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经过各方面的共同努力，中国现在建立失业控制系统的重要性得到越来越普遍的认可。失业控制系统除包括失业测度、信息采集和预警模型以外，还应包括一个失业预警委员会。它可以吸收政府、雇主和工会的代表参加，同时还应该吸收理论界和学术界研究就业或失业的专家参加，定期或不定期举行失业预警委员会会议分析失业形势，依据失业率、长期失业者比例、不充分就业率及相关的社会经济指标确定失业警戒线，发布失业预警信息，以便有关部门和地区及时采取有效的政策调控措施。
失业测度
要对失业作出科学的界定，对失业状况进行准确的调查和计算
现在，虽然我国各级政府和社会团体对失业问题十分关注，但有关失业定义、计算方法和理论的使用却十分混乱。如在失业人员的范围方面，有的人将下岗职工全部算作失业人员，有的人将停产、半停产企业的全部职工算作失业人员，有的人将企业富余人员、农村剩余劳动力也算作失业人员。概念上的混乱，导致不同主体对我国目前城镇失业率的估计相去甚远：有的说3%左右（劳动部门统计，1999年），有的说已超过9%（世界银行专家，2000年），有的甚至认为我国现阶段的总体失业率已经达到31%（杨帆，1997年）。有的新闻媒体对各种说法的背景交待不清，使读者莫衷一是。因此，知识界要对失业作出科学的界定，对失业状况进行准确的调查和计算，并定期向政府和社会提供我国失业的基本情况。
1.失业统计调查体系。我国从1994年起正式使用“失业”和“失业率”的概念，同时公开发布城镇登记失业率和城镇登记失业者人数。1959-1993年，中国政府一直认为我国不存在失业问题，只存在待业问题，并且认为“待业”与“失业”有着本质的区别，分别属于社会主义经济和资本主义经济的不同范畴。由于受传统计划经济观念的长期影响，待业和失业统计制度发展相对滞后，以致于目前失业统计调查制度还有许多不甚完备之处。
从世界范围来看，对于失业率的统计调查方法主要有以下几种：（注：国际劳工局，日内瓦，《国家劳动统计年鉴1998》，第443-444页。）
(1)工时统计。根据失去的工时统计折算得出失业人数，进而得出失业率。从理论上说，这个方法最为科学，但目前在实践中这一统计方法尚无法实行。
(2)劳动力抽样调查。通过劳动力抽样调查得到失业人数和从业人数（失业人员和从业人员数字产生于同次调查）。失业率＝失业人数／（失业人数＋从业人数）
(3)社会保险统计。依据失业保险的覆盖和发放情况来了解失业情况。失业率则由享受失业保险待遇的人数与参加该保险项目的总人数相除得出。用这种方法来判断一个国家失业总体水平同样是很困难的。失业率＝领取失业救济金人数／参加失业保险人数
(4)就业机构统计。通过就业机构工作记录获得，失业人员是指正在寻找工作且每个月底在就业机构进行登记的人员。除了没有工作岗位的人员外，该数据还包括罢工人员或临时生病而不能工作的人员以及在失业救济项目中从事劳动（以工代赈）的人员（又称之为登记失业人员）。但是，不包括实际有工作而想跳槽的人员，因为在就业机构的登记中，也有一些寻求掉换工作的就业人员或寻找更多工资的就业人员（又称之为工作申请人员）。
通过就业机构统计获取数据和通过劳动力抽样调查获取数据是完全不同的两种统计方法
这四种方法各有利弊。世界上大多数国家采用的是第2种和第4种。从实际情况看，通过就业机构统计获取数据和通过劳动力抽样调查获取数据是完全不同的两种统计方式，二者各有长短。
就业机构统计方法的优势主要体现在：可以每日获取信息；在统计之后一个月内即可得到结果；就统计调查当日而言这一数据较为准确；作为全面登记记录，其数据即使按小区域分解后依然有效；搜集成本相对较低。其不足之处是：与人们头脑中固有的失业概念有差异；不能提供除失业以外的其他信息；无法据此了解非全日制工作的状况；其覆盖面取决于行政管理系统，并随该系统的变化而变化；无法用来进行国际比较。当登记是完全自愿时，尤其是在就业机构职能仅关注城市、登记失业率且与地方政府领导政绩挂钩时，所得到的数据往往是极不完备的。只有当就业机构与大量失业救济计划密切协作，且与政绩考核无关时，这种统计才有可能提供令人满意的数据。
