粮食安全背景下直接补贴政策的改进问题，本文主要内容关键词为：粮食安全论文,政策论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、直接补贴政策对粮食安全的效应观察
（一）直接补贴政策产生的背景
农业补贴是世界各国政府在农业保护中经常使用的一种政策工具。综观世界各国的农业补贴政策，核心都是粮食补贴。就粮食补贴而言，按照补贴对象受益的程度不同，一般把农民直接受益的补贴方式称为直接补贴，而把农民间接受益的农业补贴称为间接补贴。我国的粮食补贴政策最初表现为国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”。在此之后又把粮食补贴的范围扩展到农业生产资料价格补贴、农业用电补贴以及农业贴息贷款补贴。1979年开始，在维持粮食销售价格水平的前提下，我国政府提高了粮食统购价格。粮食购销差价以及粮食购销企业的经营费用由政府补贴。粮食补贴既补贴给了农民，又补贴给了城市居民和粮食购销企业。1985年国家把粮食“统购”改为“合同定购”和“国家定购”的同时，实行了“三挂钩”政策以补贴粮食生产，但粮食补贴对象主要还是城市居民和粮食购销企业。1993年粮食购销同价后，粮食补贴的重点开始从流通企业、购销差价转向粮食企业以及随之而建立的粮食储备体系和粮食风险基金。“三挂钩”政策的实物补贴也改为现金一次性发给农民。为了保障我国粮食安全，自1994年提高了粮食收购价格后，1995年实行了“米袋子”省长负责制，1997年实行了按照保护价格收购农民余粮，1998年实行“四分开、一完善”、“三项政策、一项改革”的同时，粮食风险基金用途调整为粮食储备补贴和粮食企业利息、费用补贴。2001年提出了“放开销区、保护产区、省长负责制、加强调控”的改革思路。经过了这些政策改革之后的粮食补贴依然维持在价格补贴方式上，国家的粮食储备补贴和粮食风险基金是粮食补贴的主要内容。这种间接补贴虽然促进了粮食生产，但促进的程度、尤其是补贴效率是不尽人意的。发达国家价格补贴的效率是25％，据财政部的测算，我国的价格补贴效率是14％。高补贴支出并没有换来有保证的国家粮食安全。粮食补贴方式已经到了必须转换的地步。根据国外粮食补贴政策运转的经验以及粮食补贴的国际惯例，粮食补贴方式转换的方向就是把间接补贴转换为直接补贴，即按照一定原则和标准，把国家的粮食补贴直接补给农民，而不是通过间接环节再转给农民。在粮食补贴政策模式转换的背景下，2002年安徽、吉林两省三县进行了粮食直接补贴试点，2003年粮食直接补贴的试点地区已经达到13个省区。2004年中央1号文件明确地指出了从2004年开始，为保护种粮农民利益要建立对农民的直接补贴政策。从2004年起，粮食直接补贴政策终于在世界上最大的农业大国开始实施。
（二）直接补贴政策对我国粮食安全的效应观察
直接补贴政策预期目标是调控粮食生产，保持粮食生产的稳定；保障粮农的经济利益；促进农民更好地保护耕地、保护粮田，搞好与粮田有关的农业基础设施和生态环境建设。这些预期目标的核心就是国家粮食安全。我国的粮食安全涉及到粮食的数量安全到质量安全再到生态安全三个层次。数量安全是粮食安全的基础，质量安全和生态安全是粮食安全的更高层次。
2004年启动的全国性直接补贴方式都是由地方政府决定的，并没有全国统一模式。各地所实施的直接补贴政策，概括起来是“二种类型、四种方式”。第一种是直接补贴与农民出售粮食数量不挂钩的类型。这种补贴方式又分为按照以往农民出售粮食数量补贴或按照计税常产及计税田亩补贴。第二种是与农民出售粮食数量挂钩的类型。不管什么补贴方式，补贴的原则都是生产粮食就应该获得补贴，不生产粮食就不能获得补贴；补贴的目的是保证国家粮食安全。但实践中的“二种类型、四种方式”并不能有效地增加粮食供给。
