公共管理模式嬗变的基本逻辑：公民权利的视域，本文主要内容关键词为：视域论文,公民权利论文,管理模式论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共管理是“以政府为核心的公共组织以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方法，民主运用公共权力，并以科学的方法依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动”①。公民权利是公民作为社会独立个体所应享有的物质利益和权利保障。《布莱克维尔政治学百科全书》将公民权利定义为：国家对公民所保证的权利，是一国公民依据宪法和法律，所应享有的为或不为某种行为以实现自身利益的自由与资格。②虽然作为一种理论和学科的公共管理直到20世纪才正式形成，但作为一种实践的公共管理则与人类历史一样源远流长。在漫长的公共管理实践中，人类的公共管理实践经历了多次模式嬗变：从原始民主型公共管理到统治型公共管理，进而发展成现代管理型公共管理，并逐步走向服务型公共管理。从公民权利视阈而言，公共管理模式的嬗变过程，亦即公民权利的自我保护、式微、回归与复兴的变迁过程。
公民权利与原始服务型公共管理的缘起
社会契约论者认为，在自然法条件下，理性公民为了防止自相残杀而以契约的形式将自己的部分权利让渡给第三方，借以维持基本社会秩序，惩罚犯罪，维护个人公民权利。“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。”③在社会契约论者那里，公民需要公共管理的原因不外是为了保护自己人身和财富等个人权利在群体社会中不受侵犯，因为“人类由于社会契约而丧失的，乃是他的天然的自由以及对于他所企图的和所能得到的一切东西的那种无限权利；而他所获得的，乃是社会的自由以及对于他所享有的一切东西的所有权利”④。政府是人们之间契约的产物，其目的是为了结束无政府状态，建立社会成员必须共同遵守的公共秩序，以保障个人最基本的生命、自由、财产等基本权利。洛克强调，人们在订立契约、建立政府的过程中，只是把管理社会的公共权力让渡给政府，而仍然保留了个人的基本权利，这部分权利是绝对属于个人的，任何情况下都不可转让、不可剥夺；政府权力对公民权利来说是从属物，具有派生性，政府从事公共管理的目的就是为了保障公民权利。虚构的契约打击了传统神权思想对公共管理来源的扭曲，揭示出公共管理维护公民权利的本质特征，但它并没有真正阐明公共管理的起源。
公共管理缘起于公民权利的自我保护。在漫长的原始社会，生产力低下常常使弱小的人类面临食物匮乏的困境和生命安全的忧虑，对当时的人类来说，维持个体与族群的生存与发展是每个个体和族群的最大权利，因此组织起来采集和渔猎以获得相对充足的食物，并保证每个社会成员平均获得食物的权利，就成为一种共同的愿景和需要。为此，人们推举那些德高望重、在采集或渔猎中获得族群成员拥戴和认可的人，使其成为族群生产和渔猎的组织者和集体食物的分配者。而出于争夺领地和应对大型野兽以维持族群生活环境及成员安全的需要，部分孔武有力、能征善战的人自然成为族群的军事首领，负责组织、领导族群的军事行动和渔猎活动。与此同时，随着各种生产和交往活动的增加，族群成员之间的内部摩擦也开始不断出现，为有效协调和处理族群成员间的各种矛盾纠纷，维护每个成员的基本权利，那些德高望重者或军事首领再次被推举为族群成员矛盾纠纷的仲裁者、处理者或“执法人”。在增进和维护公民权利的原始动机下，原始社会的生产分配、军事狩猎和纠纷处理三大重要公共管理活动的原始服务型公共管理由此产生，它以增进和维护公共利益及公民权利，为族群和个人服务为旨归。
公民权利式微与异化的统治型公共管理
原始服务型公共管理产生后，组织化的原始公共管理带来了两个具有深远历史影响的事实：一是逐渐形成专业从事公共管理的管理群体，二是生产力发展水平获得极大发展。
