党规中的法理思维
郭春镇 曾钰诚
（厦门大学，福建 厦门 361005）
〔摘要〕 中国的法治问题实际上是法理问题，中国特色社会主义法治道路实际上是法理与法治实践相结合的道路。党内法规作为管党治党的制度遵循，是中国特色社会主义法治体系的有机组成部分。法理思维是良法善治思维，从法理视角审视、研究党内法规，有助于形塑党内法规的制度理性，实现中国特色社会主义法治体系、法治国家、法治道路建设的宏伟目标。党内法规的发展实现了从功能主义向规范主导主义、从形式法治向法理型法治的转变，但法理思维在党内法规中体现仍不充分、不全面。需进一步健全党内法规体系，规范党内法规制定程序，实现党内法规与国家法律有效对接。
〔关键词〕 党内法规，法理，法理思维，良法善治
一、引言
张文显教授于2017年在《清华法学》第4期发表的《法理：法理学的中心主题和法学的共同关注》这一鸿篇巨制，令中国法学界深思。张文显教授在该文中提出，中国的法治问题实际上是法理问题，在法学研究中，要注意凝炼“法理”，要将“法理”作为中心主题，提倡法理学与部门法学要共同关注与聚焦“法理”问题，并为中国法学迎来法理时代奠定坚实的理论基础，为中国法治实践提供法理智识。〔1〕关注、研究法理，其目的是将“法理”作为法治体系建设和法治中国实践的理论依据和制度根基。这其中，将法理依据转换为法治成果的中间性“加工”环节，即为法理思维。中国特色社会主义法治实践，无论是立法、司法、执法、守法抑或法律监督，都需借助法理思维将各类具体法治实践予以理论形塑，使其具有最大限度的合理性与更普遍的可接受性。
中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出将“依法治国”纳入国家战略层面予以全面推进，重视法治在治国理政中的突出位置和保障性作用。《决定》强调，全面推进依法治国总目标的内容之一是建设“中国特色社会主义法治体系”，同时明确“完善的党内法规体系”是中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，这凸显出中国共产党管党治党的坚定决心以及党内法规对于“法治中国”建设的重大意义。“党内法规体系”，从文义来看，是一整套涉及党内法规的集合性“体系”；从《中国共产党党内法规制定条例》第4条规定来看，该体系包括“党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”等一系列由不同主体经不同程序制定的规范。党内法规是管党治党的制度遵循，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。从“中国的法治问题实际是法理问题”这一理论命题出发，那么就有必要从法理的视角审视、研究党内法规体系，探索这一体系如何体现法理思维。
综上所述，我们可以看出，在四个阶段里导致用药错误的原因中，人员因素占了主导作用，因此，本文在做原因分析与防范措施分析时，以人员因素为主要分析对象，从四个阶段中医师、药师、护士和患者的角度进行分析。详见图4。
二、法理思维是良法善治思维
“法理思维”由“法理”和“思维”两个词组合而成。一般而言，“思维”与人的脑部活动相联系，属于人脑的目的性运动，是人脑对各类信息予以加工、处理的活动。〔2〕《辞海》对“思维”的文义解释为：“思想或者思考，理性认识的过程，属于人的主观意志层面上的精神活动。”〔3〕1890“法理”一词从字面来看，意指法的内在机理和规律。张文显教授认为现有“法理”的基本语义涵盖法之道理（法之“是”理）、法之原理（法的理论、学理、学说）、法之条理、法之公理、法之原则、法之美德、法之价值这七大核心内容。〔1〕
法理思维是一种理性意义上的思维过程，它是探求法的内在机理和规律，探寻法治实现路径的思想认识过程与活动。“法理”作为法的客观规律与内在机理的表现形式，在马克思主义经典作家的理论中，与法律制度本身一样，属于上层建筑的范畴，其存在的功用或者价值就是为经济基础服务。〔4〕82而作为上层建筑组成部分的“法理”也需要体现、反映国家的各类政治经济制度及其实践，并对这些制度与实践进行归纳、提炼和提供方向指引。法理思维同中国法治理论与实践的对接，就是良法善治思维。“良法善治”既是“法理”的内核，也是“法理”在依法治国实践中的引申，法治中国以良法善治作为其内在质量与价值标准。〔1〕“良法”要求法自身的品质良好，这意味着其体系基本完善，无明显缺漏，尊重和体现客观规律，反映社会的核心价值；同时，这种良好的品质蕴含着法具备现实可操作性，其实施的过程与结果均具有可接受性。缺乏这些特质，法可能会飘忽游离在现实之外，尽管可能有宣示之价值，但无法切实指导人们的行为，最终会沦为一种美好却无用的东西。所谓“善治”，是指在法律实施的过程中，要体现以人为本，注重人文关怀、人伦关怀，注重法治与德治的统一，既厉行法治，又崇尚德治。无论是国家统治者还是普通公民，无论是公主体还是私主体，都能自觉地遵循宪法法律，履行法定职责和义务，法不仅实施良好，而且具有较高的可接受性与认可度。“良法善治”的实践、实现过程就是“法理思维”具体运用、彰显的过程。〔1〕
