日本校长的选拔与权限，本文主要内容关键词为：日本论文,校长论文,权限论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“水手长”：日本校长角色的贴切比喻
日本的中小学有国立、公立（地方政府所设）、私立三种成分。学校的设置者不同，在校长的选拔与权限方面也有所不同。本文主要介绍三种成分中占九成左右的公立中小学校长的情况。
在日本，公立学校的管理权拥有者是教育委员会（以下简称教委），对校长的任命权也掌握在教委里的教育长手中。校长是在教育长的指挥监督下，履行本校管理职责的最高责任者。可见，校长的“婆家”是教委，“婆婆”是教育长。有日本学者在与英国对比后，对本国校长做出这样的形象比喻：如果英国的校长像“船长”，日本的校长则像“水手长”。船出航后，船长就拥有了绝对的权威和权力，而水手长只不过起着现场监督的作用，事无巨细必须要依从船长的指示。
那么，日本的校长是如何被选拔任用的，其权限又如何呢？
校长的选拔任用
教育公务员特例法规定：“校长及教师的聘用，要通过选考，大学附属的学校除外，公立学校的选考，由具有校长和教师任命权的教育委员会的教育长实施。”这里的选考，并不是一般意义上的竞争考试，是否被聘用，考试结果只是作为一个衡量指标，教育长要通过综合考量才进行任命。
校长选考一般包括笔试和面试。笔试内容不仅涉及教育方面的知识，与教育相关的法律、法规也占有相当大的比重。涉及的法律、法规有几十种之多。比如，教育基本法、学校教育法、教科书发行法、就学援助法、理科教育振兴法、学校保健法、地方教育行政法、地方公务员法、教育公务员特例法、教育职员资格法等等，还包括文部省令及地方教委颁布的学校管理规则等，因此，在日本有人说，校长是不从事法律工作的法律专业人士。
什么样的人有资格参加校长选考呢？《学校教育法实施规则》规定：“持有教师资格证书，并且具有五年以上从事教育工作的经验。”教师资格证书一般只有大学本科毕业或具有同等学力的人，通过严格的考试方可获得。对于选考的资格，有的地方教委还有更加严格的规定。比如高知县教委规定：校长，要具有两年以上的教头（协助校长工作，通常主管教学）或相当于教头的职务经验；教头，要从事教育工作20年以上，担任过主任等职务。以上只是对校长资格的硬件要求，在软件方面，还要有自己的教育理念及从事经营管理的素质及能力等要求。可见，日本在校长选拔任用上的起点较高。但是，从高知县的例子中也不难看出，校长的选任仍然存在着日本“年功序列”制（从某种意义上说，相当于中国过去的论资排辈）的特征。
校长的权限与责任
关于校长的权限，《学校教育法》中作出了原则性的规定：“掌管校务，监督所属教职员。”对此法律规定，各地方教委所作出的行政解释可大致归纳为：
掌管校务——学校的教育管理、学校教职员的人事管理、学校学生的管理、学校的设施及设备的管理、其他学校事务的管理。
监督所属教职员——对教职员进行职务上和身份上的监督。职务上的监督，是指校长对教职员履行本职工作的状况进行监督。在日本，公立学校的教师属于地方公务员。《地方公务员法》规定了地方公务员所应尽的义务及责任。身份上的监督，是指校长有责任监督教师是否作出了违背公务员身份的言行。
本文主要从以下四个方面对校长的权限与责任做一简单的介绍。
1 学校的教育管理
校长在此方面的职责主要体现在：制定及实施教育课程体系，并监督和指导教师们执行。教育课程体系包括：教育目标、教学及其他方面的指导重点、学校经营的重点、教学的时间安排、年度活动计划等。
由于学校教育法赋予了教师“掌管儿童的教育”的权利，因此，校长在监督和指导教师时，必须充分尊重教师所享有的教育权。不仅如此，教委也对校长在制定及实施教育课程体系时有所限制。比如，德岛县阿南市教委制定的《阿南市立中小学管理规则》中规定：其一，校长在新学期伊始，必须把教育课程体系的年度规划提交给教育委员会备案。其二，对于学校的年度活动，如修学旅行、举办或参加各种赛事等，如果参与的师生需要集体住宿，校长必须事前向教委提出申请，获得批准后才可进行。即使无需住宿，校长也必须向教育委员会提出报告。另外，此《规则》中还有：如果要使用没有经过文部省检定的学科用图书（被称为准教科书），校长必须事前向教委提出正式格式的申请书，获得批准后方可；如果对各年级的全体学生统一配置参考书、学习或练习用手册及笔记本等，校长也要事前向教育委员会提交报告书备案。