劳动力抽样调查方法的优势主要体现在：这种调查所使用的定义最接近国际劳工组织国际建议书所推荐的标准定义，便于用来进行国际比较；由于它是通过使用来自同一调查的失业人员估计数和总的劳动力估计数（就业加失业）计算得出的，其失业人员比例数据更加可靠；可以用来研究劳动力市场的其他情况；可以构造人力资源变化情况；它相对独立于行政管理系统之外。其不足之处是：搜集成本较高；相对通过就业机构统计取得资料的方式而言，时效性较差，每季而不是每日产生结果；其结果显示的是调查期内的平均值；受样本规模限制无法将数据值分解至各个小地区；可能存在抽样误差。
通过劳动力抽样调查得到失业人数和从业人数，从而计算失业率，这是目前世界上许多国家进行失业统计所采用的方法。在市场经济条件下，采用抽样调查方法取得失业率在我国不仅是必要的，而且是可能的。在劳动力抽样调查取得失业率数据后，再参照政府职业介绍机构的登记失业率（应继续保留此种调查方法），得出一个更接近实际的失业率数据，则是一种较为理想的选择。按照国际惯例，登记失业率和调查失业率是可以并行的，两者相互补充。登记失业率反映政府目前最需要解决失业问题的重点对象；调查失业率反映城镇劳动力市场的全面供求情况，为判断失业发展趋势和控制失业提供依据。
在1995年以前，我国的失业统计方法主要是政府劳动部门的失业登记统计。由于不少事实上的失业人员并没有去劳动部门登记，而登记的失业人员中又有不少已经通过各种形式就业，因此失业登记已不能全面反映我国城镇劳动力的真实失业状况。按照国际上通行的统计方法，国家统计局自1996年起建立了城镇劳动力情况抽样调查制度，按季度向政府和社会提供城镇劳动力就业和失业状况。由于经费短缺，原定每年4次的季度调查只能进行2次。目前调查失业率的统计工作环节十分薄弱，亟待加强。
我国城镇登记失业率还存在一些漏洞
2.城镇登记失业率。我国城镇登记失业率是城镇登记失业人数与城镇从业人数、城镇登记失业人数之和的比。其中，城镇登记失业人员是指有非农业户口，在一定的劳动年龄内（16岁以上及男50岁以下、女45岁以下），有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。国外一般讲的登记失业率指全口径，没有城镇和农村之分；另外，对劳动年龄没有上限。我国城镇进行失业登记的直接目的是掌握政府急需帮助解决就业的规模。
目前，我国城镇登记失业率还存在一些漏洞。究其原因是地方有关劳动管理部门认为失业保险金支出有保障，从而放松了对登记失业人员的管理。广东一些城市为了简化工作，失业保险金一般半年或者一年发放一次。因此，应进一步改进失业登记工作，提高城镇登记失业率的准确度。
3.城镇调查失业率。在城镇调查失业率的统计中，失业定义为：“年龄在16周岁以上，有劳动能力，在调查周内未从事有收入劳动，当前有就业可能并以某种方式正在寻找工作的人员。”这个定义有几点需要做一些解释：
(1)调查范围确定为城镇常住人口。关于城镇的范围目前在我国还没有一个统一的标准，在实际工作中要确定一个准确的城镇范围是比较困难的。经反复比较，国家统计局采用了目前人口调查的城镇范围，即：设区城市的区、不设区城市的街道以及镇的居委会。常住人口包括了以下四种人：常住本地半年以上且户口在本地的人口；常住本地半年以上户口不在本地的人口；常住本地不到半年但离开户口所在地已半年以上的人口；常住本地半年以上户口待定的人口。显然上述范围中没有户口性质的限制，即不论是农业户口还是非农业户口，不论是本地人口还是外来人口，只要符合常住人口的定义，都在本地区接受调查。我建议以后关于常住人口的时间标准降低为3个月，与国际标准接轨。