中国特色社会主义法治体系、法治国家、法治道路的建设和实践需要坚持全面依法治国、全面从严治党的战略布局，核心内容就是坚持良法善治。良法善治作为一种治理思维、治理方式与“法理”互为表征，良法善治就是法理思维在实践中的生动表达。而以“良法善治”为本质特征的法治中国，在理论上最为精当的概括性表达即为“法理中国”。〔1〕在全面依法治国，全面从严治党，推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，实现治理思维法理化、法理思维治理化是应然的路径选择。
三、法理思维在党内法规中的体现
党内法规是中国共产党管党治党的依据、章程和规矩，其调整的是中国共产党的党内关系与党内秩序，并直接或间接地影响国家与社会运行。党内法规的功能之一，就是规范各级党组织的工作和活动，约束党员的思想和行为，防止基层党组织建设软弱涣散或者党员领导干部恣意用权。党内法规设定了制度红线，为各级党组织和党员的工作、活动、行为确定了一套严格的规章制度和准则。党的十八届四中全会在《决定》中创新性地将“党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中，使之与“国家法律体系”并列构成全面依法治国、全面从严治党的制度利器。这一规定开启国家治理“双轮驱动”的制度新模式，为党在新时期治国理政、为法治中国的建设奠定了坚实的制度基础。作为国家治理体系的有机构成部分，作为全面依法治国的战略选择，作为管党治党的制度依据，党内法规与国家法律一样，蕴含着丰富而多样的法理思维。良法善治作为法理思维的核心部分贯穿于党内法规的制定、实施、解释、修改等过程中。将党内法规作为一种正式的党内治理、权力约束的制度规范予以提出，表明中国共产党管党治党思维正逐步朝着法理化方向转变。
（一）从功能主义向规范主导主义转变。从党内法规的发展趋势与实践来看，其体现了较为明显的从功能主义向规范主导主义的转变。在马丁·洛克林的公法理论中，功能主义与规范主义是研究公法理论的一对理论范畴，〔5〕85而规范主导主义是将功能主义与规范主义相结合，以规范主义为主导的价值导向。功能主义立足于工具主义、目标意图以及政策宣导的思维认知基础上。功能主义更偏重党内法规的工具性价值呈现，将党内法规视为现实问题的解决方案、处理意见，以及完成政治任务和宣导政党政策的一种工具或者手段。〔6〕这种制度和思维的逻辑有着较强的实践问题导向，强调直面和应对中国共产党在革命、执政、领导、治国、治党过程中所面临的具体问题，注重党内法规的及时性、便利性与实效性。与之相反，规范主导主义则在面对和解决具体问题的同时，更注重将党内法规视为指引党组织和党员思想及行为的规范性力量，强调其是各级党组织、全体党员必须一体遵循的制度依据，倡导党内治理的法治化、规范化和程序化。
党政联合发文的规范属性，有待于在学理上进行探讨和深化。《党内法规制定条例》已经明确对党内法规的外在形式与内在构成作了规定，这是评判某类规范是否为党内法规的制度根据。首先，依其规定，党内法规的制定主体为党的中央组织、中央纪委、中央各部门以及省级地方党委，并不包括政府及其部门；党内法规的调整范围仅涉及党组织生活、工作以及党员行为，不包括行政机关以及行政机关内公职人员中的民主党派、无党派人士和普通群众的行为。该条例关于党内法规的制定主体和形式并未规定有党政联合“立法”的情形。其次，党政联合制定的规范性文件所调整的内容不仅涉及党内生活与党内秩序，还关涉政府机关的日常工作、活动和民主党派、无党派人士以及普通群众等具有公职身份人员的行为，因而具有行政法规与规章的性质。根据《立法法》的规定，行政法规与规章的制定，由国务院法制机构、有关部委或者部委内的法制机构负责起草，并经过一套严格规范的流程最终制定完成。但是党政联合制定规范性文件的程序更倾向于党内法规的制定程序，与行政法规、规章的制定程序存在明显差异。再次，《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”这意味着公民在对具体行政行为提起诉讼时，可以请求对作为抽象行政行为的规范性文件进行审查。从理论上看，政府是党政联合发文的主体之一，如果行政相对人基于该条款请求对某一党政联合发文的规范进行审查，逻辑上法院有权进行审查，但如果审查结果认为文件不合法，则会影响党的权威。习近平在党的十九大报告中指出，要“坚持党对一切工作的领导”，这一理念与原则被写入党章。党领导一切是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，我们必须坚持和贯彻，但实现党领导一切的具体方式和途径，还需要在实践中不断探索和完善。
