城乡社会断裂的发生逻辑及其和谐政策选择，本文主要内容关键词为：城乡论文,逻辑论文,和谐论文,发生论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C914文献标识码：A文章编号：1008-4088（2005）01-0034-05
一、城乡社会断裂
作为一个很有穿透力和学术潜力的概念，[1]作为一个契合和十六大“和谐”的概念，清华大学社会学家孙立平教授最先从法国社会学家图海纳那里引进了“断裂”的分析工具，但在国内没有引起应有的回应，也没有人用之分析中国的城乡社会。笔者认为，其他的概念都不足以解释和描述中国城乡社会对立的严峻和残酷性。“断裂”这个概念比“巨大反差”、“失调”、“加剧”更具有穿透性地反映城乡现状的能力，它进一步揭示了“反差”、“失调”和“加剧”的结果和程度。它反映了城乡经济联系日渐疏远，城市对农村的依赖性减弱，农村在整个社会发展中处于边缘状态。这种断裂主要表现在：
第一，工农业之间的断裂。首先表现在我国二元强度过高。除中国外世界发展中国家工农业二元结构强度最大为4.09倍。[2]（P413）改革开放后强度有所缓解，但从1996年以来，强度反而扩大并逐年增加，2000年达到5.26倍。[2]（P390）一直高居世界榜首的强度值表明我国农业的比较生产率及比较收益率都是世界最低的。其次表现在工农业发展速度失调，工农业增速比超出城乡平等发展阶段2-2.5∶1的增长比例惯例。1996-2000年，农业增长18.5％，年均增速为3.5％；工业增长了62.7％，年均增速10.2％；工农业增速比为2.91∶1。[2]（P390）
第二，城乡居民收入的断裂。城乡收入差距远远高于世界发达国家和中等收入国家城乡收入差距比1.2∶1-1.5∶1，即使一些收入分配高度不发达的发展中国家，差距也不像中国这样大。[2]（P447）我国1995年为2.72∶1，1997年为2.47∶1，2000年为2.79∶1，2001年为2.9∶1，2002年为3.1∶1。[3]与农民不高的收入和较多的支出相比，市民不仅不用考虑生产性开支，同时还享受多种福利补贴，国家统计局副局长邱晓华说，“帐面上是3∶1，实际差距应该是5∶1甚至6∶1”。
第三，城乡科学文化素质的断裂。农村教育水平偏低，劳动人口的平均文化程度只相当于初中一年级水平，即使这样，稍有文化的青年人也到城市打工“支援”城市了。2000年我国城市文盲率为5.22％，农村则高达11.5％，就业人口受教育年限城市为10.2年，而农村只有6.85年。[4]（P160）从初中升入普通高中的比例来看，城市的升学率从1985年的40％提高到1999年底55.4％，而同期农村则从22.3％下降到18.6％，两者的倍数差从1.8倍扩大到3倍，绝对差从17.7个百分点扩大到36.8个百分点。[4]（P229）
第四，城乡医疗卫生发展水平以及公共设施的断裂。中国卫生分配公平性在全世界排名第188位，列倒数第4位。2001年，全国平均每千人拥有的病床数为2.4张，而农村只有0.79张；市民人均消费自来水31.4吨，而广大农村仅有67％的农户使用的是安全饮用水；全国乡镇卫生院比上半年减少1139个，而城市社区卫生服务网络得到了进一步的加强。[4]（P407）农村产妇在家中分娩的占76.6％，住院分娩的仅有21.7％。[5]（P236-258）过去已灭绝的疾病在农村又开始泛滥，艾滋病等新疾病在某些地方来势迅猛。农村在电力设施、道路、电话等公共设施方面也远远落后于城市，并在公共设施使用方面存在着严重的价格歧视。
最后，城乡社会保障的断裂。中国社会保障体系目前主要覆盖城市，基本上没有延伸到农村。城市失业保险覆盖率已达71.7％，而农村几乎为零。城市最低生活保障基本实现应保尽保，而农村除部分省市外，尚未建立低保制度。2000年，农村老龄化程度已经高于城市6.30％的数值达到7.35％的数值。[4]（P187）但城市除部分个体工商户和灵活就业人员外，养老保险已基本实现全覆盖，而农村除五保户外，基本没有养老保险。农村60-64岁的老人从事农业劳动的占60.1％，仍旧保持着自然经济状态下自生自灭的生存方式。[6]
