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社会工作不仅是一种“助人自助”的科学门类，更是现代社会制度安排的重要组成部分。在市场经济体制基本成型和社会急剧转型的条件下，社会体制的改革与和谐社会的构建无疑将成为我国现代化建设的重点课题。重视社会制度的安排，重视社会管理体制与社会服务体制的改革和创新，是和谐社会建构的应有之义。这里，现代社会工作的社会体制建构功能与社会服务建构功能则是不可或缺的。
作为现代社会制度组成部分的社会工作
现代社会工作是世界工业化和现代化的必然产物，是现代社会解决社会问题、维护社会稳定的科学方法与社会制度。
作为一门关于“助人自助”的学科和专业方法，社会工作早在19世纪末、20世纪初的欧美国家就诞生了；但作为一种制度安排的社会工作，即关于社会管理、社会保障和社会服务的制度，则是20世纪30年代以来的事情。二战前后，随着科技革命和经济的高增长，随着工业社会向后工业社会的转型，随着民权运动和新工人运动的发展，欧美各国都面临了许多新的社会问题与社会冲突。为此，通过一系列“社会计划”和社会福利政策去调整利益格局、化解社会冲突、维护社会稳定、推动经济与社会的协调发展，便成为这些国家普遍面临的重大课题。但是，实施这些“社会计划”和福利政策，显然不能仅仅依靠单一的、有限的政府资源和行政权能，也不能依靠非政府、非营利的社会服务机构的单打独斗，而需要建立得以有效整合各方资源、实现政府和非政府组织（特别是非赢利社会团体）共同治理的制度安排，需要建立一套有利于非政府组织发育、发展的政策导向和法律规范，以及在社会分工原则下的政府与非政府组织之间合作互动的机制。正是在这一背景下，职业化、专业化与社会化的社会工作制度应运而生，作为非政府组织和非营利组织(NGO、NPO)最重要载体的社会工作机构迅速发展；而政府与社会工作机构之间则形成了购买社会服务与提供社会服务的合作机制。战后的欧美国家是如此，20世纪70年代以来经济起飞的新加坡以及我国香港地区、台湾地区也概莫如此。
从当今世界的情况来看，包括发达国家、新兴工业化国家在内的大多数国家和地区，都已将社会工作制度纳入整个社会管理、社会福利与社会服务的制度架构，并赋予社会工作制度四大特征：(1)政府与社会的分工合作。其核心是“政社分开”，即政府与非政府社会组织的职能分离以及事业目标的合作。(2)用以购买社会服务的公共财政体系。这是政府与非政府社会组织分工合作的重要基础。(3)社会服务的非营利性质。(4)专业化、职业化的工作体制。
经过数十年的发展，当代社会工作的领域、对象日趋扩大，社会工作的制度功能也日趋完善。就其领域而言，已经从社区、慈善场所扩大到学校、医院、福利机构以及企业、监狱和法院等。就其工作对象而言，已从弱势群体、边缘群体逐步扩大到所有需要社会支持和帮助的人群。就其功能而言，已不再仅仅是帮助穷人的慈善行为，而是一种专业的社会协调与社会控制的手段，运用它可以有效地扶贫帮困，整合社会矛盾，预防社会犯罪，实现个人与社会的和谐关系，提升社会福利与社会保障的水平，维护社会的稳定与进步。对于社会工作的这些功能性特征，我国社会学和社会工作学的前辈雷洁琼曾经概括性地指出：“任何社会都存在社会问题，都有困难人群，但是不同时代、不同国家解决困难人群问题的方法不同。在传统社会，人们的困难大多依靠亲属群体的帮助予以解决。在现代社会，社会工作成为专业化的解困救难的手段。作为一种社会制度，它发挥着解决社会成员的困难、维持社会秩序的功能。”（注：王思斌：《社会工作概论》，高等教育出版社1999年版，第1页。）
社会工作在和谐社会中的体制建构功能