（二）从形式法治向法理型法治转变。党内法规的发展趋势较为明显地体现了从形式法治向法理型法治转变的发展脉络。《决定》强调“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，这深刻表明，要在党内法规中体现良法善治的法理思维，首先应该要有“良法”，这是实现“善治”的前提条件。而“良法”的评判标准包含着合理性、可操作性和实施结果的可接受性等内容。回顾党内法规的建设史，其呈现出鲜明的转变色彩，由单纯追求党内法规的执行力、追求对党内法规的形式性理解等的形式法治观转向既追求党内法规的形式价值与逻辑，同时也关注党内法规自身的正当性以及具体的实施效果（可接受性与合理性）。形式法治强调形式上的平等，重视法律的普遍性、稳定性和逻辑一致性，强调法治的工具理性，注重自上而下的管理，〔7〕不重视甚至不关心法律的内容、目的及其所蕴含的价值准则和伦理原则。〔8〕63法理型法治则是一种“整合型”的法治，提倡在尊重形式法治基本立场的同时，强调不应忽视法治实质性的一面。因此，其属于形式法治和实质法治相统一的法治类型。〔1〕法理型法治强调法治背后的精神、理念和规律，更具有伦理性和原则性，追求法律良善价值的实现，认为法律不仅应该以形式正义的方式呈现，更应该体现实质正义与社会核心价值，使法律更具有可接受性与合理性。
图4b为浮标站2016年各月小时极大风速≥5级的频次分布情况,冬春转换时节以及台汛期出现5级以上阵风概率会明显增加。日常预报工作中,当出现5级及以上阵风时,监测责任区就要进入关注状态。
党内法规建设的变迁，经历了由“点”到“面”，从“有”到“优”的历程。从新中国成立到十一届三中全会召开之前，党内法规虽然在数量上非常可观，但涉及的领域范围较为狭窄，除党章之外，大部分党内法规的制定都紧紧围绕党的组织建设和党员队伍建设展开。①自十一届三中全会到党的十八大召开之前，党内法规建设实现了由“点”到“面”的飞跃性发展。这一时期制定的党内法规覆盖了治国理政的各个方面，包括政治建设、经济建设、文化建设、党的建设等等，②实现了中国共产党治国理政“有法可依”的目标，开创了党内法规各方面、各领域全覆盖的新局面。十一届三中全会所倡导的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针生动地反映出那个时期党内法规的形式法治走向。由于党内法规制定频繁，种类繁复，名称多样，而且没有进行系统的“立法”规划和严格的合法性审查，致使党内法规自身在体系性、规范性等方面存在着诸多不足。③党的十八大确立了新的十六字方针，即“科学立法，严格执法、公正司法、全民守法”，这标志着党内法规建设朝着形式与实质相统一的法理型法治方向迈出了坚实步伐。党内法规建设不仅仅是为了“有法可依”，而且所依之法必须“制定科学，合理合法”；不仅仅是机械追求对法的执行和遵循，还要追求法的公平和正义价值。中共十八届四中全会《决定》突出了“良法”的价值，要求把“公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”，使立法体现和弘扬良善价值。这些规范性文本及其所蕴含的价值与原则的演进，凸显了党内法规从形式法治向法理型法治的转变。
四、党内法规中的法理思维体现的仍不充分
我们应该清醒地认识到，相对于国家法律，党内法规在程序和实体方面还存在着较大提升空间，有待进一步贯彻法理思维来加以改善。
（一）党内法规体系仍有进一步完善之处。从整体上看，党内法规建设呈现出由功能主义向规范主导主义转变、由形式法治向形式和实质相统一的法理型法治转变的趋势，体现了良法善治思维。良法是善治的前提，善治是良法良好实施后与社会效果紧密结合的一种治理形态。党内法规只有本身科学完善，才有可能具有良好的实施效果。但当前党内法规体系并不完善，仍有较大的提升空间。具体体现在：第一，基础性（主干）党内法规有待健全。在党内民主建设、党的领导等领域，基础性党内法规建设仍有待进一步健全。如关于党内民主建设，特别是涉及党员权利保障的党内法规较为欠缺。当前主要关涉党内民主建设的党内法规有《关于建立民主评议党员制度的意见》（1988年12月）、《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》（1990年5月）、《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》（1997年1月）、《关于改进县级以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干意见》（2000年4月），等等。其中除了党章与《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016年10月）对党员权利保障有所规定之外，涉及党员权利保障的只有2004年9月中共中央印发的《中国共产党党员权利保障条例》这一部，该条例不仅条款数量少，而且制定时间较早，不能充分反映新时代党内民主建设的需要。有关党的领导的基础性党内法规就更显缺乏，只有如《关于中央直属机关领导体制问题的通知》（1979年8月）、《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》（1991年2月）、《关于完善金融系统党的领导体制，加强和改进金融系统党的工作有关问题的通知》（1998年5月）、《关于在深化国有企业改革中党组织设置和领导关系等有关问题的通知》（1998年7月）等为数不多的制度规范，这些党内法规虽涉及党的领导内容，但大多仅针对具体事项，缺乏系统性和综合性。第二，党内法规配套制度需不断完善。在部分位阶较高、基础性的党内法规颁行之后，并没有及时跟进制定具体的、有针对性的实施细则，也没有制定可操作的配套规定，导致党内法规宣示性色彩浓厚，缺乏操作性和实用性，最终影响党内法规的实施效果。