二、城乡社会断裂发生逻辑的财政视角分析
“每个社会问题，实际上还有每个经济问题，说到底都是财政问题”。[7]（P287）我国不论是财政收入政策还是财政支出政策，都是向城市居民倾斜，而对农村居民客观上则存在一定程度的歧视，农村居民从政府财政中得到的公共服务远远落后于城市居民所得到的公共服务。城乡居民之间在收入、文化素质以及公共设施等方面存在的断裂，与我国长期推行“重城轻乡、挖乡补城”的二元财政政策密切相关。
其一，政府财政收入政策——挖乡补城。1952-1980年间，仅工农业产品价格剪刀差一项，国家就取走农业剩余达5000亿元以上，恰与1953-1980年间全民所有制各行业基本建设新增固定资产总额5129亿元相当。由于是处于城乡关系发展的第一阶段，有其合理性。在城乡平等发展阶段，就不应该剥夺农民的资金输入城市了，但仅2001年通过廉价征地就剥夺农民资金进入城市就逾8000亿元，一年超过过去28年（1952-1980）通过“剪刀差”侵占农民资金的总和。[8]（P28）
城乡税制不同，农民很穷，但税负却高于城市居民。从1990年到2000年，除了提留统筹和各项社会负担外，国家从农业征收各税总额由87.9亿元迅速增加至465.3亿元，增长4.3倍。有学者统计，中国城镇居民人均税赋37元；而中国农民人均税额146元。[9]而世界大多数国家的财政政策都对农民实施不挖反补的倾斜。对特定人群进行税收，只在中国和越南才存在。
农业税没有起征点和免征额。市民从事工商业需缴纳增值税，但增值税有月销售额600-2000元的起征点，折合年销售额起征点为7000-25000元；个人所得税也有月收入为800元的免征额，按年收入就是9600可以不纳税。而不论农民产量多少，是自用还是外销都要纳税。我国的农业税税率远远高于发达国家增殖税的基本税率，也高于发达国家农业所负担的实际税率。农村税费改革后，除保留烟叶税之外，不再征收农业特产税，农业税及其附加合计是8.4％。但与非农部门相比税率仍偏高。与之极具可比性的是缴纳增殖税的小额纳税人与缴纳所得税的个体工商户，其适用税率商业企业是4％，商业以外企业是6％。其他行业的所得税都规定了相应的成本费用扣除，以净所得作为征税依据，而农业税是以总收入为征税依据。
不论农村的乱收费还是费改税，农民却得不到应有的公共服务。从税收去向看，大部分农业税由乡级政府所使用，用于发工资占去60-80％，其中中小学教师工资就占去2/3。与农民密切相关的农田水利、技术服务、公共卫生等并没有放到突出的地位，农民并没有根据自己所交纳的税费得到相应的公共服务。
其二，财政支出政策——重城轻乡。我国财政支农存在严重的缺陷主要有。
第一，政府财政支农金额严重不足，远远满足不了农村发展需要。2002年，各级财政对于农业的开支约2080亿元，农村人口占总人口的60％，财政给农业的开支才11％。1978年以来，财政支农支出占总支出的比重基本上呈持续下降的趋势。其中1978、1989、1995、1999、2000年的比重分别为13.4％、9.42％、8.43％、8.23％和7.75％。[9]在我国加入WTO的背景下，面临着繁重的结构调整和升级，财政支农的低水平和农业发展的高要求极不对称。
第二，财政支农的结构不合理。1998-2001年，共计安排农林水利和生态环境建设国债1400多亿元，约占同期国债投资总量的28％。如果加上中央预算内农业基本建设投资和水利建设资金，4年间中央对农口的投资达1900亿元以上。但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，县域范围内与农民增收关系密切的中小型基础设施的投入极有限，难以直接带动农民增收。1998年以来，农业（不含林业和水利）直接使用的国债资金仅占国债总数的1％。[10]对农业的补贴采取补贴粮食流通领域也不合理。