组织化的公共管理使专业公共管理者开始逐渐侵蚀公民权利。原始社会，人们要面对来自自然的各种威胁，在实施渔猎活动、防止大型野兽侵袭、组织生产、组织对抗洪涝等各种自然灾害、实施军事行动、协调成员间矛盾时，都需要一定的指挥与服从。而指挥与服从的实现既需要赋予专业公共管理者一定的权力与权威，又需要被管理者让渡出部分权利。要在原始居民心中树立专业公共管理者的权力与权威，一些仪式或仪仗便成为必然。外在的仪式与仪仗和内在的权力与权威一起，极大地刺激和强化了专业公共管理者的权力欲望，最终使其为族群成员和公共利益服务的公共管理心理产生变化。另一方面，组织化的公共管理使人类的生产力发展水平获得极大发展，生产能力得到极大提高，使人类由长期食物短缺开始出现产品剩余。剩余产品的出现使私有化成为可能。原始公共管理者开始通过手中掌握的公共管理权力为个人和整个管理集团牟取私利。
伴随专业化公共管理集团权力欲望的个人和集团私利膨胀是公民权利的逐渐消退和式微。当外在权力仪式与仪仗和内在权力与权威极大地刺激了专业公共管理者的权力欲望时，他们必然会设法保持和维护自己的权力与权威，并通过自身的权力与权威为自己谋取私利，而这要面对公民群体的反对和反抗。于是统治集团通过两个相互关联的途径进一步强化自己的权力和权威：一是公共管理集团的勾结与联合。原始公共管理集团清醒地认识到，要保持和维护自己的权力地位，单靠个人力量无法达成目标，需要利用组织化和集团化的力量来镇压公民的反对和反抗。原始生产管理、产品分配、矛盾协调和军事行动等公共管理者开始相互勾结，组成集团化的国家力量，依靠集团化的国家力量和暴力机器来剥夺原始公民权利，维护统治集团私利。二是公共管理权力的神权化或巫魅化。仅仅依靠集团化的国家力量来剥夺公民权利，镇压公民反抗，其成本巨大，也难以维持长久的稳定统治，统治集团转而利用传统科技不发达和人类对自然的敬畏，将自己变成某种神秘力量的代理者，以此达成统治集团长期乃至世袭统治的合法性和合理化。
一边是专业公共管理集团的暴力联合，一边是公共管理权力的神权化和巫魅化，原始增进和维护公民权利的公共管理集团异化为统治和侵犯公民权利、维护统治集团统治和利益的国家机构，统治型公共管理由此形成。“从此，人类在漫漫长夜中，一直在少数人的统治下生活，民主、自由被专制和奴役所取代。因此，在这一时期，国家对社会的公共管理实质上是一种不平等的统治，是一种统治行政。它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以专制为运行体制基础，以统治者的任意专断为管理方式。”⑤伴随统治型公共管理形成与发展，增进和维护公民权利的公共管理职能进一步异化为剥夺和侵犯公民权利的国家暴力机器，公共管理的原始公共管理和公共服务职能进一步退化，统治职能进一步彰显，公民权利进一步式微和退化。从公民权利视阈来看，公共管理产生于公民权利的自我保护，但在统治型公共管理中，公民权利却让位于国家权力，常常受到国家权力肆无忌惮的践踏。
公民权利回归与管理型公共管理的兴起
经过长期统治型公共管理对公民权利的侵蚀，现代公民权利在资本主义兴起的历史洪流中走向回归。为公民权利回归提供理论基础和逻辑起点的是霍布斯。霍布斯认为人生于自然，天生具有自然权利，即“每个人按照自己意愿的方式运用自己的力量保存自己的天性——也就是保存自己生命的自由。因此，这种自由就是用他自己的判断和理性认为最合适的手段去做任何事的自由”⑥。在霍布斯那里，公民天生的自然权利大体包括三个方面：自我保存、自由和平等。其中，自我保存是一切其它自然权利的出发点和归宿，而自由作为人生具有的自然属性则是自然权利的实质和根本特征，平等既是自然权利的前提又是自然权利的直接逻辑结论。⑦霍布斯将公民个人视作组成国家的基本元素，将独立个人的自然权利视作国家公共管理权力的根本来源，国家公共管理权力应以公民的个人权利为基础。洛克、孟德斯鸠、卢梭等启蒙思想家亦对公民权利展开论述，他们认为自由、平等作为人所固有的自然本性，是个人神圣不可侵犯的自然权利，人类需要公共管理的目的就是为了保障这些自然权利及其派生的宪法权利：生命权、人身权、财产权，不受侵犯；为了防止公共管理权力侵犯公民权利，必须把公共管理权力限制在一定范围之内，并接受公民的监督，必要时，公民权利可以反抗利维坦的侵犯。⑧