④目前党内法规配套制度制定工作有如下不足：其一，基础性党内法规明确要求制定相关实施细则却没有制定；其二，基础性党内法规的规定导向性强但操作性较弱，虽没有明确必须制定配套制度，但如果不出台相关配套制度，会使党内法规实效性减弱。例如2013年中共中央出台的《党内法规制定条例》为党在十八大之后的党内法规制定工作提供了可资遵循的制度根据，被称为党内法规体系内的“立法法”。该条例对党内法规的建设，特别是对党内法规的制定、修改、解释、废止等工作起到了规范与引领作用，这初步体现了良法善治的法理精神和思维，为实现党内法规建设的有序化、规范化与科学化奠定了基础。然而美中不足的是，这部党内“立法法”的某些规定缺乏操作性与实用性。⑤
创新教育理论认为，不要把简单的结论给学生，要让学生自己独立去探索、研究，要引导学生经历“做数学”的过程，并在这个过程中与学生平等的交流和给予恰到好处的点拨。让学生学会学习、学会思考问题的方法，为学生的终身学习、终身发展打好基础，促进学生的全面发展。
（二）党政联合“立法”形式需要进行充分论证。在中国，有一种特殊的“立法”形式，就是党委与政府相互配合，联合制定、发布规范性文件。⑥这些规范性文件主要是对党政机关日常工作、活动中的形式主义、奢靡浪费以及党员领导干部的官僚主义、享乐主义等作风问题予以整治和规范，加强党风廉政建设，净化党内政治生态。当前中共中央机构汇编的文件已将此类党政联合制发的规范性文件纳入到党内法规体系。⑦
党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制，在此之前（计划经济时期），中国共产党更偏重于将具体政治目标、政策任务的实现以及政治问题的化解作为制定党内法规的目标。如1979年2月颁布的《中共中央关于对越进行自卫反击、保卫边疆战斗的通知》，专门处理越南敌对势力对中国国防安全构成威胁的问题；1979年9月出台的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，是对当时实现“四个现代化”任务在制度层面的反映，农业的发展是实现“四个现代化”的根本条件。又如《中共中央、国务院关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》（1981年10月）、《中共中央、国务院关于国营工业企业进行全面整顿的决定》（1982年1月）、《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》（1982年2月）、《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》（1990年3月），等等。上述党内法规的颁布均是为了解决国家治理和党的建设过程中所面临的相对具体的问题，工具性和功能主义的色彩较为浓厚。党的十四大之后，党内法规逐渐向规范主导主义方向发展，在解决具体问题的同时，更强调制度性和规范性。特别是在党的十八大之后，党内法规的规范主导主义导向日益强化，更加重视党内法规限权、控权和用好权力的功能，尤其是《中国共产党巡视工作条例》（2015年8月）、《中国共产党问责条例》（2016年7月）等一系列重要党内法规的制定与实施，具有鲜明的规范主义特质。党内法规由功能主义向规范主导主义转变，体现出明显的法理思维。
水利建设频传捷报。旁多水利工程下闸蓄水，实现首台机组发电；吉隆口岸、措勤县、亚东县二级、仲巴隆嘎尔等电站相继投入使用，雅砻水库、澎波灌区、尼洋河综合治理与保护工程开工建设，重点小（2）型病险水库除险加固完成任务，县级山洪灾害防治非工程措施基本建成。全年完成水利投资45亿元，解决了28.65万人饮水安全问题，新增解决和改善农牧区3.84万人用电问题，新增和改善灌溉面积28.8万亩（15亩=1 hm2），治理中小河流河长400余km。
在一连番的惊讶与感叹中，我们告别了比亚迪、光启，来到莲花山。七月骄阳，南国盛夏，此时的深圳真的给我们带来了不一般的感受，虽然汗流浃背，气喘吁吁但仍然一路坚持爬到山顶，正所谓付出就有回报，耸立在山顶中央身披风衣、步伐坚定的邓小平雕像给我们带来了深深的震撼感，我们不由得敬佩这个改革开放的总设计师。缅怀完邓小平同志的风采，眺望城市中心区美景的同时，我们满怀期待，希望尽快见到将要与我们汇合的另外四所高校的工作伙伴们。
（三）党内法规与国家法律应有效对接。建设“法治中国”，其核心是厉行法治，法治既是治国的方略，也是治国的目标。要厉行法治，必须运用法理思维治国理政，实现治国理政朝良法善治方向推进。党内法规要实现良法善治，必须与宪法保持一致，与法律有效对接。