第三，在财政的社会保障支出方面，农民基本上被排除在社会保障之外。就卫生保健而言，根据卫生部1998年进行的“第二次国家卫生服务调查”，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.68％，其中合作医疗的比重仅为6.57％。换句话说，87.32％的农村居民没有任何社会医疗保障，成为毫无保障的自费医疗群体。前卫生部长张文康承认，既使这小得可怜的覆盖面也还不巩固，往往是“春办秋黄，一进、二送、三垮台、四重来”。[11]2002年，城镇居民收入是农村居民收入的5倍甚至6倍，还享受由国家补贴的医疗保障；农民收入低得多，却必须自己承担医疗保健的所有费用。
三、和谐城乡社会的治标和治本的财政政策
和谐社会的立足点就是使社会中的公正、公平的价值观念得到普遍有效的维护，要求矛盾的双方或多方在运动过程中达到双赢或多赢的结局，强调利益共享、普遍受益。城乡社会断裂是中国社会出现的最大内部结构性和集团性断裂，如果不加以弥合，整个社会系统最终会导致混乱、对立和冲突，导致有增长无发展的“内卷化”。城乡社会断裂已经不是影响建设小康社会的问题了，而是这种极度的社会不公平和不公正使人们动摇对社会主义的信仰。科学社会主义正是在批判资本主义社会的不公平和不公正中产生的；现在中国城乡社会断裂已危害到社会公平和公正了。虽然世界上对社会主义的理解千差万别，但至少有一点是共同的，这就是社会公平和公正。两极分化不是社会主义，社会断裂也不是社会主义。
解决城乡断裂、建设和谐社会的条件已经成熟。世界大多数国家和地区在人均GDP1500美元左右是开始注重公正问题，2003年中国人均GDP为1087美元，按通行的购买力平价法计算，我国的GDP早已超过1500美元了，且人们对社会差距的忍耐已经达到了极限，中国的基尼系数从1994年以来，已经10年超过0.4的警戒状态。是“效率优先兼顾公平”淡出、注重公平、公正的时候了，是应当“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况”[12]（P243）的时候了。
建设城乡和谐社会政策内在地蕴含在城乡断裂的财政成因之中。城乡社会的断裂，和改革开放前不同的是，城乡经济联系日渐疏远，城市工业对农村的依赖性减弱。只有城市社会的发展，全面建设小康社会将无法实现。城乡社会和谐，就是城市反哺乡村，促进已经固化的二元社会结构的转变，实现城乡社会共同发展。从财政的角度讲就是要调整城乡二元财政，基本的思路应该是从财政收入和财政支出两个方面入手进行弥合，少取、多予，推动农村发展，加快改变城乡社会断裂的步伐，实现社会公正。
（一）调整财政收入政策：稳步推进农村税费改革，取消农业税和农业特产税，转变乡级政府职能，这种政策属于治标之策。其不能解决城乡社会断裂问题，更不能建立和谐社会，最多只能缓解城乡矛盾。
取消农业税和农业特产税是在巩固农村税费改革的基础上提出来的，是税费改革的第一次继续和深化。农村费改税是在“老百姓负担不堪，民怨沸腾”的背景下产生的、以改革农村分配体制为切入点、以减轻农民负担为核心的改革。费改税已在全国铺开，取得了明显的效果，在巩固成果和防止象率先推行税费改革试点的安徽、江苏两省所出现的负担反弹的基础上，取消农业税和农业特产税已被提到日程上来。2002年中央政府对地方政府转移支付的总额为7332亿元，如果地方政府不征收这一部分的税收，由中央政府以专项转移支付来补贴地方政府因此减少的税收，中央政府要增加的转移支付只有6.6％。所以，在财政上可以承受得起。[13]（P4）2004年3月，温总理宣布“除烟叶外，取消农业特产税，……从今年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。”
笔者认为，税费改革的下一步将是乡级政府的配套改革。这将是税费改革的第二次继续和深化。税费改革和一些先行减免农业税的地区，面临最大的困难是乡级政府财政收入的大幅度降低引起的政府运转困难。从表面上看是税费改革造成的，但从深层次看恰恰是乡级政府职能过宽、机构臃肿、支出膨胀、人浮于事的必然结果，是其本身的机构设置、人员安排和财权事权上的弊端造成的。为根本解决农村税费问题，必须进行配套改革，否则农民负担问题还会卷土重来。有的学者主张使乡级政府成为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”；有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内；有的主张实行“乡治、村政、社有”。[14]不管怎样，这些研究都有助于大力推进政府机构改革，重新确定和转换政府职能；有利于减少行政运转经费，减轻公众负担，从根本上避免税费反弹。
