养老保险改为分账管理后面临的问题和对策，本文主要内容关键词为：养老保险论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（简称《决定》），我国城镇企业职工养老保险实行的是社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。养老保险基金的筹集实行部分积累模式。养老保险缴费和养老金发放的规定如下：企业缴费的比例一般不超过企业工资总额的20%，个人缴费的比例从1997年不低于个人缴费工资的4%起，每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。即两者合计最高时一般不超过28%。企业和个人的缴费：按职工本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户（个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入）。职工退休养老金发放分为基础养老金和个人账户养老金两部分。基础养老金月标准为当地上年度职工月平均工资的20%。个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。老人的养老金仍按原规定发放，中人的养老金则按新老办法平稳衔接，待遇水平基本平衡的原则由基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金三部分组成（过渡性养老金按照新人、老人平稳衔接的原则确定）（注：引自国务院[1997]26号文件。）。企业和职工个人缴纳的基本养老保险费转入社会保险管理机构在银行开设的“养老保险基金专户”，在基金管理模式上是实行社会统筹部分和个人账户部分的混账管理，即个人账户基金和统筹基金的一本账管理（注：国务院[1999]259号文件：“社会保险费征缴暂行条件”。）。当年离退休职工的养老金发放所需费用，不管是个人账户养老金发放，还是基础养老金等其他养老金的发放，都从“养老保险基金专户”中开支，剩余部分留作部分积累，以备将来老龄化严重时弥补资金的缺口。在此制度设计之下，由于养老保险基金绝大部分用于当年养老金发放，养老保险基金积累额远小于职工个人账户记账额。这就是说，个人账户记账额是空账。随着该制度的逐年实施，空账积累的数额越来越大（吴敬琏，2000年）。再加上养老保险覆盖面不全，收缴率不高、缴费工资基数不实等原因，导致多数省份近两年基金收支出现赤字，过早动用积累（郭士征，2000年）。如此下去，部分空账变为完全空账，我国养老保险制度将难以为继。空账问题日益严重地威胁我国养老保险制度的安全。正是基于上述原因，国务院于2000年底决定在辽宁省和其他省个别城市进行完善城镇养老保险的试点。国务院在《关于完善城镇社会保险体系的试点方案》（简称《试点方案》）中规定的城镇养老保险试点的主要内容是“在坚持社会统筹与个人账户相结合的基础上，调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度，实行个人账户实账运营，保持企业缴费率水平不变，同时采取调整财政支出结构等措施补充社会保险基金，不增加企业负担，不降低离退休人员待遇。”[1]《试点方案》仍坚持社会统筹与个人账户相结合，但与《决定》相比，有许多新的特点，由此会产生许多新问题。本文的目的就是分析实行《试点方案》后出现的新问题和提出对策。
一、《试点方案》的新特点
《试点方案》的新特点主要有以下几点：
1.个人账户由空账变为实账
个人账户由空账变为实账是《试点方案》的实质所在。空账是指个人账户只有记账额，没有资金额或没有完全的资金额。个人账户记账额是职工退休后领取个人账户养老金的依据，而个人账户养老金发放的资金来源主要依靠未来在职职工的“现收”缴费来负担。空账的形成已如上述。实账是指个人账户不仅有记账额，而且有十足的基金积累（比如体现在记账额相等数额的存款或国债上）。职工退休后个人账户养老金从个人账户基金发放，不形成对未来在职职工的负担。
2.基金管理由混账改为分账