再次，构建处理机制。构建处理机制解决、纠正党内法规同国家法律存在不协调的问题，具体内容包括建立党内法规清理机制与党内法规解释机制。党内法规的清理对于处理党内法规与宪法法律存在的不适应、不匹配、不协调、不一致的问题有重要作用。制度规范的清理共分为两大类别，即党内法规的集中清理和党内法规的动态清理。2012年中共中央办公厅印发《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，开启了中国共产党历史上第一次针对党内法规的集中清理行动。⑩现阶段，党内法规集中清理机制雏形已然形成，但动态清理机制建设进展较慢，难以满足党内法规清理工作常态化和动态化的要求。为此，应尽快建立党内法规动态清理机制，根据具体情况与实际需要适时动态开展党内法规的清理工作，确保集中和动态清理机制协同作用，形成制度合力。此外，《党内法规制定条例》虽然涉及到了党内法规的具体解释问题，但也仅是作出了笼统性规定，这需要出台相应更为细化的党内法规解释配套性法规，对于享有解释权的主体、解释的程序、解释的效力等内容作出更为精细的规定，以明确党内法规解释的详细规则。
后发酵结束后，应及时压榨过滤酒液，并进行煎酒、除菌等操作，将处理后的黑米酒、小米酒这两款不同风味的米酒样品置于4℃冰箱中冷藏备用。
纵观现阶段已出台实施的党内法规，基本做到了遵守宪法法律规定的要求，但也存在个别规定与法律法规内容协调不充分、衔接不顺畅的问题。例如中共中央纪委、监察部于2001年3月出台的《关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》，其中第2条规定：“各级领导干部一律不得接受下列单位或者个人的现金、有价证券和支付凭证：‘（一）管理和服务的对象……（三）外商、私营企业主。’该规定明确各级领导干部一律禁止收受任何主体的现金、有价证券等财物，没有规定从宽从轻处理的情形，只要出现上述规定的行为，即受党纪追责。同样是针对此类行为，国家法律的规定则较为柔性宽松。根据国务院1993年12月颁布的《关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》，其中第7条明确：“在对外公务活动中，对方赠送礼金、有价证券时，应当予以谢绝；确实难以谢绝的，所收礼金、有价证券必须一律上缴国库。”即对于相关单位和个人提供的有价证券、礼金（现金）等财物，领导干部如果难以谢绝的，也可以先行收受，再将所收受财物上缴国库，不承担法律责任。此外，依据1994年5月施行的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条第（七）款的规定，中国共产党纪律检查机关有权对被调查对象在银行的存款进行查核，并可通知银行暂停支付，有关组织或者个人必须予以配合，如实提供要求证据材料，不得阻挠和拒绝。一年后《商业银行法》（1995年7月）出台，该法第29、30条规定，对于个人或者单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人的查询、冻结、划扣，法律另有规定的除外。两相对照，可以发现党内法规的规定有时确实会与法律和行政法规之间存在不一致现象，当然，这种不一致并不意味着党内法规自身存在问题，但在总体上亟需建立协调党内法规和法律法规的机制，避免这种不协调影响党内法规和法律法规的严肃性和权威性。
（二）规范党内法规制定程序。现阶段，党内法规制定程序均依据《党内法规制定条例》来进行，这使得党内法规的制定告别无程序可依的局面。但是，即便制定了一部系统性、综合性的党内“立法法”对党内法规的制定工作予以规范，但在具体实践过程中，也存在着不遵循“立法”程序的现象。这一问题的发端，一方面是由于制度本身存在缺陷与不完善之处。例如《党内法规制定条例》对于程序性事项规定过于原则，过于笼统，不够详细具体，缺乏可操作性；另一方面也是由于部分党内法规“立法”主体的程序意识和规范意识欠缺。
五、在党内法规中贯彻法理思维的路径
（一）健全党内法规体系。形塑党内法规中良法善治的法理思维，关键之一是完善现有党内法规及其制度体系。由于国家法律规范体系相对完备与成熟，党内法规可以从国家法律制度中汲取制度营养。同时，部分党内法规向国家法律的转化，既加强了党的领导，也推进了党内法规的法治化进程。对此，张文显教授总结道：“全面从严治党的长远之策、根本之策在于推动党的制度优势与国家制度优势相互转化。”〔9〕
同样的地，同样的管理方式，同样的种子、农药、化肥，怎么今年就不行了呢？这不禁让付家村的农户想破了脑袋。
党内法规需要借鉴与吸纳国家法律立法经验和成熟的法制体系，保证其科学性、合法性与民主性。国家法律体系已较为成熟完善，这正是党内法规体系得以健全的对标和蓝本。因此，党内法规的制定、修改、实施、执行、运行监督、解释、审查评估、保障等都可借鉴与吸纳国家法律体系建设的成熟经验与立法技术。除此之外，在一些领域党内法规尚未规定的，为填补党内法规漏洞，在时机成熟时，通过发挥国家法律的试验引导作用，亦可转化、吸纳为党内法规。例如2012年国务院发布《机关事务管理条例》这一综合性行政法规，加强对机关事务的管理，规范机关事务的工作，主要涉及机关采购预算、机关资产管理、机关经费管理、机关服务管理等内容。而在已制定的党内法规中，并没有一部专门的，位阶较高，涉及管理、规范党内机关运行、工作以及经费使用的综合性制度。因此，在条件允许时，可以将《机关事务管理条例》转化为党内法规。
①如《中央纪律检查委员会工作细则》（1950年1月）、《关于加强干部管理工作的决定》（1953年11月）、《中央监察委员会关于处分党员的批准权限的规定》（1957年4月）、《中国共产党农村基层组织工作条例（试行）》，等等。