就补贴依据而言，以农民以往出售粮食数量或记税常产为补贴依据，虽然属于“绿箱”政策，一旦当期粮食生产量超过了补贴依据，多生产了的粮食就得不到补贴。而多生产的粮食是国家粮食安全的重要部分。所以，一旦当期农民出售或生产的粮食数量超过了补贴依据的粮食数量，直接补贴政策对当期粮食生产的刺激作用就出现了局限性。按照农民承包的计税田亩补贴时，则会形成只要有地不生产粮食也可以获得补贴的倾向。这与直接补贴政策的初衷不一致，不利于国家粮食安全。按照农民出售粮食数量补贴，的确克服了当期多生产的粮食得不到补贴的局限性，能够刺激当期的粮食生产，有助于更好地实现粮食安全目的，但农民自己消费的粮食得不到补贴。这部分粮食是我国粮食数量安全中特别重要的组成部分，为国家的粮食供给安全做出了重要贡献，却没有享受国家粮食安全政策应该给的好处，农民的粮食生产就出现了非公平现象。可见，目前实施的直接补贴模式所选择的补贴依据对粮食安全存在着这样或那样的问题，这两种补贴模式都需要改进。
就补贴范围而言，目前的直接补贴模式所确定的补贴范围与粮食安全的三个层次存在着不一致性。粮食安全包括数量安全、质量安全和生态安全三个层次。直接补贴范围就应该包括这三个层次上的粮食补贴。但直接补贴模式中，除了仅有的良种补贴对促进粮食结构以及提高粮食质量有一定的意义外，普遍缺乏粮食安全的质量层次内容和生态层次内容。没有高质量粮食与低质量粮食在补贴额度上的区别，“亲环境”粮食生产补贴空白。没有区别质量补贴，农民就不会多生产高质量粮食；没有“亲环境”补贴来补偿农民“亲环境”生产所减少的收益，农民依然会沿袭高化肥、高农药投入的粮食生产方式。粮食品质、卫生安全是我国粮食安全中逐渐硬化的内容。因此，直接补贴模式中的不分粮食质量的“普惠制”补贴与我国粮食质量安全和生态安全存在着背离的倾向。
补贴力度急待提高。农业资源在粮食和非粮食生产用途上竞争取决于种粮收入与非种粮收入的比较。竞争的临界点是农业资源生产粮食与非粮食收入均等。所以，促进农业资源粮食生产偏好的前提是农业资源生产粮食的收入高于生产非粮食。目前各地每亩粮食的直接补贴是10～15元，按照亩产350公斤计算，1公斤粮食补贴0.028～0.042元。如果再考虑粮食生产的其他成本，粮食补贴后的收益难以达到农业资源竞争性用途的临界收入水平。我国农村固定观察点资料显示，直接补贴水平是每亩20元时20％农民满意，就已经说明了目前直接补贴水平偏低。所以，低标准的直接补贴还难以从根本上提高农民生产粮食的积极性。
二、粮食安全背景下直接补贴政策的改进
我国的粮食安全包括数量安全、质量安全和生态安全三个层次。供给数量安全是基础，质量安全和生态安全是高层次。因此，应该紧密围绕着粮食安全的三个层次，力求直接补贴政策的补贴方式、补贴范围和对象、补贴资金的来源以及补贴力度等方面与粮食安全三个层次高度一致。
（一）直接补贴方式改进
由于直接补贴政策具有补贴效率高、对市场价格和贸易扭曲影响程度小等优点，发达国家纷纷把以往的价格补贴改为直接补贴。因此，直接补贴方式是对以往的价格补贴方式的改进。根据发达国家直接补贴计算依据和对象的不同，直接补贴政策可以分为四类：一类是根据出售粮食数量和市场价格进行的“黄箱”补贴，一类是根据现在种植粮食面积和固定标准进行的“蓝箱”补贴，一类是根据过去粮食产量和固定标准进行的“绿箱”补贴，一类是根据过去粮食产量和现在粮食价格进行的“黄箱”补贴。如果仅就直接补贴性质而言，“绿箱”补贴是最适合WTO规则的直接补贴方式。国外直接补贴政策是以“农民收入平价”原则，把农民收入维持在与城镇居民收入大体相当的水平上的补贴。而我国的直接补贴虽然有促进农民收入提高的目标，但更主要的目标还是保障国家粮食安全。因此，从我国农业直接补贴政策的目标而言，这种脱钩补贴方式具有许多不适用之处。我国的直接补贴方式选择应该与粮食生产挂钩，而不应该与粮食生产脱钩。与粮食生产挂钩是我国直接补贴方式选择的基本出发点，也是改进直接补贴方式的基本原则。