(2)没规定年龄上限。做出这种规定的主要依据有以下几条：首先，国际劳工组织推荐的定义中没有年龄上限，绝大部分市场经济国家也没有此规定，这有助于了解全部劳动力的情况。其次，中国目前只规定了职工强制退休的年龄，没有规定（也不可能规定）劳动年龄的上限。人口调查资料表明，全国65岁及以上人口的就业率为24.52%（1997年）。如果规定了失业人员的年龄上限，对高年龄组计算就业率，就会出现就业率为100%的情况，这不仅不符合中国的实际情况，而且在统计上也无法解释。就中国的具体国情而言，明确失业人员的年龄上限是困难的。假设以退休年龄为上限，事实上不同工种的实际退休年龄不相同，中国并没有一个统一的退休基准年龄。人口调查资料表明，65岁（或60岁）及以上无业而寻找工作（即统计为失业）的人员极少，还不到全部失业人员的千分之一，不规定失业人员的年龄上限，客观上也不会使失业率偏高。第三，劳动力抽样调查中虽不规定失业人员的年龄上限，但在进行失业登记时，还应当明确规定年龄上限，这与失业的统计定义并不矛盾。
(3)有劳动能力。这是指在体力上和智力上可以从事社会劳动的人员，其中包括有部分劳动能力的残疾人。
零小时与一小时是一个“无”与“有”的问题，两者有质的不同
(4)在调查周内未从事有收入劳动。即调查周内从事有收入劳动的时间不到一小时或为零小时。对这一规定有的人不理解，认为劳动一小时即算就业未免太苛刻了。其实不然，这样做一是对就业与失业作出质的界定，零小时与一小时是一个“无”与“有”的问题，两者有质的不同，而一小时与一小时以上是就业时间长短的问题；二是对劳动力一周内的状况进行调查，而一个月有四个半周，其总的劳动时间究竟如何是不能以一周时间来推断的；三是没有涉及收入情况，因为收入情况是复杂的，有的人每周劳动时间很长，收入可能很低；而有的人一周内劳动时间很短或没劳动，收入却可能很高；因此，按照国际上通行的标准，在定义中未考虑收入因素。另外，国际上把每周工作一个小时以上到不足本国法定工作时间的一半（具体到中国而言就是20小时）称之为就业不足；工作时间居于本国法定工作时间的一半到100%之间的为标准就业；工作时间超过本国法定工作时间的为超时就业（或者过度就业）。
(5)当前有就业的可能。具体是指在调查时点以后两周内能应聘上班。如果这个劳动力在两周内不能应聘上班，那么对近期劳动力市场不会产生影响，因此不应作为失业人员统计。
(6)正在以某种方式寻找工作。主要包括：调查时点前三个月内，曾经去职业介绍所登记；去各种劳动力市场或人才市场进行应聘洽谈；通过电视、报纸等新闻媒体和网络寻找工作；自登求职广告；托亲友找工作；自筹资金准备从事经营活动等。显然，登记只是寻找工作的一种行动而不是全部。
城镇调查失业人数是通过抽样调查推算出来的，而失业率则是通过公式计算出来的。影响失业率数据高低有两个主要因素：一个是作为分子的失业人数，它与失业率的高低正相关；另一个是作为分母的经济活动人口数（即就业人数与失业人数之和），它与失业率的高低负相关。计算过程的基本要求是：分子（失业人数）与分母（经济活动人口）应严格保持同口径。
“三个人的活儿五个人干”是对城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力的最好注解
在确定调查失业率定义时，有两类人员需要特别研究。
(1)农村劳动力中有无失业人员？目前占主导地位的观点认为，我国在农村实行的是土地集体所有，家庭联产承包责任制在法律上禁止土地的买卖和兼并，所以农民在理论上讲都有基本的生产资料——土地，只要从事生产劳动，就能够获得劳动报酬或经营收入，因而在农村不存在失业问题。现在大部分市场经济国家也持这种看法。然而，我国的国情还有一些较为特殊的地方：农村土地少劳动力多，在目前主要采取手工劳动的情况下，农村还剩余1亿多劳动力，如实行专业化协作和机械化耕作，剩余的劳动力则更多。这些劳动力之所以没有成为失业人员，主要是户籍管理等方面的限制。因此从长远考虑，失业率调查应包括农村地区。由于现阶段这方面的理论准备和实际操作问题都还没很好解决，可暂不对农村进行有关失业率的调查。但在城镇失业率的调查中，有两种农村劳动力是需要考虑的：第一种是城市近郊部分农民的耕地已被城市建设全部征用，政府虽付给一定量的补偿金，但并不负责给这些劳动力提供就业岗位，他们除了户口仍是白色的本子（即农业户口）外，与城镇人员并无本质区别。如果这部分劳动力也正在寻找工作，则不应将其排除在失业调查对象之外。第二种是部分农村劳动力长期脱离土地进城谋生，有的在城镇已常住半年以上，如果在调查期间这部分人中有的正在寻找工作，则应统计为失业人员。