其中，令：fR:U→F(V),u1→fR(Ui)=(ri1,ri2,…rim)∈F(V),rij=R(Ui,Uj),i=1,2,…,n，j=1,2,…m,则fR就是U到V的模糊影射。
完善的党内法规体系既要求有健全的基础性党内法规，也要求建立与基础性党内法规相呼应、匹配的配套性党内法规制度，保证党内法规具有一定的实效性和较强的可操作性。具体而言，现阶段基础性党内法规整体框架已经基本构筑完毕，但在部分领域，仍然缺乏相应的基础性党内法规，又有部分基础性党内法规因制定时间较早，存在明显滞后或者缺陷，有待于我们进一步健全完善。根据2018年2月中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》的计划部署，结合现阶段基础性党内法规制度实践所存在的问题，对党的领导领域、党的建设领域、党的监督保障领域等重大领域的基础性和配套性党内法规进行完善，是目前亟待展开的工作。
管理员登录后台管理系统后，可对用户账户信息进行管理，以及实现数据更新、制定和修改定时数据更新的计划等。管理员通过专门的页面进入后台管理系统。
针对现阶段党政联合发文较为普遍的现象，应当承认，党政联合发文在一定程度上反映了党内法规“立法”的历史传统。新中国成立以后，就有大量党政联合制发的规范性文件存在，并对政党治理与国家治理发挥了重要作用，对经济社会发展产生了深远的影响。虽然名义上它属于规范性文件的范畴，不是党内法规亦非行政法规、规章，但事实上，它起着党内法规的作用，发挥着党内法规的制度功能，调整着党内关系与党内秩序，规范党员领导干部、国家公职人员的行为与作风。其与现在通过教义规范所定义的党内法规并无实质性差异。但是，此种类型的规范因存在制定程序上的瑕疵，而无法完全适用《党内法规制定条例》进行调整，在规范与形式层面，难以将其纳入党内法规的制度范畴。
因此，需要依照《党内法规制定条例》的规定，对党内法规制定程序进行规范，最大限度保证制度形式符合条例的要求。保证党内法规制定工作严格依照程序进行，是实现党内法规朝良法善治发展的必然要求，这就要求制度的制定主体应当适格，限制政府主体参与到党内法规的制定程序中来。《党内法规制定条例》并没有将政府机构列为党内法规“立法”程序的启动主体，也无党政合作发文这一“立法”形式的规定。因此，在党内法规制定过程中，依照程序的要求，应尽量避免采取党政联合发文的形式。然而，现阶段完全禁止此类文件的制定尚不具备条件，在“立法”实践中，党政联合制发的规范性文件数量并没有减少的趋势；同时，废止此类已经制定的规范性文件亦不可行，这是因为在相关规范性文件废止之后，难以尽快制定相应的党内法规予以替代补充，这容易造成部分领域存在制度漏洞的问题。因而，目前较为现实合理的方案是：其一，控制并逐步减少党内机构与政府机构继续联合“立法”的形式，转变为党委与政府依照《党内法规制定条例》以及《立法法》的规定单独制定制度规范；其二，除法律保留的内容之外，将现有的党政联合规范性文件逐步转化为国家法律或者党内法规；其三对《党内法规制定条例》进行修改，将党政联合“立法”作为特殊形式予以纳入。
（三）加强党内法规与国家法律的协调衔接。党必须在宪法和法律的范围内活动，这是党章明确提出的要求。要在党内法规中体现良法善治的法理思维，就要求党内法规与国家法律保持一致，不得与国家法律相抵触或冲突。要实现党内法规与国家法律相协调，关键在于保证两者在内容上的统一融贯。这需要我们遵循“宪法法律至上”原则，确保党内法规始终不逾越宪法法律所设置的界限。同时，对与国家法律相冲突的党内法规，要确立相应制度机制，及时予以解释、修改或废止。这需要从以下方面做出努力：
首先，构建预防机制。预防机制的具体内容包括：建立党内法规与国家法律制定机关的协调沟通机制、党内法规的立法规划机制以及党内法规草案（合法性）审核机制。党内法规与国家法律的制定机关建立一种常态化的沟通协商机制，能够促使党内法规的制定机关与国家法律的立法机关在制定环节加强立法信息互通、立法建议互商、立法资源互享，避免出现抵触和冲突；建立党内法规的立法规划机制，从顶层设计的角度构画党内法规体系的整体制度内容，保证规范制定的科学性与合法性，⑨确保党内法规与国家法律的协调融洽；建立党内法规草案（合法性）审核机制，在党内法规的文本制定工作完成之后为其合法性设置又一重保障，保证不出现“硬伤”。
其次，构建发现机制。构建发现机制，其用意是为了及时发现党内法规与宪法法律不协调、相冲突的情形。发现机制的主要内容涵盖：建立党内法规备案审查机制、党内法规事后评估机制等。《党内法规制定条例》和《党内法规和规范性文件备案规定》初步建立起事前审核批准、事后备案审查相衔接的党内法规监督制度，以防止党内法规与国家法律的不协调、不一致。但是《党内法规制定条例》对党内法规备案审查机制规定的过于笼统，其中在备案审查的程序、时间、主体、标准、效力、法律后果等方面的内容仍然存在具体完善细化的空间。为此，有必要建立党内法规事后评估机制，设计科学合理的党内法规评价标准体系，及时发现、总结党内法规在运行实践中所存在的与宪法法律不相协调的问题，为党内法规的“立改废释”提供参考依据。〔11〕