直接补贴方式改进的第一步是准确地执行直接补贴政策的公平、公正原则。在“退耕还林”、“退耕还草”和“退田还湖”的前提下，本着公平、公正的原则，不管是粮食主产区还是非粮食主产区以及粮食消费区的粮食生产都可以获得补贴，不生产粮食就不能获得补贴。粮食主产区对我国的粮食安全的贡献的确很大，但非粮食主产区和消费区内的粮食生产也是国家粮食安全的重要组成部分。既然都为国家粮食安全在做贡献，就应该按照其贡献程度的大小，分别予以相应的补贴。支持粮食主产区补贴是对这些地区的地方政府补贴负担过重或补贴利益外溢的补偿而已，不能因此而把粮食非主产区和消费区的粮食生产排除在补贴之外。第二步是确定补贴的标准。根据直接补贴政策的粮食安全目标，尽管理论上的补贴对象是所有生产的粮食，但并不是所有的粮食数量都能够被确定为直接补贴的标准。（1）要把农民享受补贴的粮食数量范围扩大到包括农民自产自消的粮食。（2）根据国家粮食安全的需要，把直接补贴的粮食数量确定为国家粮食安全最低需要数量，而不是农民实际生产的粮食数量。也就是说，对凡是符合国家粮食安全数量要求的粮食都给予补贴，对超过国家粮食安全数量的粮食不予以补贴。
（二）直接补贴范围和对象改进
直接补贴政策是经济发达国家最重要的农业政策之一。但从这些国家农业补贴的范围和对象看，虽然粮食补贴的对象和范围比较广泛，但还是有选择的，并不是对所有的粮食都补贴。在粮食补贴中，鉴于我国农业经济的转型以及社会转型的实际，第一，尽可能地扩大补贴的粮食种类的同时，把粮食补贴的种类与范围重点放在主要粮食种类上或具有比较优势的粮食种类上，最大限度地发挥直接补贴政策对粮食竞争力的效率。虽然我国粮食总体上国际竞争力弱，但还有一些基本具有优势的粮食品种。这些粮食品种是我国未来粮食安全的可靠基础。因此，直接补贴政策要对这些粮食品种给予特别关注，进一步提高这些粮食的国际竞争力，提高国家粮食安全的后备能力。第二，从促进农业经济结构转型的角度对不同种类的粮食区别补贴。按照FAO根据恩格尔系数值0.4～0.49为小康生活水平的判断，我国社会现在已经从总体上进入了小康社会。再根据人们食物消费的植物性食物—动物性食物—生活质量类农产品的基本规律，我国未来的粮食消费趋向将是逐渐增加生活质量类产品的需求。因此，从深化农业结构转型与粮食安全需求的平衡出发，未来的直接补贴政策应该把一般类粮食补贴与富有营养和健康的粮食补贴额度区别开来，增加营养、健康等生活质量类粮食补贴力度是正确选择。增加对生活质量类粮食补贴力度，不仅可以更好地满足人民未来生活质量的提高，也能够有力地推进当前农业经济结构转型。第三，从农业可持续发展的角度确定粮食补贴的对象和范围。为了实现农业可持续发展，经济发达国家实行了环境保护补贴政策。在这些国家，农民只要自愿减少化肥、杀虫剂、灭草剂使用量或其他的有利于环境保护的生产方式，国家都予以一定补贴，稳定农民收入。因农业生产环境问题相当严重，我国许多农产品质量问题已经严重威胁到人民生活以及农产品出口。所以，实施粮食生产的环境补贴具有迫切性。对粮食生产的环境保护补贴，首先是要对农户因为减少农药、化肥、除草剂等化学品投入而减少的收入予以足额补贴，稳定收入水平。其次是在有能力的前提下，通过对减少化肥、农药使用而生产的“绿色粮食”实行高补贴政策，激励农户广泛地进行无污染生产、清洁生产，自觉地发展有机农业、生态农业，逐步地走上农业可持续发展的轨道。