但是，在制定学校教育目标、指导重点、学校经营等重点方面，校长却拥有较大的自主权。比如，在遵循教育法律、法规及学习指导要领（相当于中国的课程标准）基础上，校长可以根据地区性特点（包括自然环境、人文背景、教育环境等）以及学校的传统和学生的实际情况，制定具体的、可操作的教育目标。
有调查结果表明，学校教育目标的制定主要有三种类型：法规型（与法规规定的目标相近）约占10%，实态型（具有浓厚的地区性及学校、学生特点的色彩）约占10%，并列型（法规型及实态型同时存在）约占80%。
教育目标一旦确定，教学及学习指导的重点、学校经营的重点、课程的安排等都要围绕它展开。虽然校长在制定教育课程体系方面有一定的自主权，但是校长在制定后，一般要经过“职员会议”的讨论，校长在充分考虑全体教职工的意见后，才能最后确定，提交给教委。在这里有必要介绍一下日本中小学里的“职员会议”。因为如何明确它的职能及作用，已成为日本教育界近年来强化校长权限改革中的一项重要内容。
“职员会议”是指学校全体教职员工参加、定期举行的会议。一般每两个月召开一次，如遇重大事情也可随时举行。日本中小学里都设有“职员会议”。对于它的职能与作用，由于不像大学里的“教授会”那样，在法律上有明确的规定（教授会是大学里的审议机关），因此产生了辅助机关说和审议机关说之间的分歧。现实中，很多学校里的“职员会议”实际上都拥有审议及决议权。这些学校的校长对一些重要方面所作出的决定，都要由“职员会议”审议通过。
可见日本的校长不仅要接受教委的命令和监督，而且其职权的履行在很大程度上还要受到“职员会议”的制约。
鉴于“职员会议”性质不明确的状况，在2000年文部省颁布的《关于学校教育法实施规则等的部分改正的省令》中，“职员会议”被定位于校长的辅助机关，校长成为“职员会议”的主宰。但另一方面，校长也有责任把自己的教育理念、管理经营方针，以及有关校务方面的决定告知“职员会议”，并听取教职员的意见。尤其是在教学方面，由于教师拥有“掌管儿童教育”的权利，因此校长要充分尊重教师的意见。可见，现在的“职员会议”的组织活动，更体现出“民主集中制”的特征。
2 教职员的人事管理
日本的中小学，校长之外的教职员职务编制大致如下：教头、教谕、助教谕、讲师、事务职员、营养职员、校医等。校长以下的管理职务一般包括教头、事务长或主干事等。校长对以上人员及职务没有任免权，任免权掌握在教委手中，但是，校长享有把工作向下分派的权利。日本的中小学里一般设有教务主任、年级主任、生活指导主任、保健主任、升学和就业指导主任等职。校长可以把掌管的学校事务相应地分派给各主任，实行所谓的“主任负责制”。各主任与同事之间不存在上下级关系，其职责只是指导和与校长沟通联络。
校长对教职员的采用（长期或临时）、转任、调入调出、工资及职务的升降、纪律处罚、停职、免职等没有决定权，其决定权属于教委。学校教育法明确规定了校长对上述方面拥有意见申述权。比如，在教职员调入调出时，校长有权向教委提出意见及看法。
其他方面，比如教师的工作考评，考评的内容设计及实施权属于教委，校长有分担考评工作的义务。在教职员因公出差、请假等方面，校长虽然有批准权，但是如果是外地出差、请假超过七天以上、私人海外旅行等，就必须向教育长汇报。校长自己要到外地出差或海外旅行，则必须要得到教育长的批准。
3 学生管理
日本在义务教育阶段（小学、初中），儿童就学实行“学区制”。如果有特殊理由需要跨学区就学，必须要经过教委的批准，否则校长无权直接接纳其他学区的学生。