基金由混账管理改为分账管理是个人账户实账运营后基金管理的新模式。在实行空账运营办法之下，企业缴费和个人缴费都进入养老保险基金账户，老人、中人和新人的各种养老金都从养老保险基金账户中发放。统筹部分的收支和个人账户部分的收支是混合在一起运作的，两部分共同实现其收支平衡。这也就是说养老保险基金实行混账管理。在混账管理模式下，基金账户中哪些资金属于统筹部分，哪些资金属于个人账户部分是分不清的。混账管理的缺陷是容易发生养老金待遇扩张失控、统筹部分挤占个人账户部分，从而导致基金寅吃卯粮、出现基金透支现象。实行实账运营之后，个人账户缴费进入个人账户基金、并负责个人账户养老金的发放。统筹部分缴费（企业缴费扣除记入个人账户后的部分）进入统筹基金账户，并负责当年统筹部分养老金（包括老人养老金、中人基础养老金和过渡性养老金、新人基础养老金）的发放。两者自求收支平衡，不准互相挪用。这种方法可称为分账管理，或两本账管理。
3.筹资模式由“部分积累”改为“现收现付”加“完全积累”
由混账管理改为分账管理后，基金筹资模式也发生了变化。在实行社会统筹和个人账户混账管理对，根据人口老龄化的发展和长期养老保险基金收支平衡的测算，在基金筹集时除满足养老金现收现付发放之外，再提取一部分作为积累。这就是部分积累模式。该部分积累用于未来老龄化时养老金发放，而并不区别其用于基础养老金发放，还是用于个人账户养老金发放。在实行社会统筹和个人账户分账管理后，社会统筹部分是实行现收现付：即当年社会统筹部分的养老金筹集用于当年退休职工的统筹部分养老金发放。收支相抵后不留有积累。个人账户部分是实行完全积累；即当年个人账户养老金缴费筹集全部用于个人账户基金的积累，以备职工退休后个人账户养老发放的需要。
4.财政由不补贴改为补贴
养老保险制度由混账管理改为分账管理，且个人账户基金实账运营后，财政在养老保险制度中扮演的角色也发生了变化。在原来混账管理和空账运营的模式下，财政的作用表现在两方面；一是允许企业缴费在税前列支，个人缴费不计征个人所得税（注：国务院[1995]6号文件。），即财政以让税的方式来体现对养老保险缴费的负担；二是基本养老保险基金发生困难时，由同级财政予以支持（注：国务院[1995]6号文件。），即财政扮演“最后出场者”的角色。换句话说，在养老保险基金没有发生困难时，财政并不以财政支出的方式承担养老保险责任。在实行分账管理和实账运营模式后，由于一部分养老保险缴费进入个人账户实账运营，同时还要保持企业缴费率水平不变，势必统等基金账户的缴费收入不能满足当年退休职工统筹部分养老金发放，所缺差额必须由财政来负担。这也就是说，统筹部分的缴费收入一是来源于企业缴费，二是来源于财政补贴。
正是上述新的特点，使得《试点方案》的实行给我国养老保险制度的实施和基金的运作带来许多新的问题。
二、养老保险基金分账管理后的新问题
分账管理后带来的问题主要有以下几点：
1.个人账户基金的收支平衡
个人账户实账运营后，假定基金账户的增值率与个人账户的记账利率相等，则全部职工个人账户记账额的和应等于基金账户的实账额（注：通常基金账户增值率略大于个人账户记账利率，因而基金账户实账额略大于全部个人账户记账额。）。个人账户基金收支平衡的实质是始终保持基金账户的实账额和全部职工个人账户记账额的相等。实现个人账户基金收支平衡的关键是每个职工个人账户的收支平衡：即职工在职时每年记账额至退休时的个人账户储存额应等于职工退休后平均余命年限内每年个人账户养老金在退休时的现值（注：假定每个职工退休后的寿命等于平均余命。）。如果每个职工的个人账户做到在职时缴费收入和退休后养老金领取支出的平衡，无疑基金账户收支必然平衡。如果每个职工个人账户出现收不抵支的不平衡（退休后平均余命年限内领取养老金的现值大于退休时个人账户储存额），则基金账户必然收不抵支。要做到基金账户的收支平衡并不难，即根据退休后平均余命年限和利率水平合理设计发放标准即可实现。但是目前我国养老保险制度的规定无法保证个人基金账户的平衡。第一，目前养老保险制度规定个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。如以男职工60岁退休后平均余命17年计算，按上述标准发放必须保证长期利率水平为7.5%时，才能实现个人账户的收支平衡。如果实际利率是5%，则按上述标准发放，个人账户储存额大约只够发放13年～14年，平均余命期限内还有3年～4年时间时个人账户已没有养老金可领取，必须从统筹基金账户中领取。第二，120的除数没有考虑目前法定退休年龄规定下男女退休年龄的差别。目前法定男职工退休年龄是60岁，女干部退休年龄是55岁，女工人退休年龄为50岁。以女工人为例，50岁退休后的平均余命约为25年[2]，按120除数的标准发放养老金，平均余命期限内还有11年～12年时间时个人账户已没有养老金可领取。因此，个人账户实账运营后必将出现巨额赤字。