中共十八届四中全会《决定》提出：“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。”宪法法律是中国共产党领导人民制定的，体现党的主张和人民共同意志的制度规范。党的主张和人民的共同意志具有本质上的一致性。党要在新时代全面推进中国特色社会主义民主政治、法治国家的建设进程，必须坚持依法执政，依据宪法法律治国理政，其核心是奉行“法律至上”的原则，这就要求党内法规的制定活动须在宪法法律的范围内进行。事实上，党中央早已意识到这个问题的重要性，并在党的重要政治文件中予以明确。其中，党的十八届四中全会《决定》规定：“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。”党章中亦有“党应当在宪法法律范围内活动”的规定，《党内法规制定条例》也明确制定党内法规须“在宪法和法律范围内活动”。党领导人民制定宪法法律，党也应身体力行地遵守法律、实施法律、捍卫法律，将国家法律作为党执政治国以及党内法规建设的指南与底线。⑧
注 释：
与此同时，应及时将党内法规转化成国家法律，促使党的主张上升为国家和人民意志，确保党内法规与国家法律始终保持兼容性与一致性。这能够使党内法规体系建设始终行进在法治轨道，不偏离正确方向。国家法律就是党内法规制度建设的对标与对准，为形成比较完善的党内法规体系提供指引与方向。可以说，实现党内法规向国家法律转化，是党内法规朝良法善治发展的必然要求。党内法规转化为国家法律的情形很多，较为典型的是党章修改的内容转化为宪法修改的内容。党章与宪法分别是党内法规体系和国家法律体系的“根本法”，两者的联系非常紧密。例如党的十三、十四、十五、十六大都对党章进行了修改，相对应的，宪法也做了部分的调整和修改（主要是宪法序言部分），相继形成1988、1993、1999、2004 年四部宪法修正案。〔10〕这正是将党章修改的内容（党的主张）通过修宪上升为国家意志的结果。在2017年，党在十九大之后对党章进行了修改，将“习近平新时代中国特色社会主义思想”写入党章；2018年第十三届全国人民代表大会亦正式通过“宪法第五修正案”，将“习近平新时代中国特色社会主义思想”写入宪法。如果某些领域国家法律尚未涉及，但党内法规已经有详细规定，在条件成熟时，可以转化为国家法律。例如党内法规《关于领导干部报告个人有关事项的规定》具体涉及到国家工作人员、领导干部个人信息的规定，但《公务员法》却缺乏上述相应内容，该规定在将来存在转化的空间。
②例如在政治建设领域，党中央制定了《关于党内政治生活的若干准则》（1980年2月）、《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（1981年6月）、《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（1989年12月）、《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》（2000年12月）、《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005年2月）、《关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（2005年5月）等；在经济建设领域，党中央制定了诸如《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》（1980年9月）、《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（1998年10月）、《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（1999年9月）、《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》（2000年10月）等；在文化教育建设领域，党中央制定了《关于建议撤销一九六六年二月部队文艺工作座谈会纪要的请示》（1979年5月）、《关于进一步加强人才工作的决定》（2003年12月）、《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》（2004年1月）、《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》（2004年8月），等等。
③以党的干部工作为例，相继颁布了《中国共产党第一次全国组织工作会议关于发展新党员的决议》（1951年4月）、《关于党员缴纳党费的规定》（1952年7月）、《关于审查干部的决定》（1953年11月）、《关于加强干部文化教育工作的指示》（1953年12月）、《关于今后干部工作方法的通知》（1957年2月）等党内法规，采用了包括决议、规定、决定、指示与通知在内的多种名称，命名随意度大，这些以不同名称命名的党内法规相互之间的效力等级难以确定，没有形成层级分明的位阶体系。参见侯嘉斌：《中国共产党党内法规建设的价值取向：从功能主义到规范主义的嬗变》，《中共中央党校学报》2017年第4期.
