和各地区经济社会发展的中心，中等城市和小城市占城市总数的比例分别为25.1%和62.3%，因而基本上形成了以大城市为中心，中等城市为骨干，小城市为纽带的城市规模结构；从城市功能看，在40多年的建设和发展中，我国逐步形成了在国民经济建设中起着核心和综合功能的中心城市，在资源开发和利用中发挥骨干作用的工矿城市，在交通运输中发挥重要作用的交通枢纽城市，在对外开放中起“窗口”作用的开放城市，在弘扬民族文化和精神方面发挥重要作用的历史文化名城，在展示和保持风景名胜、开发旅游业为主的旅游城市以及在巩固国防、发展与邻国关系发展边境贸易方面起重要作用的边境城市等七类城市。这些城市有的综合发展，有的“一专多能”，促进了我国城市化发展的进程。不仅如此，而且城市基础设施建设、工业化与第三产业、城市的科学教育文化事业，以及城市市民文化素质都有了显著提高和发展。
城市化的过程包含农村人口向城市转化的过程。城郊农业人口的增长是农村人口向城市集中的具体形式。城郊农业人口的增长表现为城郊农业人口比重不断上升，非农业人口比重逐步下降和城郊流动人口的膨胀。中国城镇中历年农业人口的比例见下表（第34页）。
资料来源：周一星著《城市地理学》商务印书馆1995年版，第54页。并根据《中国城市年鉴》1989-1992年各册数据计算而得。
由表中观之，中国城郊农业人口有着不断上升和无限扩大的趋势。建国以来，至改革开放前，城郊农业人口的增长比较平稳。改革开放后，城郊农业人口的增长不断上升。其因素是：第一，设置市、镇的标准比以前大大降低了，出现了许多达不到标准的市镇；第二，大量的县（1983-1987年间约有136个）和大量的乡（1984-1987年间约有6300多个）整个地被晋升为市和镇，这些新设市镇，农业人口占绝大多数；第三，许多原来的市、镇也扩大了行政辖区。近几年新增加的市镇人口，80%以上是农业人口，说明主要是行政因素而不是经济因素导致了市镇人口的快速增长。
城郊农业人口的增长还有个城郊流动人口的迅速膨胀问题。目前，我国农村劳动力4.4亿多人，其中农业劳动力3.3亿，农村剩余劳动力绝对量至少有1.2亿。估计90年代中后期，农村劳动力每年还将增加600万人左右，到本世纪末，农村剩余劳动力将达到2亿人左右。（注：张厚安、徐勇著：《中国农村政治稳定与发展》武汉出版社1995年版第689页。）下世纪初，农村潜在失业人口大体在3-3.5亿人之间。（注：赵曼：《大城市流动人口实证与分析》，《中南财大学报》1995年第3期。）可以预言，近年来举世瞩目的“民工潮”不过是未来跨世纪的农村劳动力大流动的序曲而已。能否顺利地实现这种转移，不仅是现代化进程的必然选择，更是民族生存和发展的必然选择。
农村流动人口是指在本市无正式户口而滞留在市，并从事各种活动的人口。当前农村流动人口的主要特征是：(1)流动人口规模庞大，增长迅猛。据不完全统计，北京市每天的流动人口达100多万人，与常住人口比例是1:6；上海市每天达200多万人，与常住人口比例是2:7；广州市每天达120万人，比例已接近1:3。此外，武汉、郑州、重庆、昆明、西安、杭州等城市也是每天达几十万甚至100多万。(2)流动人口群体复杂，素质低于当地居民。(3)流动人口目的各异，从业活动多样化。(4)流动人口滞城时间延长，居住形式多样化，区域分布呈近郊最众，城市中心次之。
从改革以来的情况看，农村剩余劳动力转移主要是走“离土不离乡”的就地转移和“离土离乡”的异地转移的非农化道路。大规模的劳动力对城市“向心式”流动是工农之间比较利益级差的推力与城市就业需求拉力共同作用的结果。大量农村流动人口在给我国经济社会生活带来积极影响的同时，也引起了一些负面价值。因此，我们对此必须有清醒的认识，搞好城市政府对流动人口的管理。