上述问题在混账管理时也同样存在，但是混账管理时只要养老保险基金账户有足够的资金保证支付（比如在设计缴费率时已经考虑到120除数出现个人账户赤字的可能），养老保险基金账户还是能够实现平衡，个人账户的赤字还不致引起养老保险基金账户的平衡。可是实行分账管理后，基金账户分为统筹账户和个人账户两本账，统筹账户自求统筹部分的平衡，个人账户自求个人账户部分的平衡。个人账户赤字的矛盾直接暴露在外。前人（早退休者）个人账户养老金的领取将逐步将后人（晚退休者）个人账户养老金的储存提空，空账的问题仍将产生并逐步扩大。如果个人账户基金的赤字部分由统筹账户补足，那就又回到混账管理的老路上来，失去了如今实行分账管理变革的意义。
2.财政补贴的窟窿
个人账户实账运营并且自求平衡后，由于缴费进入个人账户部分的基金（按现行规定是缴费工资的11%）不能再用于统筹账户部分的现收现付的发放，统筹账户基金将出现严重不足。按照《试点方案》规定的原则，实行个人账户实账运营后保持企业缴费率水平不变。统筹基金不足的部分通过采取调整财政支出结构的措施来解决。于是，财政支出的负担究竟有多大，个人账户实账运营后是否会使财政背上沉重负担，进而影响政府公共管理职能的发挥或经济的发展，将是一个需要研究的新问题。
按照国务院[1997]26号文件的规定，企业缴费比例一般不得超过企业工资总额的20%。实际上全国各地制定的企业缴费率高于上述规定（约为23%）。假定随着职工个人缴费率每两年提高一个百分点后企业缴费逐步降到20%后保持不变，再假定退休职工整体的养老金水平（包括个人账户养老金）的平均替代率（相当于职工平均工资的比例）为80%，则根据我国人口老龄化的发展，可以把统筹账户现收现付的缴费率计算出来，从而把财政负担的费率计算出来。按照《试点方案》的设计原则，统筹账户负责除个人账户养老金之外的其他养老金的支付，包括老人的基本养老金、中人的基础养老金和过渡性养老金、新人的基础养老金。只要把个人账户养老金的发放在全部养老金发放中的比例求出来，就可把统筹部分现收现付的缴费率计算出来。
根据
缴费率＝抚养比×平均替代率[3]
则有统筹账户部分的现收现付的缴费率为
统筹账户缴费率＝抚养比×平均替代率×（１－个人账户养老金在全部养老金中的比重）
把由此求得的费率减去企业负担的费率，即为财政负担的费率。
根据本人《社会养老保险平衡测算》一书关于抚养比的计算，假定男女职工平均退休年龄为55岁，再假定按照国务院[1997]26号文件规定的11%的费率建立个人账户，企业费率为20%，其中记入个人账户的费率为3%，记入统筹账户的费率为17%，由此可得出统筹账户现收现付的费率和财政负担的费率如下表所示。
从下表可以看出，财政负担费率的变动大致可分为三个阶段。
年份抚养比 个人账户养老金占 统筹账户 企业负担 财政负担
全部养老金的比重的费率的费率的费率
2000 24 0.384 19.217 2.2
2005 26
1.68 20.617 3.6
2010 31
3.78 23.617 6.6
2015 34
7.36 25.317 8.3
2020 40
13.5 27.81710.8
2025 49
21.9 30.71713.7
2030 57
33.2 30.21713.2
2035 59
46.1 25.317 8.3
2040 60
58.0 20.317 3.3
2045 65
65.5 17.917 0.9
2050 66
68.8 16.0 16.0
0
(1)在2010年之前的老龄化初期，虽然统筹账户养老金发放占全部养老金发放的绝大部分（约占95%以上），但人口老龄化程度还不算严重，财政负担的费率在6%～7%以下，负担较轻。
(2)在2010年～2035年的老龄化迅速发展时期，人口老龄化程度逐步提高，再加上统筹账户养老金发放在全部养老金发放中所占比重较大（约占90%～60%），财政负担的费率明显增加，上升到8%以上，严重时达14%，财政负担的费额将达数千亿元，财政负担较重。
(3)在2035年以后的老龄化严重时期，虽然老龄化程度最严重（抚养比达60%以上），但是随着老人、中人的日益减少和新人的增多，个人账户养老金在全部养老金中所占比重增大，统筹账户发放的养老金在全部养老金发放中的比重降到50%至31%，财政负担的费率大大减轻直至降到零。
上述计算还是在假定养老保险完全覆盖，收缴率为100%，职工按法定年龄退休、缴费工资基数核实等要求条件之下得出的。如果按照现行的退休年龄提前退休，收缴率和覆盖面不完全、缴费工资基数不实等情况计算，财政负担的费率将会更大。沉重的财政负担会对经济的发展产生不利的影响。
