近10年我国幼儿园学生平均面积变化趋势研究_幼儿园论文

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      进入21世纪以来，学前教育标准化建设日益受到重视。随着“入园难”“入园贵”等问题凸显，幼儿园的硬件设施及教学质量成为社会关注的重点，幼儿园的生均面积问题也逐渐受到关注。所谓幼儿园生均面积，是指幼儿园建筑总面积除以幼儿园在园幼儿人数所得的面积数。作为教育投资中较为微观的一个问题，相关的研究及资料还十分欠缺。本文试图通过数据呈现10年来我国学前教育的各类生均面积的变化趋势并解释其变化原因，进而揭示影响学前教育发展的物质条件问题。

      一、我国幼儿园建设基本标准解读

      我国关于幼儿园建设标准的规定先后有《城市幼儿园建筑面积定额（试行）》和《幼儿园建设标准》两套标准。

      （一）《城市幼儿园建筑面积定额（试行）》[1]

      《城市幼儿园建筑面积定额（试行）》出台于1988年，目的是使城市幼儿园的规划、建设和管理有合理的园舍和用地标准，使城市新建、扩建、改建幼儿园在编审基本建设设计任务书、进行总体规划和单体建筑设计时有所遵循。但是，此规定是针对城市地区幼儿园而设的，并未对其他非城市地区的幼儿园作出规定，其他地区建立幼儿园时只能参考此标准，因此该标准实际上形成了对全国所有幼儿园的规范。

      《城市幼儿园建筑面积定额（试行）》分为总则、园舍建筑面积定额、用地面积定额和附则四部分，其中总则规定了幼儿园规模：分6班、9班、12班三种，在园幼儿总数分别为180人、270人、360人；而附则提供了对园舍建筑面积和用地面积的参考标准。但在此后的22年间，政府并未对此标准作出任何修改，也没有出台相关新政，加上对原有政策的执行力度不足，导致这一政策未能得到全面贯彻执行。

      （二）《幼儿园建设标准》[2]

      《幼儿园建设标准》出台于2010年，目的是创造适合幼儿全面发展的办园条件和育人环境，加强幼儿园建设的科学化、规范化管理，提高幼儿园园舍的规划和设计质量，提高建设水平。

      《幼儿园建设标准》沿用了《城市幼儿园建筑面积定额（试行）》对于幼儿园人数规模的规定，但与其最大的不同在于设置了两级指标和选配指标，将必备指标分为一级指标和二级指标，规定农村幼儿园不应低于一级指标，城镇幼儿园不应低于二级指标，有条件的农村新建幼儿园应按照必备指标中的二级指标或者按照必备指标中的一级指标加选配指标进行规划建设，城镇新建幼儿园应按照必备指标中的二级指标加选配指标进行规划建设。其中，一级指标与《城市幼儿园建筑面积定额（试行）》的标准十分相近，而二级指标远高于一级指标，即对于农村地区的幼儿园用地面积基本沿用原标准，城镇地区的幼儿园生均用地标准则是大幅度提高。

      二、10年来我国幼儿园生均面积变化趋势

      （一）生均建设用地面积农村逐年增加，但总体不达标

      

      

      （二）生均室外活动面积有增减，但总体普遍不达标

      

      

      如表2所示，在2010年及以前，幼儿园室外活动场地生均面积除城市外，城镇、农村及全国平均水平线都从未达到过国家规定水平；而在2011年，城市幼儿园室外活动场地生均面积跌至3.42

，低于4

的国家标准。对于这种改变，笔者特意参考了近10年室外活动场地总面积的数据，详见表3。

      

      

      （三）生均园舍面积全国逐年小幅上升，但城乡均远未达标

      

      

      

      （四）生均活动室面积占比逐年有所提高，但只有城市达标

      

      

      表5数据显示，三类地区这一指标皆成平稳上升趋势，其中城市地区的生均面积均在2

以上，即在新标准提高了对生均活动室面积要求的情况下，城市地区的幼儿园也可以达到规定要求。而城镇和农村地区幼儿园则在旧标准下也未能达到要求，其中城镇地区情况稍好，在部分年份还能达到旧标准，但在新标准出台后又与标准拉开了一定的差距；而新标准虽然将农村地区标准降低到了1.5

/生，但实际上农村幼儿园离这一标准还有距离。

      此外，较之用了20余年之久的《城市幼儿园建筑面积定额（试行）》，2010年新出台的《幼儿园建设标准》对其他各类用房的每班使用面积做出更详细的规定。过去，各地区幼儿园往往将活动室的设置列为建园的必须项目，而其他各类用房则根据各园具体情况而建，所以活动室在教学用房中的占比往往作为衡量幼儿园的办学水平参考指标。