城郊农业人口的增长对城市发展与管理的影响
马克思主义认为，人口是最重要的社会物质生活条件，是影响一个国家和地区的经济社会文化发展的基本因素。当代中国城郊农业人口的增长，促进着城市经济结构的调整和劳动力资源的配置，加快了社会主义市场经济发展的步伐。同时，有利于冲击城乡封闭的樊篱，促进地区间平衡发展，共同富裕。
当代的发展经济学家也非常重视经济发展中的人口变量。他们认为人口增长不是发展中国家贫困的主要原因，但人口增长过快势必约束经济增长，造成许多棘手的经济社会问题，放慢人口增长则会使人均国民收入更迅速地增长。的确，人口太少，满足不了社会扩大再生产的需要，会延缓经济社会发展的进程；人口太多，则会给社会生产力的发展造成巨大压力。中国社会主义现代化进程中的城郊农业人口的快速增长，又成为城市经济社会发展的负担和掣肘因素，成为城市政府管理的跨世纪难题，不能不引起人们的普遍关注。
第一，城郊农业人口的增长，造成了城市人口的急剧膨胀。根据调查和综合有关资料分析，目前全国31个直辖市和省会城市，人口总数都已突破规定目标。如北京1990年7月1日零时，人口总数已达1081.9万人，突破了“七五”期间人口控制在1000万以内的目标，1995年底人口总数1300多万人，又突破“八五”人口指标。（注：杜午禄：《对北京市人口规模问题的再探索》，《北京经济辽望》1993年第4期。）上海、天津、广州、武汉等大城市情况大都如此。中小城市的人口无论是绝对量还是相对速度的提高，与改革开放前相比，也都大大加快了。
第二，城郊农业人口的增长，造成人口素质的整体水平不高，使文化素质与经济发展的要求不相适应。人口素质首先表现为文化素质。据联合国教科文组织对114个国家的统计，我国每万人口中大学生数居113位，是倒数第二位。改革开放时期城市农业人口的增长，使全国城市人口的文化素质着实令人忧虑。在城郊农业人口中，目前尚有50%以上的人口文化程度在初中以下，相当一部分人仍处于文盲、半文盲状况。在城市与农村人口的文化水平尚有较大差别的情况下，农村人口增长加快，必然会延缓城市人口整体文化水平的提高，拉大人口与现代化城市建设相适应的差距。
第三，城郊农业人口的增长，影响城市人民生活水平的增高，削弱城市经济发展的后劲。城市人口数量的增长，使经济发展成果被抵消，人民生活水平难以提高。与此相适应人们的物质待遇、社会保障就受到威胁。交通难、入学难、看病难等问题就与城市人口增长过快直接相关。而且城市人口数量的增长，导致消费的增加。人口结构的变化，也加剧着消费基金膨胀的压力。消费基金的膨胀，致使积累基金相对缩减，扩大再生产的顺利进行受到制约，从而削弱了城市发展的后劲力量。
第四，城郊农业人口的增长，造成城市就业严重的压力。建立和发展社会主义市场经济，既为千百万城市居民提供了自由择业的便利，同时又无情地把数以百万计的城市劳动人口拒之于就业门外。70年代末，我国城镇曾出现过1000多万青年待业的严重就业问题，后经政府和全社会多年的共同努力才逐步予以解决。进入90年代，我国城市劳动就业形势再度趋于紧张。然而，农村流动人口的大量涌入，更使城市劳动就业及其再就业受到冲击。如何解决城市再就业问题和农村剩余劳动力问题是关系到我国整个国民经济发展的重大战略问题，也是一项跨世纪的难题。
第五，城郊农业人口的增长，会造成对生存环境的破坏。保护自然环境，维持生态平衡，是全人类面临的共同课题，也是我国社会主义现代化建设中的重要内容。人口与生态环境之间存在着紧密联系。随着城郊农业人口的不断增长，要不断兴建住宅，开采矿产，开辟水源，垃圾废物也不断增长，甚至导致自然资源滥用，乱砍滥伐森林，破坏草原，造成水土流失，土地面积沙化扩大等等，带来生态平衡的破坏。这些都是不容忽视的。