3.代际负担不均衡
个人账户实账运营后，原来的“部分积累”基金模式改为“现收现付”加“完全积累”基金模式。在“部分积累”模式下，缴费率是根据基金长期收支平衡的目标计算出来的。前后代际的费率差别不大，缴费负担在代际分布是均衡的。我国养老保险筹资模式的选择之所以由“现收现付”改为“部分积累”，而没有选择“完全积累”模式，这是因为我国已有数千万退休职工和数千万即将退休的职工，他们过去没有积累，其养老费需要由社会来支付。如果社会采取“完全积累”模式，则社会既要支付已退休职工的养老费用，又要为现有职工完全积累、要同时缴两笔费用，这是现有企业和职工难以承受的。个人账户实账运营后，筹资模式实际上变为统账部分的“现收现付”和个人账户部分的“完全积累”。由此造成前后代际负担出现较大的不平衡。假定目前法定退休年龄保持不变，根据上表，在2010年以前社会整体（企业、职工和财政）负担率为32%。2015年以后逐步升高到42%，2040年以后逐步降至28%。以后随着人口老龄化的缓和进一步降低。如果考虑到今后就业压力缓和后，退休年龄延长的可能，则前后代际负担将更不均衡。假定2020年～2030年期间逐步提高退休年龄到男女平均60岁后保持不变，则2020年以前社会整体负担率为32%～39%，2030年以后降到29%～22%。假定从2020年起逐步提高退休年龄到65岁，则2030年起社会整体负担率降到21%～18%。代际负担不均衡造成代际不公平。在2000年～2050年的前20多年时间内，社会就业压力大；退休年龄无法延长，经济不太发展，社会承受能力较差，社会却要为当前和未来的养老保险承受较重负担。在职职工不仅要养活已退休职工，而且要为自身的养老积累约68%的养老金（因为按11%的费率计算的个人账户养老金约占全部养老金的68%）。在2000年～2050年的后20多年的时间里，社会就业压力大大减轻，退休年龄可以延长，经济发展水平较高，社会承受能力较强，社会却为养老保险承受较轻负担。由于那时职工退休后养老金支取的68%是从个人账户支出，32%才从统筹账户支出（指基础养老金），当时在职职工现收现付的负扣大大减轻。这种做法实际上违背了当初建立“部分积累”模式以均衡负担的初衷，从现收现付的不公平（眼前负担轻、将来负担重）走向积累过多的不公平（眼前负担重、将来负担轻）。
4.个人账户基金的保值增值
《试点方案》实行分账管理后，统筹账户部分由于是现收现付，没有基金保值增值问题。个人账户部分实行完全积累，基金积累数额越来越大，个人账户基金的保值增值将成为一个大问题。在原来混账管理模式之下，虽然也有基金的积累，但积累的数额较小。根据测算，1995年开始实行部分积累模式时积累额相当于当年缴费工资基数的6%～7%。以后随着人口老龄化的发展和现收现付比重的增加，2005年时降到4%～5%，2010年时降到1%～2%，2015年后变为负积累，即开始动用积累。基金积累数额最多时达1万亿余元。改为分账管理模式以后，由于个人账户部分实行完全积累，再加上一开始个人账户养老金发放数额很小，个人账户基金积累迅速增大。根据11%费率的大账户计算，2010年基金积累数额2万亿元～3万亿元，2020年将达6万亿元～8万亿元，2030年将达到13万亿元～15万亿元。如果按8%费率的小账户计算，2010年基金积累数额达1.5万亿元～2万亿元，2020年将达4.5万亿元～6万亿元，2030年将达10万亿元～11万亿元。2030年以后随着个人账户养老金发放数额的增大，基金积累数额的增长趋于缓和。如果职工退休年龄延长至60岁或65岁，则上述基金积累数额将进一步增大。巨额基金积累产生了基金的保值增值问题，由此关系到未来养老金发放的安全。实现巨额基金的保值增值主要面临以下两个问题，一是是否有发达的资本市场来吸收巨额资金（袁志刚，2000年）。如果资本市场没有品种齐全，数量充足的金融商品来吸收这些资金，或者资本市场运作不规范，风险性大，则巨额基金的入市不仅难以保证其自身的保值增值，而且会对资本市场产生巨大冲击。二是通胀的影响。在通胀发生时，工资通常同步提高，名义利率也随之提高，但实际利率往往下降或为负值。由此影响基金的保值和增值。在部分积累模式下，个人账户储存额虽然也遭受贬值损失，但由于大部分是空账，其损失也是空账损失，而非实际损失。也就是说，在部分积累模式下，实际基金积累数额较小，遭受损失的数额也较小。通胀对部分积累模式的影响主要表现在个人账户记账额的账面上的贬值，于是职工将来退休时从社会保险机构领取的个人账户养老金的实际数额发生减少，养老生活水平下降。但是由于部分积累模式下基金的大部分是现收现付，社会实际缴费负担也将趋于降低。如果社会弥补个人账户储存额在通胀中的损失，则社会缴费率的变动也很小，或略有增加。可是在个人账户实账运营后，个人账户记账额是实账，基金积累数额巨大，且其资产大部分以债权形式存在，在通胀中必然遭受巨额损失。由于这部分损失是实账损失，而非空账损失，即基金的一部分真实价值在通胀中因价格再分配而流失，由此导致职工退休后个人账户养老金的实际水平的下降。如果要由社会或财政弥补个人账户养老金的通胀损失，则势必造成社会或财政负担费率的提高。