(2)下岗职工是否应统计为失业人员？单位出现下岗职工是我国经济体制改革深化过程中出现的新的劳动现象。目前对下岗的解释是：“由于单位经营等原因，部分职工离开工作岗位回家，但与单位仍保留了形式上的劳动关系。”（国家统计局关于下岗职工的统计分类界定）
调研结果显示下岗职工与单位的关系是多种多样的。有的下岗职工仍定时从单位领取一定的生活费并能在单位报销医药费；有的下岗职工则没有从单位领取生活费而只能报销医药费；有的下岗职工则仅与单位保留一纸劳动关系，而没有实际上的经济关系（有的地区称为“两不找”）。下岗职工实际所处的状态也是多种多样的。有的下岗职工已通过各种渠道实现了再就业；有的下岗职工正采取各种方式寻找工作；有的下岗职工没有寻找工作的行动。在不同的地区，上述三类情况占下岗职工总数的比重也是不相同的。一般说来，沿海发达地区下岗职工再就业率最高，东北地区老工业基地下岗职工再就业率最低。
总之，职工大批下岗是中国经济体制转换过程中的一种非规范性的劳动现象。因为在一般市场经济条件下，企业生产任务不饱满就应相机辞退职工，企业停产职工就应另谋职业。而在我国因失业保险、养老保险等项制度发育不健全，还不能让大批职工成为社会上的失业人员，于是就出现了下岗的现象。经政府有关部门多次研究论证，对下岗职工的处理办法是：下岗职工中如正在寻找工作则应统计为失业人员，已经实现再就业的下岗职工和没有再就业要求的下岗职工不能统计为失业人员。至于下岗职工从原单位领取的生活费，从性质上看是单位代替政府发放的失业救济金；下岗职工到原单位报销的医药费，从性质上看是单位代替社会支付的医疗保险金。考虑到资料使用的方便，在计算时可对下岗职工情况作单独说明。
4.中国的失业状况。城镇公开（显性）失业率和城镇隐性失业率是专家学者的发明，没有统一认可或制度性的界定。一般城镇公开失业率是指城镇登记失业率。城镇隐性失业率是城镇隐性失业者（企业富余人员，下岗职工，停产、半停产以及濒临破产企业职工和没有登记的失业人员）除以城镇从业人数与城镇登记失业人数之和。还有一种城乡统算的综合失业率，分子是农村剩余劳动力加上城镇失业人员（显性加上隐性），分母是全社会从业人员加上城镇失业人员（显性）。
对城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力的估计出入较大，主要是没有一个公认的标准。此外，城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力在计算上可以等同失业，但是其社会影响与公开失业却不能相提并论。毕竟城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力不是真正意义上的失业，他们只不过是一种虚拟现实，离现实还有一定的距离，就像隐性通货膨胀与显性通货膨胀的区别一样。“三个人的活儿五个人干”，是对城镇隐性失业人员和农村剩余劳动力的最好注解，事实上大多数情况是每个人只干了60%的工作，并不是真有两个人在那里什么事都没有干。真正失业人员没有工作，没有收入来源；隐性失业人员有收入来源，有工作岗位，只是任务不饱满。
因此，从政府工作出发，我们认为城镇有些对象不属于失业人员：(1)城镇登记失业者中已经从事有收入劳动的人员；(2)企业富余人员；(3)下岗职工中已经找到工作和没有再就业要求的人员。因此，中国目前城镇的真正失业群体应该包括：(1)城镇登记失业者中真正没有工作的人员；(2)没有工作，但有工作要求，由于种种原因没有或没能去登记的人员；(3)下岗职工中正在寻找工作的人员；(4)城镇常住人口中正在寻找工作的农村劳动力。