第六，城郊农业人口的增长，影响着城市以至整个社会的稳定。大量剩余劳动力的存在，贫困问题的存在，再加上农民的文化素质低，是影响城市稳定以至整个社会稳定的重要因素。多年来引起人们普遍关注的城市治安混乱现象，虽然原因很多。但与农村剩余劳动力无序流动是有一定关系的。根据公安部统计，1992年广州、深圳等地，流动人口作案率占两市总发案率的80%。根据上海浦东新区（原川沙县）法院的统计资料：1993年春季攻势中，该区公安司法部门打击处理犯罪分子中外来流动人口占70%。1993年1-10月，上海公安机关通过侦察破案，共查破各类刑事作案的外来人员（流动人口）占全部作案总数的53.13%。（注：俞庆仁：《论流动人口的成因、影响及管理对策》，《浙江社会科学》1995年第4期。）农村流动人口违法犯罪已成为困扰城市社会治安的一大难点。倘若对城市的治理不投入极大的关注，后果将不堪设想。
第七，城郊农业人口的增长，给城市政府管理增大了压力，城郊农业人口的增长，增大了城市政府调控的负荷。面对人口与生存环境的尖锐矛盾，为了确保城市健康、稳定的发展，城市政府必须加大管理的力度。人口控制本身对城市政府也增大了管理的难度。计划生育作为一项基本国策已载入中国宪法。人口统计表明，自从70年代初实行计划生育以来，20多年我国至少少生2-3亿人，成绩卓著，但人口形势仍然严峻，人口控制仍然是政府所面临的一大难题。
城郊农业人口增长的政府管理行为
大中城市作为政治、经济、文化中心和人才荟萃之地，在国家经济、科技、社会发展和城乡改革开放中具有特殊地位和重要作用。人口问题则是制约城市各项工作的首要问题。城郊农村人口的增长是城市建设的宝贵财富，但它又极易引发一系列社会问题，因此，加强管理势所使然。
1.城郊农业人口比重上升的管理对策
第一，发展大农业，统筹安置城郊农业劳动力。稳定农业，要切实落实各项农业政策，减轻农民负担，适当调整农产品收购价格，使农民务农的收益比较合理，以调动农民务农的积极性，稳定农业劳动力队伍。要充分开发农业资源。我国现有宜农荒地约5亿亩，宜林荒地约11亿亩。可供利用海面80万平方公里，目前仅利用了1/7，有7500多亩淡水水面，利用率只有一半。（注：夏积智、朱红：《我国就业问题研究》，《经济学动态》1995年第10期。）开发利用这些自然资源，可吸收大量劳动力。若能在资金和劳动报酬方面给予一定的优惠政策，农民与土地的结合，将利国利民，受益无穷。要发展城郊大农业，实行农业专业化，大力发展城郊产前、产中、产后的服务业，实现城郊劳动力合理配置。
第二，解决城郊农业剩余劳动力问题，应采取培育劳动力市场、加强职业技术教育、推进集体乡镇企业改革、发展专业户、个体工商户和新型合作经济组织等办法。
其一，培育劳动力市场，建立和健全城市劳动力和农村剩余劳动力双向流动机制。在市场经济条件下，农村剩余劳动力已不可能靠行政手段将其完全束缚在土地上了，二元分割的就业格局已无法继续维持下去。这样，农业剩余劳动报酬的场所，必将成为农业劳动力转移的主要目标。所以，我们要培育健全的劳动力商品市场，开展多层次的就业竞争，逐步建立和健全城市劳动力与农村剩余劳动力双向流动机制，形成农村剩余劳动力可以进城就业，城市劳动力可以下乡谋业，赋予城市与乡村用人单位和就业劳动者双向选择的自由与权利，使能更充分地解决剩余劳动力的问题。