由此可见，作为现代社会管理与社会服务组成部分的社会工作，在社会发展与社会进步的进程中有着多重的社会功能。笔者以为，在我国和谐社会的建构实践中，社会工作首先具有体制建构的功能。我国曾经长期处于计划经济的时代，国家通过高度集权的行政权力体系控制着全部经济生活、政治生活和社会生活领域，企业、学校、医院等各类组织均成为国家权力的下属“单位”，政府与企业及其他社会组织的功能目标高度一致，现代意义上的市场、社会、社区以及企业和非政府的社会组织都难以发育起来。只是仰仗于最近20多年来的经济体制改革，我国才初步建构起“政企分开”和“社企分开”的新经济体制，实现了企业与政府、社会组织之间的职能分化，发育并建立了初步与国际接轨的市场经济体系。
但是，20多年来的实践表明，我国社会体制方面的改革步伐一直严重滞后于经济体制的改革。在社会服务与社会管理方面，“政社不分”、“以政代社”的体制性问题至今仍然非常突出。在解决各种社会问题和社会矛盾的时候，在面对各类需要帮助的弱势群体、边缘群体和问题人群的时候，在“单位人”愈益向“社会人”过渡的时候，我们基本上仍然沿袭着传统的、单一的行政化和单位化的管理体制。即使已经运行十年的“两级政府、三级管理、四级网络”这一社区建设的体制，也至今没有跨越行政化与单位化的陷阱（注：徐永祥：《城市社区建设的体制创新与社会工作》，载《探索与争鸣》2004年第12期。）。这种体制的根本缺陷在于：政府继续沿袭着以往社会服务与社会管理集权者和提供者的“越位”角色，而现代社会所必需的非政府组织和非营利组织则始终难以发育和发展起来，以至无法承接政府及企事业单位应该剥离和让渡出来的那些社会服务与社会管理职能。其结果是，一方面政府在社会服务和社会管理实践中始终显得刚性有余而柔性不足，缺乏高效率的人性化手段，且经济成本、政治成本和道义成本始终高居不下；另一方面，政府难以有效开发、整合与利用社会管理和社会服务方面的各类资源；同时，体制外的许多社会管理与服务的盲点无法顾及和解决，如边缘群体的再社会化、弱势群体的自助和自立等没有专业人员辅导，“问题青少年”没有归口机构进行辅导教育等，所有这些又极易引发新的社会矛盾和犯罪问题。
相对而言，未来20年是我国现代化事业的起飞阶段，是全面建设小康社会、和谐社会的关键时期。这一时期对经济增长与社会发展的协调度要求将越来越高，社会发展的任务及其重要性将愈益突出。如果说，在我国市场经济体制建立的初期，“政社不分”的政府全能主义体制尚可以维持社会管理和社会服务实践的话，那么，在我国现代化即将起飞的今天，在社会发展的任务日趋重要、社会管理的难度日趋加大的情况下，这种具有结构性缺陷的体制和模式则是难以为继了。重视社会体制的改革创新，建构和谐社会所要求的现代社会管理和社会服务的新体制、新模式，已经成为时代的必然要求。为此，我们应该充分借鉴发达国家和地区的成功经验，大力引入和发展社会工作这一现代社会的制度性要件，高度重视社会工作的制度和体制建构功能。
那么，在我国和谐社会所需的体制建构中，社会工作担当着哪些独特的建构功能呢？概括来说，就是围绕社会体制改革这一核心要件，从三个方面促进“政社分开”的体制建构：
其一，政府社会职能转移的促进者与主要承接者。包括社会管理与社会服务在内的社会治理，无疑是现代政府的当然责任。但是，这并不意味着所有的管理和服务都由政府直接来提供，也并不意味着政府是这些管理和服务的惟一主体。政府的职能和功能事实上是有限的，社会管理与社会服务主体的多元化、政府和社会的分工合作与共同治理是社会发展的客观趋势。这里，“政社分开”是前提，分工合作与共同治理是结果，而关键则在于政府社会职能的转变。没有政府职能的转变，就不可能建立起“政社分开”的体制。