药剂处理前，采用倒置“W ”九点取样法[4]，调查各小区杂草的发生密度作为空白对照的株数。药后7、14 d采用绝对数调查法，在每个试验小区随机选取3个样点进行调查，每个样点取1 m2，调查各处理区存活杂草株数，并在药后14 d调查杂草鲜质量生物量。防效计算方法如下：
④一些主干法规、基础制度制定出台后，缺少相应的配套制度，没有形成完整封闭、有效运行的制度链条或制度体系。一些地方“头痛医头、脚痛医脚”现象较为普遍，零星性、碎片化政策过多。参见袁海晗：《提高党内法规制度的执行力》，《红旗文稿》2017年第18期；李忠：《党内法规建设研究》，《中国社会科学出版社》2015年版.
⑤如《党内法规制定条例》有关党内法规制定权限的内容规定比较原则，其中的第3条第3、4、5项规定，未对什么是“基本制度”“重大问题”进行明确规定。参见李忠.构建依规治党法规制度体系研究〔J〕.西北大学学报（哲学社会科学版），2017（5）；此外，《党内法规制定条例》第29条规定，党内法规的解释遵循“谁制定，谁解释”的原则，由制定机关对其制定的党内法规自行解释。根据该条可知，党内法规的解释权限被授予党内法规的具体制定部门，但对哪些事项可以行使解释权，如何行使解释权，解释权启动的程序等内容均无具体规定，缺乏相应的实施细则；《党内法规制定条例》第31条规定：“党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理”，但对于清理的具体程序，清理工作如何开展，“适时”是多久合适等问题均没有相应的具体办法加以明确，这易造成条文欠缺操作性。虽然中共中央办公厅曾于2012年6月就已经发布了《关于党内法规和规范性文件清理工作的意见》，但也都是规定一些原则性、方向性、指导性内容，并没有使该问题得到实质性解决。
⑥如中共中央办公厅、国务院办公厅联合制发的《关于高级干部生活待遇的若干规定》（1979年11月）、《党政机关信访工作暂行条例（草案）》（1982年4月8日）、《机关档案工作条例》（1983年4月）、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（2010年7月）、《党政机关公务用车配备使用管理办法》（2011年1月）、《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013年11月），等等。
⑦参见中共中央办公厅法规室，中共中央纪委法规室，中共中央组织部办公厅.中国共产党党内法规选编（1978—1996）〔M〕.北京：法律出版社，2009；中共中央办公厅法规室，中共中央纪委法规室，中共中央组织部办公厅.中国共产党党内法规选编（1996—2000）〔M〕.北京：法律出版社，2009；中共中央办公厅法规室，中共中央纪委法规室，中共中央组织部办公厅.中国共产党党内法规选编（2001—2007）〔M〕.北京：法律出版社，2009；中共中央办公厅法规室，中共中央纪委法规室，中共中央组织部办公厅.中国共产党党内法规选编（2007—2012）〔M〕.北京：法律出版社，2014.
⑧具体而言，党内法规的制定不能违反宪法所确认的基本原则和基本制度，不能违背基本法律的精神和理念，不得制定《立法法》所规定的，须由国家法律加以调整的内容，具体涉及犯罪与刑罚、人身自由、国家机关的设置和职权、公民的基本权利和义务等十一项内容，即法律对部分事项予以保留。
⑨中国共产党已于2013年11月出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，这次编制的党内法规制定工作五年计划，在中国共产党的历史上尚属首次，但制度机制有待继续完善。
⑩这一次党内法规与规范性文件的集中清理行动历时两年多，通过对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的中央党内法规和规范性文件1178件。经过清理废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。参见盛若蔚：《中央党内法规制度完成全面“体检”》，《人民日报》2014年11月18日。
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〔中图分类号〕 D90
〔文献标识码〕 A
〔文章编号〕 1004-4175（2019）01-0026-08
〔收稿日期〕 2018-07-15
〔基金项目〕 福建省哲学社会科学规划一般项目“‘党规’与‘国法’的对接研究”（FJ2016B068），中央高校基本科研业务费专项资金资助厦门大学人文社会科学“校长基金·创新团队”课题“法理学前沿问题研究”（20720171006），负责人郭春镇。
〔作者简介〕
郭春镇（1974－），男，山东聊城人，厦门大学法学院教授、博士生导师，厦门大学党内法规研究中心执行主任、研究员。
曾钰诚（1991－），男，湖南长沙人，厦门大学法学院博士生。
责任编辑 杨在平