其二，加强农业劳动力职业技术教育，构建农业劳动力再就业机制。随着改革开放和现代化建设的深入，城市发展和城市化进程加快，农业劳动力转移总量也将随之增加。然而，农业劳动力供求矛盾十分突出。一方面是低质量的简单劳动力供过于求，另一方面是高质量的熟练劳动力的严重短缺，供不应求。为加快城市化步伐，就必须下决心对农村剩余劳动力资源进行开发，以适应城郊产业结构的要求，达到充分就业。我们不能把劳动力用传统的行政配置方法硬性安置到企业中去端一只“铁饭碗”，这样的安置没有改变劳动力的“剩余”状态，也没有使这些劳动力的素质得到开发，并且在没有求职竞争压力的情况下，反而弱化了他们努力提高技术水平和自身素质的意愿、压力和动力。可见，强化职业教育和就业岗位培训，构建与农业劳动力重新择业再适应的合理机制是当务之急。
其三，加强小城镇建设，促进乡镇企业集中发展。农村剩余劳动力不宜向大城市涌进，因为中国100万以上人口的城市，人口已达到饱和状态。尽管通过基础设施的改善以增加它们的人口容量，但增加度还是有限的，而且增加的人口容量的对象应该是高知识阶层、技术专家、少量来自农村的能工巧匠以及一部分可以填补城市就业空位的青年农民。农业剩余劳动力的主要出路应当是小城镇及其乡镇企业。这样既可减少大城市人口过度机械增长的压力，又可促进乡镇企业的适当集中，从而避免遍地开花，布局零乱和规模经济不足的弊端。我们要进一步推进集体乡镇企业的改革，使镇、村、队企业继续成为安置剩余劳动力的主渠道。为了保持较高的吸纳劳动力的能力，乡镇企业应选择适当的技术路线，鼓励发展劳动密集型产业。国家在今后的产业布局调整中应考虑将某些密集型产业，尤其是农副产品加工转化企业及部分城市工业的配套企业适当向农村扩散。同时，也要鼓励农村各类企业适当集中，这一方面可以产生集聚效益，另一方面可以带动农村第三产业的发展，增加就业机会，增强吸纳能力。
其四，大力发展城郊专业户、个体工商户和新型合作经济组织，解决剩余劳动力问题。近年来，城郊各种专业户和新型合作经济组织如雨后春笋般地成长起来，既促进了农业的发展，又解决剩余劳动力问题，我们必须不断发掘，大力发展，搞好管理。
第三，控制人口数量要把握新变化、新要求，提高人口素质要注重区域性、整体性。我国城市人口自然增长率20年来虽有大幅度下降，但大城市的人口规模仍在不断扩大。我们应有清醒的认识，要强化计划生育工作，控制城市人口的自然增长率。无论是城市或乡村、发达或不发达地区，都要坚持不懈地控制人口增长，以取得调控城镇化过程的主动权。国际经验表明，降低人口增长速度的措施要比控制农村人口向城镇迁移更为有效。根据调查发现，目前在农村和城郊绝大多数妇女已生了两个孩子，有的还生了3个或者更多。城区绝大多数妇女已做到了只生育1个孩子，但现在有些新变化，不少个体经营者超生孩子，下岗妇女超生孩子，城市中还有“黑户孩子”。计划生育工作难度加大，人口增长处于难控境地。因此，根据新情况，要有新举措。计划生育要由仅就计划生育抓计划生育，向与经济社会发展紧密结合，采取综合措施解决人口问题转变；由以社会制约机制为主，逐步向建立利益导向和社会制约相结合方向转变，建立宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制。