税费改革及其配套的乡级政府改革都属于治标之策，他们解决的是彻底走出“黄宗羲定律”的怪圈问题，只能有助于缓解城乡矛盾而不可能解决城乡社会的断裂问题。费改税和取消农业税给农民带来的利益有限，有助于增收而不可能富裕农民。相对于工业而言，农业所存在的自然风险和市场风险要高得多，在不断保持同一水平投入的条件下，农业产出的增加数量是逐步下降的，和城市工业的收益递增趋势相反其收益呈递减规律。再者农业生产成本居高不下，生态环境总体不断恶化，农业更是几乎无利可图。这就使围绕费税而展开的改革对解决城乡社会断裂的效度十分有限。2002年20个全面费税改革试点省份农民负担平均为73.7元，比改革前减少47元。[15]就是他们一分钱不交，两者合计也不过是120.7元。在现有生产条件下，1亩地一年两熟除去农本，仅能获得300元左右的纯收入，10亩地以下的农户1年从土地上的收益将不会超过3000元，[16]如果是四五口之家，再一平均，距离农村居民家庭人均纯收入8000元的小康目标很遥远。这种杯水车薪宣示的实际上是国家对农民痛苦、农村衰败、农业危险的关注。在城乡弥合问题上，只能依靠国家力量，以国家的财政支持为主。这是世界通行的做法，这才是治本之策。要真正和谐城乡社会，最根本、最重要的政策是要治本。
（二）调整财政收入政策：给农民话语权，调整中央和省级政府财政支出结构，加大对农民、农业和农村的财政支持力度，这才是治本之策。才能解决城乡社会断裂，建立和谐社会。
1、保证农民的话语权。在我国的财政收入与分配体系中，农民没有话语权，处于被动地接受分配结果而不能参与和影响分配决策的弱势、失语地位。“在第十届2238名政协委员中，农业委员只有68名，只占3％，而在这68名委员中有2名跟农不沾边的酒店地产老板，其它66名中，领导、科研院所和其他委员各占1/3”。“农业委员只有来自安徽省的一名，实在少得可怜”。[17]正是因为农民的失语，才使得一些不利于农村的政策出台。城乡弥合，必须让农民享有影响和参与分配决策的权利。近期可以考虑以条例或法律的形式固定农民参与国家收入和分配决策的人数，远期应该培育农民协会的成长，从根本上形成压力和游说机制，保护农民利益，促进城乡协调发展。
2、加大农村劳动力的职业技能培训和就业中介组织的投入，推进城市化进程，提高农民收入。发达国家经验表明，要富裕农民，繁荣农村，必须要减少农民，推进城市化。农村剩余劳动力向城市转移，提高农村居民人均资源占有量，才能使农民的收入水平得到不断提高。但由于农民的科学文化素质低，与城市职业多样化和高级化的需求不相适应，从而阻碍了农业劳动力转移的速度和规模。财政要加强对农村职业技能培训和农村劳动力就业中介机构的支持力度，为农民城市就业提供培训、信息和咨询服务。我们不能像发达国家和地区那样搞财政支农，使农民获取社会平均利润，就是因为人口因素。美国农业人口仅仅2％，日本农业人口8％，台湾农村人口10％，而我国农业人口9亿，农业人口占62.34％。[18]财政反哺就由强化农村的竞争力阶段进入获取社会平均利润阶段。
3、进一步加大政府财政对农业的投入，提高对农业的综合支持力度，同时，通过运用财政政策工具，吸引和带动全社会增加对农业的投入。（1）要在WTO框架下，加大对农业的保护和支持力度。加入WTO后，对农业的保护和支持方式要按规则进行。黄箱政策规定我国政府对农民的收入补贴可以达到农业总产值的8.5％，目前我国只占农业总产值的3.3％，也就是还有5.2％的补贴共2225亿元空间可用。[13]要加大对农产品检验服务、农产品市场营销服务、自然灾害救济、农村环境保护的补贴和支持的力度，加快农业水质改造和化肥农药污染治理力度，为农业生产条件的改善提供必要的资金保证；国家财政还必须加大对农业科技开发及成果推广应用方面的投入，从资金上确保科技兴农战略的实施，推动我国农业产业结构的升级；要增加在国债资金投向上向农业倾斜的力度，尽快制定农产品质量安全标准，使农产品能够按照国际标准进行生产、加工和流通。