三、养老保险基金分账管理后的对策
为了避免和减小实际分账管理后发生上述问题的风险，促使由混账管理向分账管理的平稳衔接，保证我国统账结合的养老保险制度的健康发展，提出以下对策供参考。
1.加大征缴和管理力度
混账管理的制度设计固然是形成个人账户空账的根本原因，但是养老保险覆盖面不全，收缴率低、征缴力度不足、缴费工资基数不实，职工提前退休等原因则是养老保险基金收支过早出现赤字、空账数额进一步扩大的重要原因（张永清，2000年）。这些问题不解决，即便改为分账管理后也会出现新问题，如挪用个人账户基金、财政负担过重、养老金发放不能保证等。因此，加大征缴力度、提高收缴率、扩大覆盖面，核实缴费工资基数、禁止提前退休等是保证制度健康运转的基本条件。
2.调整个人账户记费率
个人账户实账运营后，缴费记入个人账户的费率（即记费率）应由11%的大账户改为8%的小账户，即减少了3个百分点。其办法是：职工个人缴费（本人缴费工资的8%）全部记入个人账户，企业缴费则全部记入统筹账户（在个人缴费没有达到8%以前由企业缴费补足）。同时，为弥补个人账户养老金数额的减少，基础养老金的比例由目前的20%调高到30%～50%（郑功成，2000年）。调整个人账户记费率的好处是：一是企业20%的缴费全部进入统筹账户（在原方案下是17%），比原方案多3个百分点。这样，在财政负担最沉重的时期（2020年～2030年），财政负担的费率可降到10%～11%以下。二是使代际负担趋于均衡。根据计算，近20多年时间总体缴费率可以降低2～3个百分点，约为29%～30%左右。2020年以后随着退休年龄的逐步延长，缴费率也趋于下降，从而前后四五十年内的缴费率负担尽量趋于均衡。三是基金积累数额有所减少，基金保值增值的压力有所减轻。
3.调整个人账户发放比例
个人账户实账运营后，为了保持个人账户基金的收支平衡，必须调整个人账户养老金发放的除数标准。假定职工按法定退休年龄退休，在5%的长期利率水平之下，男职工的个人账户养老金发放除数应由120改为140，女干部的发放除数应改为160，女工人的发放除数应改为180。
4.延长职工退休年龄
在社会就业压力有所缓和的适当时机逐步延长职工退休年龄（或可以领取养老金的年龄）。第一步可先延长女职工的退休年龄与男职工相同。第二步再把男女职工的退休年龄逐步延长至65岁。对于因各种原因提前退休的职工可限制其开始领取养老金的年龄。延长职工退休年龄的好处是：一是可使社会养老保险费率负担明显减轻，统筹账户的费率可以大大降低，个人账户费率也能适当降低。社会总体负担的减轻可使各种养老保险问题对策制定的空间大大扩大；二是可使老龄化严重时期的费率负担大为减轻，从而使整个期限养老保险负担趋于均衡化；三是女职工退休年龄延长到与男职工相同可使男女职工退休后个人账户养老金发放比例趋于一致，从而消除男女职工按不同除数发放养老金造成的养老金收入差别过大的现象。
5.发行长期国债以吸收个人账户积累基金
由财政发行长期国债，并规定个人账户基金的一定比例必须用于购买长期国债。财政以发行国债的收入贷给统筹账户，以弥补统筹账户支付高峰期时的资金不足。待统筹账户渡过困难期（支付高峰期）后，再用其收大于支的资金偿还财政，财政再偿还个人账户。财政还可对统筹账户的贷款以部分贴息的优惠。这样做的好处是：一是以国家信用保证个人账户基金的保值增值；二是在财政经常性收入难以支撑养老保险补贴时缓解财政的压力；三是使代际负担更加趋于均衡化。
6.变卖部分国有资产
采取上述办法仍难以解决统筹账户的支付困难时，财政可以变卖部分国有资产的收入补充统筹账户基金。
除上述办法以外，保持经济稳定增长，保持工资稳步提高，提高就业率、避免发生通胀、特别是发生恶性通胀等对于基金收支平衡都具有积极的意义。
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