高中阶段，实行推荐、考试选拔的入学制度，学生报考的学校一般也有学区限制。但校长对学生的跨学区入学或转入转出，在规定名额内具有一定的决定权。升高中考试统一由当地的教委进行。校长一般有权对报考或被推荐到本校的学生，通过综合考察后发出合格与否的通知书。
对校长在日常的学生管理方面，学校教育的相关法规中有一些明确的规定。比如，校长要清楚地掌握学生的出席状况，学生出席状况不佳或旷课七日以上必须通知教委，由教委进行督促。有的地方性学校管理规则中甚至规定，校长必须每月向教育长报告学生的在籍数和转出入情况。另外，虽然法律上规定校长和教师有惩戒学生的权力，但严禁体罚。义务教育阶段的校长也不许对学生作出勒令退学及开除的处分，对学生的停课处罚，由教委参考校长的书面意见、并听取该学生及其父母的意见后来决定。校长没有直接的停课处罚权。高中阶段，校长一般有对学生实行停课、勒令退学、开除等处罚权，但必须向教委会报告。
4 学校的财与物管理
在财的管理方面，由于主管部门对学校的预算一般都会精确到每个学生所需复印费的地步，因此，校长对学生经费的使用基本没有回旋的余地。即使学校在某一项目的预算有节余，校长也无权把它用于其他方面。此外，校长也不可利用学校的设施及设备搞创收活动。
在物的管理方面，校长要负责保管好学校设施及设备，一旦发生丢失、损坏等情况，必须马上向教育长报告。当地的公共团体或公益组织借用教室、操场、图书馆等设施，在不超出其用途及目的的情况下，校长有许可权。但如果借用的时间过长，校长则必须向教育委员会提出正式申请，获得批准后方可。借用者交纳使用费的标准，在当地的公共设施使用条例中都有明确的规定，并且使用费要交到财产所有权者（当地政府）手中。
从以上四个方面的介绍中，可以归纳出日本公立中小学校长权限的特点：其一，日本是一个高度法制化和民主化的国家，其法律及民主制度的健全性也充分体现在学校组织的经营管理之中。校长的权限也被充分地赋予了民主与法制的精神。其二，校长对人、财、物管理的权限，“必须”要做的方面较多，而“可以”做的却较少，所以，校长的权限更多地等同于责任与义务。有日本学者甚至指出，日本的校长“有责无权”。
近年来的改革动向
为激发公立学校的办学活力，加强学校管理的自主性，使各学校形成自己的特色，近年来从文部省到地方教委，都推出了一系列改革地方教育行政的举措。其中在校长的选任、权限方面的改革尤其引人注目。
在校长的选任方面，各地方教委已向社会公开招聘。2000年文部省的《关于学校教育法实施规则等的部分改正的省令》中规定，即使没有教师资格证书，如果有十年以上从事与教育相关工作的人，或者即使没有从事过教育工作，但有同等资质的人（在日本被称为“民间人”或“社会人”），都可以应聘。截至2003年4月，已有125人通过选考后走马上任，其中58人是“民间人”校长。被聘用的“民间人”校长一般都是些银行或大企业等部门经理级人物。此举的主要目的是，加强学校与地方的交流和协作，学习企业的管理模式。
在校长的权限方面，有些地方对校长的“人事权”及“财权”有所扩大。比如，2003年，大阪府教委有如下举措：高中校长可以自行向社会公开招聘教师（限额两人），并亲自主持选考。合格者由校长向教委举荐。虽然最后的决定权仍在教委手中，但校长的意见会被充分尊重。在校长的“财权”方面，一些地方在制定学校预算时，开始听取校长的意见，并给予校长一定范围及程度的预算编制权。横滨市2001年开始，从财政中拨给每个高中500万、初中400万、小学300万日元作为“创办特色学校推进费”。校长可以自主地编制“推进费”的具体使用项目，年度使用中，即使中途变更已制定的项目也被允许。
但是，从日本全国范围来看，校长的“人事权”及“财权”方面的改革进展得还较缓慢。最近的调查显示，“真正感受到了”校长的权限在扩大的人为0%，“些许感受到了”的人也只有33%。此外，对“校长的权限在哪些方面有必要加强”这一问题的回答结果显示，有54%的人认为是“教职员的人事”方面、46%的人认为是“学校预算”方面。可见，如何改变校长“有责无权”的状况，仍是日本教育行政改革的重要课题。