提高人口素质首先表现为人口的文化知识素质。在我国人口文化程度普遍偏低，各地区人口文化程度之间差异还很大的情况下，在发展教育事业上应采取“普及”和“提高”并重的方针，在社会经济、文化教育水平较高的地区，应着重体现“提高”的方针。据国外一些经济学家估计。在当代，小学毕业生只能提高劳动生产率的43%，中学毕业生可以提高劳动生产率的108%，而大学毕业生则可以提高劳动生产率的300%。（注：景跃军：《中国人口文化程度的城乡、地区差异及分析》，《人口学刊》（长春）1992年第4期。）因此，在文化程度较高的地区应加强有文化科学知识人才的培养。这项工作做好了，必将对促进本地区经济繁荣起到不可估量的作用。在社会经济、文化教育比较落后的地区，不应采取等经济发展起来后再大力发展教育的步骤。而应因地制宜，力争社会经济与文化教育同步发展。在文盲率高的边远落后地区，则不宜强调“提高”，要注重“普及”，应抢先进行扫除文盲的活动。防止今后继续产生新文盲。在社会经济、文化中等发展程度的地区，应多层次、多渠道、多形式办学，着重先普及初等义务教育，同时积极创造条件，尽快普及9年义务教育。总之，各地应根据本地区的经济实力，制定适合本地区的教育发展规划。提倡全民办学，通过各种渠道增加智力投资，逐步建立多形式、多渠道、多层次的教育体系。这样才能迅速提高我国人口的平均文化程度，以适应把我国建设成为社会主义现代化强国的需要。
第四，优化城郊生活方式，使“郊区人”转变为“城市人”。中国城市化地区的扩大，符合世界上国际化大都市发展的一般规律。国际化大都市城市化区的发展范围和规模一般半径在50公里以上，世界性的大区域中心的城市人口在500万以上，也就是说，中国的中心城市要想成为国际化大城市，必须扩大城市化区，增加城市人口。国际化大都市应该创建独立的有内在机制的“大都市圈”，在这个大都市圈内50至150公里内都属于城市化区范围。中心城市大都市圈的周围应该是由中小城镇组成的城市化区，没有传统意义上的乡村。当然这是一个发展目标，是需要一个长期城市化过程的。从现代城市化的意义上说，在一个相对区域范围内，只有达到50%以上的城市人口，才能说进入了一个城市化阶段。与世界一些国际化大都市比较，我国中心城市周围100公里的半径内还达不到这个阶段。因此，中心城市扩大后，在总的战略思想上，要尽快使新划进来的人口，尽可能早地进入城市生活方式状态，使“郊区人”。迅速转化为“城市人”。(1)城郊的教育文化、商业服务、医疗卫生事业要进行调整，达到城区管理水平。(2)基础设施和文化设施建设水平应该高于市中心区，特别是城市边缘的卫生城镇和边缘小区建设的基本设施要高于市区，这样可以减少人们狭隘的居住区位观念，改变原来人们总把卫星城和城市外围小区视为“郊区”的观念，可以在预期时间内实现城市人口的均衡分布。(3)城市外围小区和居住中心要有功能属性定位。西方发达国家的城市建设非常注意城市外围小区和居住中心的功能分工，如许多小区和卫星城都各具功能，有的卫星城市就是旅游风景区，有的城市外围小区就是郊区的林区，也有的是郊区的文化区或是体育区等，这种分工可以使城市状态良性化，并能使城市的发展处在均衡状态上，我们应朝此方面努力。
2.城郊流动人口膨胀的管理对策
第一，建立统一的劳动力市场，实行以对口交流为主，双向选择为辅的流动方式。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“改革劳动制度，逐步形成劳动力市场。”各地应根据《决定》精神，逐步建立劳动力市场。劳动力市场的规模大小各地应视实际情况确定。流动人口凡准备进城（镇）就业者（包括自谋职业者）都应凭有关证件（居民身份、计划生育证或未婚证、学历证书、专业技术证书等）进入劳动力市场。凡用工、招工活动都应在劳动力市场内进行（包括家庭保姆）。在劳动力市场内，劳动者与用工单位实行有计划有步骤地组织对口交流和双向选择就业方式，并以前者为主，后者为辅。对口交流有利于政府机构统一组织、统一管理，减少盲流和自流，克服不稳定性。随着劳动力市场的建立和完善，双向选择可逐渐向对口交流转化。禁止任何单位擅自招工，更不允许擅自用工。