      表6显示，城市在10年间活动室所占比例基本稳定，但也呈现出缓慢上升的态势。而城镇地区则波动较大，尤其在2008年出现了65.95%的峰值。农村地区在2009年前呈现的是比例逐年递减的态势，但在此之后与城镇地区一起分别由58.94%和57.22%增长到61.61%和59.51%。

      

      三、影响幼儿园生均面积变化的原因分析

      幼儿园生均面积的变化主要受经济、人口、教育政策三大因素影响，在不同情况下，这三种因素的影响又各不相同。

      （一）快速城镇化与学前教育发展政策滞后的矛盾

      长期以来，学前教育政策是滞后的。1988年出台的《城市幼儿园建筑面积定额（试行）》仅对城市地区的幼儿园作出了部分的规范要求，基层幼儿园往往无法执行，尤其对于农村幼儿园来说，长期处于不达标的状态，又无人监管，政策规定便形同虚设。

      1990年代中后期以来，中国城镇化进程大幅加快，大量的农村人口涌入城市。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》强调“把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务”[3]，但政府并没有出台与之配套的学前教育政策。面对快速城市化带来的学前人口结构变化，政府的应对措施往往滞后。如，在处理流动人口子女的教育问题上，我国一直奉行以流入地政府管理为主、以公办学校为主的“两为主”策略。但由于各地经济发展水平、政府努力程度及其教育治理水平的差异，导致许多城市因为流入人口过多而公办幼儿园数量严重不足，“入园难”问题愈演愈烈。

      

      

      从目前国家教育政策来看，教育关注的重点仍是教育公平、素质教育和教育整合改革等问题，并没有对新出现的学前教育问题予以特别关注。种种迹象表明，“入园难”、城市幼儿园班额过大、流动人口子女入园难等问题都与学前教育政策执行力度不够相关，这是导致幼儿园生均面积不达标的根源。

      （二）受幼儿人口因素刚性约束

      人口因素与幼儿园生均面积之间是相互作用的关系，即幼儿园生均面积受幼儿人数多少的影响，同时新出生的人口数影响着幼儿园建设规划。因此，人口因素成了幼儿园建设的基本因素，这一关系在幼儿园每年的新建园舍面积上体现得最为明显。表7是10年来的幼儿园在园人数的变化情况。

      如表7所示，2010年前幼儿园在园人数平稳增长，在2011年左右，城市、城镇幼儿人数猛增，分别出现了52.43%和27.07%的涨幅；而农村幼儿人数则减少了18.14%。据此，我们再来看幼儿园新建园舍的变化。

      如表8所示，各类地区新建园舍面积在2010年前后明显加快了新建速度。但由于农村幼儿园相对减少，其新建园舍面积的增长速度仅为27.34%，生均园舍面积从2.79

小幅增加到2.92

。

      人口的流动也影响幼儿园生均面积。近年来，农村地区因进城务工人员随迁子女等现象主要作为人口的流出地，而城市和城镇主要承担了农村地区的流入生源。这就导致城市和城镇为了应对激增的入园幼儿数量，不得不将大多数资金投入到幼儿园规模扩建和新幼儿园的建设中去。但因这一投入会受到政策因素的影响，城市、城镇可供新建的场地十分有限，导致“超大园”出现，保教质量无法保证。而农村地区因其人口的逐年减少，每年的新建压力较小，但其拨款同样有限，导致已建幼儿园迟迟不能达标。

      （三）幼儿园建设标准的执行不力

      由于我国幼儿园的建设标准多年未改，再加上监管力度低，政策对幼儿园建设约束力严重不足。首先，对于幼儿园的建设普遍存在着职责划定不清的问题。以2010年出台的《幼儿园建设标准》为例，其主编部门是教育部，而批准部门是住房和城乡建设部和发改委。而且，在其条文说明中只提示范性幼儿园建设需要提高建设标准时需找教育行政主管部门，即地方教育部门审批，而幼儿园新建或扩建的审批只说明“经主管部门批准后方可进行建设”④，未将主管部门落实到具体的某一部门，所以标准下达到地方时很容易出现建设部门和教育部门之间互相推卸责任，最终演变成“两不管”的现象。其次，对已建园缺乏专门的检查执行机构和检查制度。由于学前教育不属于义务教育范畴，公共管理部门分管学前教育的人手少，针对幼儿园生均面积的标准检查并没有很重视。如，虽然在1988年出台的《城市幼儿园建筑面积定额（试行）》中就提到“绿化面积生均不得少于2