我们根据2001年的情况初步估计，由这个真正失业群体产生的失业率为5.5%，其分母是城镇常住人口中的经济活动人口。
失业控制
计划经济下的“全部就业”政策已经逐渐被“充分就业”政策所取代
1.失业警戒线。长期以来，市场经济国家都将失业率作为判断市场经济运行状况的四大经济指标之一（另三个指标是GDP增长率、通货膨胀率和国际收支平衡状况）。过高的失业率对各国经济发展和社会稳定都会产生严重影响。因此，很多市场经济国家都将控制适度的失业率作为政府决策的重要目标之一。
中国是一个劳动力资源十分丰富而自然资源相对贫乏、经济不够发达的国家，失业问题必然是一个十分重要的社会经济问题。我国目前正处在由计划经济向市场经济转换的特殊历史时期，为提高中国企业的国际竞争力，计划经济下的“全部就业”政策已经逐渐被“充分就业”政策所取代，失业人员增多也已经成为现实。
我国的失业保险和养老保险体系正在完善之中，失业保障的范围尚不够广，失业救济的水平比较低。失业人员过多对经济发展和社会稳定必将产生不利的影响。根据中国国情研究提出失业警戒线，对于政府制定有关经济和社会政策将会起到重要的参考作用。
我国确定失业警戒线的基本要求是将失业现象控制在不影响社会稳定的范围以内。从这个要求出发，应主要考虑宏观经济状况和失业者结构。
——关于宏观经济状况。经济理论认为，经济发展与增加就业是同方向的。经济发展快，对劳动力需求就会旺盛，失业率也就会相对降低；反之，经济发展速度减慢，对劳动力的需求也就减少，失业率就会相对升高。上述情况在经济学中称为“就业弹性”。目前我国正处在体制转换的特殊阶段，就业弹性下降是难以避免的，所以保持经济持续、快速、稳定发展显得尤为重要。
在国家财政职能正常运转的情况下，国家财政收入与经济的增长应是大体同步的。经济增长快，国家财力增强，也就能拿出更多的资金解决就业问题。因此，经济增长与财政状况应是监测失业状况的重要指标。
——关于失业者结构。失业者结构因素主要包括：(1)失业保险的范围和水平。失业保险覆盖面广，失业保险水平高，对失业人员生活保障的程度高，则失业人员对社会稳定造成的影响就小，失业警戒线自然也就高一些。目前有些市场经济国家失业率相当高，但对社会稳定还未产生大的影响，就是因为这些国家的失业保险覆盖面广，水平较高。(2)失业人员的地区构成。经济发达、产业结构超前的地区，人口密集程度高，失业对社会的影响大，因此这些地区失业警戒线可以定得略低一些；而经济欠发达、产业结构滞后的地区，人口密集程度低，失业对社会的影响小，因此这些地区失业警戒线可以定得略高一些。(3)失业人员所在城镇的规模结构。一般情况下，小城镇居民中“农转非”所占比重较大，与农村仍有着千丝万缕的联系，有的甚至还能从农村获得一定的收入，因此对失业的承受能力较强；而大中城市则多无上述因素，对失业的承受能力相对较弱。在大中城市中，直辖市、省会城市、边境城市的稳定对整个社会的影响更大些，因而失业警戒线应相对低些。(4)失业人员的时间构成。失业人员按时间可以划分为长期失业与短期失业两种。长期失业人员对继续失业的承受能力相对弱化，因此，当一个社会失业者中长期失业人员占的比例较大时，这个地区的失业警戒线应定得低一些。(5)失业人员的年龄及素质构成。青年失业人员虽能依靠父母生活，但年轻好动对社会稳定危害大；中年人多已成家，生活负担重，一旦失业，个人及家庭的生活都会有较大影响，承受失业的能力弱。但中年人较青年人理智，对社会稳定的危害程度远小于青年人。因此，在转轨型失业的初期，由于失业人员中中年人居多数，这时失业警戒线应该定得略低一些；在转轨完成以后，失业人员中青年人的比例会上升，这时失业警戒线应该定得略高一些。(6)失业人员的家庭构成。如果出现家族式的失业（即一家有几个人同时失业），则对家庭生活影响很大，对社会稳定的负面影响也大。因此，失业人群中，家族式的失业比例较大时，制定失业警戒线就应当保守一些。