（三）直接补贴资金来源改进
直接补贴资金主要来源于粮食风险基金。粮食风险基金是1994年建立的。1998年起粮食风险基金按照中央政府和地方政府1∶1.5承担，缺口部分按照1∶1分担。粮食主产区提供了我国商品粮食的80％。在这样的直接补贴资金来源结构下，粮食主产区对我国粮食做出的贡献越大，其地方政府承担的补贴资金负担也就越重；而粮食非主产区对我国粮食安全贡献小承担的补贴负担也小，粮食消费地区承担的粮食补贴负担就更小了。一个国家的粮食安全是整体概念，而不是地区概念。所以，目前的粮食补贴资金来源政策造成了粮食主产区承担了非主产区、消费区的粮食安全成本现象，粮食主产区的粮食补贴外溢到了非主产区、消费区。中央政府对粮食主产区投入了100亿补贴资金对于解决这个问题有一定的意义。但从粮食安全的成本与受益对称性而言，这种做法并不见得就是最合理的。根据粮食安全的成本与受益对称原则，直接补贴资金的来源需要改进。改进的首要步骤是确定粮食安全受益主体承担补贴成本的原则。从粮食生产与消费而言，粮食安全受益主体包括粮食主产区、非主产区和消费区。如果按照受益就应该承担成本的法则，粮食主产区、非主产区和消费区都应该承担其辖区内的粮食安全成本。粮食主产区承担的粮食安全成本以其辖区内人口的粮食消费量确定，粮食非主产区和消费区承担的粮食安全成本则以本地区内粮食生产量加消费量缺口确定。其次，根据粮食安全贡献程度分配补贴资金。在具体地确定了粮食主产区、非主产区和消费区承担的粮食安全成本后，这些粮食安全成本首先收缴中央政府，再按照各地对国家粮食安全的贡献程度，由中央政府通过专门的粮食补贴机构下拨到各地区所有的粮食生产者手中。粮食主产区对国家粮食安全贡献程度大，得到的补贴资金也多，而非主产区、消费区对国家的粮食安全贡献程度小，获得的粮食补贴资金也少。
（四）直接补贴力度改进
尽管市场农业运行体制下的农业生产要素供给具有典型的粘滞性特征，但农业生产要素的粘滞性并不是说农业生产要素完全不流动，只是农业生产要素流动性相对缓慢而已。不同的生产要素的粘滞性是不同的。在劳动、资本和土地等农业生产要素中，土地的粘滞性最强，劳动力其次，资本最弱。在市场经济条件下，农户是独立的自主经营、自负盈亏的生产者。农户生产什么、生产多少都是根据收入最大化原则进行的。如果直接补贴力度弱到不能够平衡粮食生产收入与其他生产收入，农户就会减少粮食生产或放弃粮食生产。因此，直接补贴力度的大小直接影响国家粮食安全目标的实现程度。从理论上讲，直接补贴力度对粮食安全影响程度的临界点是补贴后的粮食生产收入与非粮食生产收入的平衡。所以，补贴力度对粮食安全影响是直接补贴政策目标实现中要特别注意的问题。在提高直接补贴力度上，最低限度的补贴水平要达到农业资源在粮食与非粮食生产竞争性用途上的收益临界水平。这是提高我国直接补贴力度的第一步。第二步，要借鉴发达国家直接补贴政策的“农民收入平价”原则，尽量地提高补贴水平，把种粮收入提高到社会平均收入的水平。在这里要特别提到的一点是有人说我国直接补贴是少数人补贴多数人，国家没有能力高补贴。其实问题恰好相反，是多数需要粮食的人在补贴少数的生产粮食的农民。我国每年有几千亿元买轿车，有平均每年几百亿元农业流通补贴，只要把这些费用的一半用于粮食补贴，粮食补贴的力度就相当可观了。粮食补贴的关键问题不是没有能力提高粮食补贴力度，而是想不想提高补贴力度问题。