”，但直至2011年国家才开始统计这一数据。最后，对新建幼儿园的验收也存在着问题。我国早有规定，在住宅区建设时需规划建设包括幼儿园在内的配套设施。一些地方政府却因为法规表述不清、产权归属不明等问题无法监管，一些小区配套幼儿园的建设往往工期被拖延，甚至导致一些规划建设的幼儿园计划落空或无法投入使用。如，北京市丰台区1984-2003年应建设幼儿园50所，但实际只有24所，其他26所均是未建或是移作他用[4]。

      四、提高幼儿园生均面积达标率的建议

      （一）制定各级各类幼儿园分类标准

      政策刚性约束对幼儿园生均面积有着一定影响。如，面对不断出现的幼儿园安全事故，政府加强了对幼儿园建筑的安全检查，幼儿园危房成为政府治理的重要目标，并出台了《中小学幼儿园安全管理办法》和《校园安全条例》。国家安全标准的出台有效地遏制了学校（幼儿园）危房产生。

      笔者认为，不仅要有幼儿园建筑的国家安全标准，也要建立幼儿园生均面积的国家标准。在2010年出台的《幼儿园建设标准》将农村地区与城市、城镇地区分离开来，制订了各自的标准，但标准缺乏细化。因此，政府要在调查研究的基础上进一步完善相关政策标准。同时，赋予地方一定的自主权，让他们在国家基本标准的基础上制定符合本地区实际的建设弹性标准。建议根据当地的条件和幼儿学习、活动的基本需要，制定小规模、中等规模、大规模幼儿园的不同标准。以普惠性幼儿园为例，因其建设的目的在于为大众提供基本的学前教育和公平的学前教育机会，且对于弱势群体有一定的补偿性，所以在对于这类幼儿园的标准设定上应当遵循“实用”“够用”的基本原则，设定能够维持幼儿园基本运行的最低标准作为普惠性幼儿园的建设标准。根据国家规定，首先应该保证面积不小于50

、层高不低于2.8m的幼儿室内活动室和休息室，其次保证面积不小于60

室外活动场地。如果规模增加，其最小的室内外的活动面积也应有最低标准。

      （二）加大政府对幼儿园标准执行监督的力度

      政策的效力强弱主要是由其执行力度决定的。首先要对幼儿园建设标准进行严格的定期检查。参考国外执行学前教育政策的经验，设立专门的检查组或检查部门是一种较为有效的监管方式。英国的“确保开端”项目在建立之初就成立了“确保开端”国家评估委员会，并独立工作于项目之外。而美国著名的“开端计划”（学前补偿教育项目）同样是建立了专门的审查小组来监察标准的实施。我国也可以尝试设立专门的项目检查部门去各个省市巡查政策的执行情况，如学前教育三年行动计划督查小组。其次，信息公开，建立问责机制。政府要建立幼儿园管理信息平台，将每年的生均面积数据公开。为进一步加强监管的有效性，建议责任明晰到部门。如，建立有关部门对新增幼儿园建设验收的责任制，增加政府教育督导部门对幼儿园生均面积的督导责任，建立幼儿园法人代表对幼儿园生均面积保障责任制。

      （三）提高政府对学前教育的基建投资及效率

      首先，政府应落实学前教育三年行动计划，确实保障学前教育的基建投资。其次，根据新增幼儿的人数合理地进行新增幼儿园的布局。再次，政府可以由直接拨款办园改为政策优惠性办园。如，可以要求国有的建材企业以低于市场的价格为公办幼儿园提供建材，由政府补齐其中差价，让幼儿园跳过市场采买的过程，削弱市场价格变化对于幼儿园建设的影响，让幼儿园成为一个超脱市场影响的普惠性机构。

      （四）转变空间利用方式和建设多功能室

      在城乡普遍无法达到建设标准规定的情况下，也要从幼儿园的角度考虑如何挖掘潜力。借鉴国外幼儿园在室内空间规划时活动室并非互相间完全独立的经验：“活动室之间既分又合，有的用隔断或门，有的用半墙，有的不加分割，成为多功能游戏空间，还有的发展为两层立体空间，趣味性强。”[5]我对我国而言，在保证设计对幼儿足够安全的前提下，幼儿园可根据自身情况对空间进行多样化的设计利用，以提高空间的利用率。

      ①引自《幼儿园建设标准》（2010）第十八条。

      ②此处及下文中所列举数据均来自：中华人民共和国教育部发展规划司.中国教育统计年鉴[M].北京：人民教育出版社，2004-2012。

      ③引自《幼儿园建设标准》（2010）第十条。

      ④引自《幼儿园建设标准条文说明》第六条。

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