（2）对农业的补贴，要从主要用于流通环节转向生产环节，增加对农民的直接补贴，以减少流通成本。据经合组织测算，通过流通环节补贴农民的效率，只有25％左右。而我国一些地方，则只有10％左右，其余90％被消耗在中间环节。（3）政府财政可通过财政贴息等方式引导和鼓励商业性银行、政策性银行等经济主体加大对农业的投入。对无经济效益或经济效益不明显、而社会效益显著的农业投资项目，由国家无偿投入，但对符合国家产业政策且市场前景良好的项目，应通过财政贴息等财政手段引导金融部门加大对农业贷款的力度；调整政策性农业金融机构的信贷投放方向，从主要集中于粮棉油等农产品的收购转向农业生产领域，从农产品流通领域转向农业生产领域；政府财政应通过进一步强化农业基础性投入，为其他经济主体对农业投资提供良好的外部环境，并运用财政补贴、税收等手段对社会资金进行积极的引导。
4、使城乡居民同等享有义务教育的权利。与义务教育的本义和国际惯例不同，我国的义务教育在城乡之间存在巨大的差异，城乡居民接受义务教育的权利事实不平等。农村的社会发展水平远远低于城市，但城市义务教育由全民交税来办，农村的义务教育却由当地农民自己掏钱办。我国义务教育投入中，乡镇负担约78％，县财政约9％，省地财政约11％，中央财政只负担2％左右。乡级投入主要来源于农民税负和对学生的高收费。无论发达国家还是发展中国家的义务教育，都是中央和省级政府承担起主要的责任。如1980年日本中央财政承担了义务教育经费的25.4％，县（相当于我国的省）级承担67.8％。[19]（P308）在这种教育投入体制下，城乡居民事实上享受到的是一种“不平等”的义务教育，国家义务教育在农村异化为“农民义务教育”。造成贫困农村地区教育普及程度低、入学率和巩固率低、辍学率高，出现因贫穷而上不起、因上学而致贫的恶性循环等现象，都与不合理的义务教育投入体制密切相关。目前我国每年教育经费仍大大低于发展中国家占国民生产总值4％的平均水平，多年来一直在3％以下徘徊，也没有达到5.2％的世界平均水平。建议提高到4％，全部投入到农村义务教育。
5、统筹城乡公共物品的供给，大力发展农村医疗卫生事业。我国在公共物品的供给上实行两套政策：城市所需要的公共基础设施由国家投资和提供；农村的公共基础设施则主要靠农民自己解决。行路难、通讯难、就医难、用电饮水难，是许多农村地区面临的共同问题。提供公共物品是政府的一个重要职能。过去，由农民自己承担公共物品的建设情有可原，但在我国已经进入工业化中期、城市公共物品供给已经相当完善，而农民负担沉重、收入增长递减的今天，国家应该义不容辞地承担起这一职责。农村医疗卫生事业的发展水平还很落后，必须切实增加政府财政对农村医疗卫生的投入力度，并保证财政投入的不断增长，使之与整个农村的发展要求相适应。除国家大幅度增加财力投入外，还应适度引入市场机制，允许和鼓励民间资本的进入，充分利用民间的力量积极推动公共物品和农村医疗卫生事业的发展。
6、积极发展农村社会保障事业，分步骤地给农民以国民待遇。以中国目前的国力，全国统一的社会保障制度只能分步骤地建立和实行，但必须加快这一进程。将占全国人口大多数的农村居民排除在外，有必要重新审视现存社会保障制度的合理性。应该把西方国家的经验和我国的国情结合起来，有步骤地扩大社会保障的覆盖面，将农民纳入在内。可以按照先农村社会养老保障、医疗保障等重点保障项目，后一般社会保障项目非均衡地进行发展。伴随中央财政收入和GDP的提高，农村社会保障事业的投入也要按比例增长。
由于我国处于城乡平等发展阶段，面对城乡断裂，我国的财政反哺只能进行初级反哺，此时建立的必定是一个初级的和谐社会。随着我国经济进一步发展进入工业化后期的城市反哺农村阶段，才能进入以获取社会平均利润为目的高级反哺阶段，我们才能建立高级的和谐社会。也就是说，初级反哺建立的是初级的和谐社会，高级反哺建立的是高级的和谐社会。弥合城乡社会断裂、建立和谐社会必须循序渐进，逐步推进，不能急于求成。
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