政府社会职能转变的实质，就是将政府不该管、管不了也管不好的那些职能和事务剥离和转移出去，切实改变以往职能的“越位”、“缺位”和“错位”的现状。问题在于，以往政府包揽的或不该直接从事的社会服务职能及部分社会管理事务，剥离出去以后由谁来承接？显然，能够承接这些社会职能和事务的当是各类非政府组织、非营利组织，而这些组织的主体则是专业化、职业化的社会工作机构。例如，2002年上海市率先在社会管理体制改革方面试点，针对“高危人群”的管理与服务，在全市层面上建立了禁毒、社区矫正和青少年事务等三大专业社会工作机构，并成功地将相关的管理职能和服务职能转交给这三个社团。经过两年来的实践，一个“政府指导、社团自主运作、社会各方参与”的、政府和非政府的社会力量共同治理社会的格局初步形成。这种格局不仅大大提高了政府的宏观决策能力与管理效率，明显地降低了政府的管理成本，而且有效地提升了政府对高危人群的亲民爱民形象，社会犯罪率也明显降低。更为可喜的是，这一实践的成功大大提高了政府对社会工作“促进者”和“承接者”的认同度，进一步激发了政府转变职能的积极性。
其二，第三部门发展的促进者和示范者。在我国，第三部门或者非政府组织、非营利组织往往被称为“民间组织”。从各国现代化的历史来看，民间组织给予社会的不单单是新型的社会组织体系，耳目一新的价值观念，制度性创新的动力源泉等等，而且更为重要的是，可以为人们提供多样化的选择机会和活动空间。民间组织带来的多样性“本身就是社会发展和社会进步的重要标志，也是最为高级的社会稳定机制”（注：陈锦棠：《中国非政府组织发展与福利社会化政策》，载范丽珠主编的《全球化背景下的社会变迁与非政府组织》，上海人民出版社2003年版，第363页。）。显然，民间组织或者第三部门的发展乃建构和谐社会的必要条件之一。如果说“政社分开”是体制核心的话，那政府转变职能和第三部门发展则是这一核心的两翼。二者之间的关系实际上是一种互为因果、互为条件的关系。而从我国当前的体制现实来看，从事专业社会服务的社会工作机构无疑是促进民间组织发展的最为有力的助手。作为政府可以放心的合作伙伴和得力助手，社会工作机构既能有效地承接政府剥离或转移出来的那部分社会服务职能和社会管理事务，又能够在政府培育和推动非政府组织、非营利组织的发展方面提供成功的经验和样板。
其三，公共财政体系的催生者。长期以来，我国的财政体系一直是计划性的“财政吃饭”和“建设财政”。随着“公共服务政府”理念的传播，这一特征虽然已有所改观，但公共财政体系仍然没有建立起来。其突出表现是：在公共资源的分配中，经济建设的投入比重过大，而社会领域的投入则严重不足（注：李琪、董幼鸿：《论公共服务型政府的建设与创新》，载上海市政治学会编《政府新理念——关于服务政府、责任政府、法治政府的研究》，上海人民出版社2004年版，第128、129页。）；即使社会领域的投入，都是投向政府所属所管的部门，而民间组织或NPO开展的、社会又急需的许多服务项目则无法获得政府的财力支持。可以说，公共财政体系是“政社分开”的社会体制的重要支撑。无论在社区还是在专业机构开展的社会服务，都离不开政府购买服务的体制和政策。引入或建立职业化、专业化的社会工作制度，必将打破我国长期以来且至今仍在运转的、政府集权的计划建设财政体系，促进政府的公共服务理念的确立和公共财政体系的建立，从而改善公共资源的配置方式，提高公共资源的使用效率和社会服务的质量。
社会工作在和谐社会中的服务建构功能
和谐社会的价值特征在于，以人为本、人民各尽所能、各得其所而又和谐相处，永葆社会活力和公平正义。在市场经济条件下，面对社会结构的分化，不同的社会群体，各种弱势群体、边缘群体和高危的问题人群，建构和谐社会除了需要政社分开的分工合作体制相保证以外，还需丰富完善的社会服务体系相支撑。没有这一服务体系，社会的和谐与稳定是不可想象的。而在和谐社会的服务体系建构方面，社会工作的功能也是显然的。