要建立国家的招工用工管理制度。流动人口在劳动力市场通过供需双方对口交流或双向选择，根据国家招工管理制度有关规定，签好用工合同。劳动力所有者凭借供需双方合同，在劳动力市场内与有关部门办理有关事宜。如申领暂住证、缴纳城市建设费等，实行统一登记。流动人口中的自谋职业者，也必须在劳动力市场内与有关部门履行各种手续，同样实行统一登记。劳动力需求者（用工单位）也应持供需双方合同在劳动力市场实行统一登记，并与有关部门统一解决与招工、用工有关的事宜，承担管理流动人口的社会责任。与流动人口管理机构签订流动人口管理责任书（包括社会治安责任书）、计划生育责任书等，明确职责和任务。
第二，建立统一的流动人口管理机构，协调监督，深化服务。各地各级政府要成立统一的流动人口管理机构，配合工商、公安、民政、劳动、市容、计划生育等部门，加强对流动人口的管理，协调监督。流动人口管理机构的任务：(1)统一制定流动人口管理法规，实行依法管理；(2)受公安机关委托，依法对流动人口进行暂住登记，代办申报和领取暂住证，宣传国家有关户籍人口流动法规；(3)加强监督力度。对流动人口用工单位按照流动人口管理责任书，根据流动人口管理法规不定期检查。凡检查不符合要求者，实行一票否决制，并对用工单位依法处理，限期改进；(4)及时掌握辖区内流动人口的动态，协助公安机关管理流动人口重点对象；(5)关心流动人口的疾苦，建立与流动人口的密切联系，为流动人口传递政府和公安机关的温暖，使流动人口具有安全感；(6)加强对流动人口的教育，并与保护他们的合法权益相结合。
第三，合理调控流动人口，进一步完善流动人口管理政策。流动人口的流向、流量、流速有其自身的规律性。当流动人口增长过猛或结构失调时，政府应采取经济的、行政的、法律的手段进行调节和控制。调控的范围主要包括流动人口的规模和结构，解决因流动人口造成的某些紧迫性问题，以及为了防止出现某些较大的社会、经济问题而采取一些预防性措施。要把流动人口列入城市人口管理范围，实行统一管理。通过城市人口管理体系，把城市的计划生育和控制人口的机械增长、常住人口和流动人口的管理统一起来。流动人口中的两种现象必须引起政府的高度重视，一是流动人口纯粹受经济利益的驱动，流入城市，而自家农田丢种。一是流动人口在流出地本是违反计划生育者，而流入地结果还为其入户城市。这两类流动人口影响农业发展，造成社会的不安定，违反国家计划生育政策。计划生育的重点在农村，也在流动人口。建议对目前流动人口、入户城市的个体经营者和用工单位进行清理整顿，对于非国家计划迁入人员，实行严格的持证入城政策，并收取教育费用和城市建设费用，以保证在改革开放的新形势下，既不阻挡必要的对城市发展有益的交流，又不放任自流，从而达到控制大城市人口数量的目的。
第四，加强流动人口的管理，搞好社会治安的综合治理。改革开放以来，农村人口流动在速度、规模和范围上都发生了前所未有的巨大变化。农村人口流动，导致户籍所在地和工作（居住，所在地的分离，造成管理上的空档，日益引发社会治安问题，增加城市社会治安管理的难度。可以预见，随着社会变革的进一步深化，农村流动人口将有进一步增多的趋势，从而对治安管理的挑战亦愈大。因此，无论在目前还是今后一个时期内，加强流动人口管理是城乡社会发展综合治理的一个大问题。政府部门除了搞好流动人口的户籍管理外，还要搞好流动人口的工作和经营管理。要加强对流动人口的法制管理，把普法教育、社会公德教育与依法治市、依法治人有机地结合起来，巩固和发展人民富裕、社会稳定的良好局面。
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