我国失业警戒线的提出应该从中国的具体情况出发
2.中国失业警戒线的确定。在市场经济条件下，确定我国失业警戒线的实质是要确定一个社会可以接受的失业率的“度”。从规范的角度来看，失业警戒线应通过建立数学模型的方法来确定。这个数学模型可以考虑上述几个方面的参数，同时考虑我国前若干年的失业情况，参照市场经济国家在这方面的成功做法，模拟出一条相对精确的失业警戒线来。
但是，由于我国目前正处于经济体制转换的特殊时期，许多因素对失业警戒线的影响尚未呈现出规律性；我国前若干年的失业登记资料也不能准确、全面地反映劳动力的失业状况，因此，我国失业警戒线的提出应该从中国的具体情况出发。
现在一些发达市场经济国家度量失业率的大体标准是：3%-4%以内的失业率属劳动力供给紧张型，5%-6%左右属劳动力供给宽松型，7%-8%为失业问题突出型，9%以上为失业问题严峻型。具体到美国而言，20世纪90年代一般认为“充分就业”标准的失业率为5.5%-6%，失业率低于5%便表明劳动力供给紧张。中国作为一个发展中国家，虽然劳动力资源十分丰富，但是人均自然资源相对贫乏，保持过低的失业率既不现实，也无必要。
在确定失业警戒线时，我们认为现实应该满足以下几个前提条件：一是经济增长持续快速，财政收支平衡状况良好；二是失业保险走进个体私营企业、三资企业和集体企业，我国城镇失业保险覆盖面应不低于95%（即城镇95%的劳动力享有失业保险），失业保险金的水平应不低于当地最低工资线的75%，失业保险体系不发生大的收支赤字；三是城镇最低生活保障线对长期失业者的生活能够起到兜底作用；四是宏观层面不出现恶性通货膨胀，物价指数应低于存款利率，以保证失业保险金的价值和购买力。
下面我们大体参考发达市场经济国家的现实标准，并从中国幅员辽阔、发展不均衡的具体国情出发提出2002年全国、直辖市、中心城市和小城市等四类失业警戒线（参见表1、表2）。
表1 以城镇登记失业率为标准的失业警戒线
安全线
轻警线
中警线
重警线
全国失业警戒线 5%6.5%
8%9.5%
直辖市失业警戒线4%5.5%
7%8.5%
中心城市失业警戒线
5%6.5%
8%9.5%
小城市（镇）失业警戒线 6%7.5%
9%10.5%
表2 以城镇调查失业率为标准的失业警戒线
安全线 轻警线
中警线 重警线
全国失业警戒线 6%7.5%
9%10.5%
直辖市失业警戒线5%6.5%
8%9.5%
中心城市失业警戒线
6%7.5%
9%10.5%
小城市（镇）失业警戒线 7%8.5%
10%
11.5%
2001年，我国城镇登记失业率为3.6%，绝对数为680万人，在安全线以内；如果按国际惯例把滞留在国有企业（含国有联营企业、国有独资公司）再就业服务中心的下岗职工500万人也考虑进去，绝对数增至1180万人，我国实际城镇登记失业率达到5.5%，已经超过轻警线，应该引起足够的重视。
据国家统计局有关部门的抽样调查，我国城镇调查失业率2001年为7.18%，突破了6%的安全线，已经按近7.5%的轻警线，应该引起高度的重视。
3.建议在国务院成立反失业工作领导小组。反失业工作领导小组的主要职责是：(1)抓好失业的监测工作。在完善城镇登记失业率和城镇调查失业率的基础上，进一步掌握农村剩余劳动力转移的发展态势和下岗职工的发展态势。(2)完善失业预警系统，深化对失业警戒线的研究。(3)在失业率超过警戒线时，研究应急对策，通过有关部门的共同努力将失业率控制在轻警线以内。(4)从长远的角度考虑，研究制订包括积极的劳动力市场政策在内的各种缓解和解决失业的政策性措施。
4.反失业要结合适当的经济发展战略来进行。实践证明，就就业问题解决就业问题，其作用是有限的，反失业的根本性措施必须与经济结构调整和经济决策科学化、民主化一并加以考虑。
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