首先，社会工作是非营利服务和专业性社会服务的建构者。非营利和专业性是社会工作的两大特征。与企业和其他逐利性机构提供的营利性服务（如家政服务、律师服务等）不同，社会工作所讲的服务本质上是第三部门性质的，属于非营利的、公益性和福利性的社会服务。而且，与其他非营利组织相比，社会工作服务都是专业化的。它不仅要求提供服务的社会工作者坚定“助人自助”和“同理心”、“平等接纳”等价值理念与职业伦理，还要求工作者掌握个案工作、小组工作、社区工作等一系列的专业工作方法。正因如此，社会工作提供的社会服务，其质量一般要远远高于其他的社会服务机构。
其次，社会工作是社会服务的开拓者和组织者。从服务的结构上看，社会工作的服务包括社会康复、社会辅导性的服务和社会支持性的服务等两个大类。从服务的内容上看，涉及面相当广泛，如社区维权和企业维权、失业人群的社会支持网络构建、受虐儿童和妇女的保护及辅导、健康青少年的自我成长辅导、边缘青少年的帮教辅导、精神病患者的社会康复、孤寡老人的社会照顾、问题居民的社会矫正，等等。从服务的载体来看，既包括专业社会工作机构，也包括社会工作者介入的机构和场所，如学校、医院、福利院舍、社区服务中心以及戒毒中心、监狱和法院等。在发达国家及地区，社会工作机构不仅自己开展和开拓这些社会服务，而且还组织大量的志愿者开展各类服务项目。那些招募来的志愿者必须经过培训才能上岗，还得定期接受社会工作机构的考核。
再次，社会工作是社会服务人性化、科学化的促进者。长期以来，由于“政社不分”的行政全能主义和习惯的经验主义工作方式，致使我国的社区服务以及机构服务一直停留在粗放经营的阶段，始终难以转移到以内涵发展为主的轨道上来。引入社会工作，建立职业化、专业化的社会工作制度，必将改变社会服务粗放式和经验主义的格局，为社会服务注入人性化和科学化的内涵。
第四，社会工作是提高社会服务事业之社会声望的重要保障。很长一个时期内，由于我国的一些社会服务事业（尤其社区服务）未能引入社会工作制度，加之服务的项目和内容大都限于经验型的工作或简单的劳务活动，故始终难以吸引高素质的专门人才的加盟，社会服务人员特别是社区服务人员的社会声望一直徘徊在极低的水平，仅仅高于建筑工人、农民工等等（注：许欣欣：《从职业评价与择业取向看中国社会结构的变迁》，《社会学研究》2000年第3期。）。这种状况至今尚没有根本的改观。引入专业化、职业化的社会工作制度，社会服务职业必将逐步成为受人尊重的热门职业（如许多国家和地区的状况那样），社会服务的职业声望和人才供应也就有了根本的保障。
最后，社会工作是跨越社区服务“单位化”陷阱的重要推动者（注：徐永祥：《城市社区建设的体制创新与社会工作》，载《探索与争鸣》2004年第12期。）。目前，我国各地开展的社区服务，基本上是体制内的、由街道主导一切的服务。街道或社区事实上成了一个新的无所不包的“单位化社会”。根据发达国家和地区的成功经验以及我国城市社区的已有实践，政府不可能在行政体系内直接提供和从事上述专业服务，社区自身也没有能力提供这类常规性的专业服务，主要应该由政府通过购买服务以及非政府组织和非营利组织提供服务的模式来实现。而这些非政府组织、非营利组织则大都是“社区以外的”、具有社会工作专业资质的、专门从事社会服务的机构。因此，引入体制外的社会工作机构，必将跨越社区单位化的陷阱，既能拓展社区服务的项目，又可以切实提高社区服务的质量。也只有通过社区服务的改善及水平的提高，居民的社区认同感和归属感才有望真正的形成。