启蒙思想家对公民权利的论述，唤醒了社会对公民权利的渴望与呼唤，被统治型公共管理长期压制的公民权利意识开始觉醒，变革随之发生。资产阶级扛起民主自由权利的大旗，向统治型公共管理发起冲击，他们打破了专制统治束缚和压制公民权利的藩篱，建立了维护公民权利、限制国家权力的现代公共管理体制。《自由大宪章》、《权利法案》、《人权和公民权宣言》等向世人昭示了公民权利的回归，管理型公共管理逐步兴起。管理型公共管理模式的主要特点有：(1)政府是公共管理的主体；(2)政府的公共管理无所不在；(3)政府公共管理的职能迅速分化为许多专门的领域；(4)政府机构膨胀的趋势不可遏制；(5)在担负公共管理职能时往往有着公共预算总额最大化倾向，造成高成本、低效率。⑨
立基于公民权利之上的现代管理型公共管理，强调公共利益和公共管理的公共性，以代议制、分权制衡、官僚制为基本运行框架，主张行政中立。为防止公共管理权力滥用、保障公民权利，现代管理型公共管理强调公民具有监督政府公共管理权力运行的权利，倡导公民参与，主张多元民主和多中心治理。现代公共管理不仅使传统公民权利得到了确认和维护，更使公民权利在现代意义上得到了拓展和深化。在现代管理型公共管理模式中，作为公民权利重要组成部分的参与权、监督权等得到了宪政体制的确认和保障。公民对公共管理的参与和监督，极大地体现了现代公共管理的合法性、透明性、责任性、回应性和有效性等特点。现代公共管理强调通过市场、社会、政府等多方协作，完成公共物品和公共服务的供给，公民参与等政治权利已经成为现代公共管理的重要组成部分和重要特色。由此可见，在现代管理型公共管理中，保障和维护公民权利已经不仅仅是公共管理的目的和归宿，更是促进现代公共管理规范化、防止公共管理权力滥用、保障公共管理公共性、保障公民权利得以实现的重要工具。公民权利在现代公共管理中实现了目的性和工具性的结合。
公民权利复兴与现代服务型公共管理的新愿景
虽然管理型公共管理确认了维护公民权利的指导思想，也构建起了一整套维护公民权利、促进公共利益的现代公共管理体系，但刚刚走出统治型公共管理窠臼的现代公共管理，仍然在很大程度上受到传统统治型公共管理的影响，在对待公民权利方面存在诸多不足之处，侵犯公民权利的公共管理行为仍然时有发生。首先，注重效率的现代公共管理理念常常成为侵蚀公民权利的借口。现代管理型公共管理的理论基础主要包括泰罗的科学管理理论、威尔逊的政治—行政二分理论、韦伯的官僚制理论，他们都以效率为公共管理的基本导向。效率主义导向的公共管理常常会自觉不自觉地侵犯公民权利。其次，传统统治型公共管理的国家至上思想是侵蚀公民权利的思想根源。传统统治型公共管理强调国家至上，而轻视公民权利，国家权力可以任意侵犯公民权利，这种传统统治型国家的流毒在管理型公共管理中仍然广泛存在，时刻影响着现代管理型公共管理者的管理行为，成为侵犯公民权利的重要缘由。再次，公民权利意识不足也导致公民权利常常会被侵犯。虽然经过启蒙运动的洗礼，但受各种原因的影响，尤其是传统臣民思想的影响，公民的个人权利意识未能充分发育，维护个人权利的能力存在很大不足，这也是导致公民权利被公共管理侵蚀的重要原因。最后，现实存在的政府经济人理性是公民权利受到侵蚀的利益动因。公共选择理论深刻地阐明了经济人理性下的公共管理侵蚀公民权利的必然性。
在对管理型公共管理进行深刻反思的基础上，人们进一步认识到公民权利的重要地位和作用。现代知识经济和教育体系让公民权利意识迅速在公民中传播和觉醒，尤其是网络时代的裂变式传播和全球化的现实影响，使公民权利在全球范围内极大复兴，对现代管理型公共管理形成巨大挑战和影响。在反思管理型公共管理模式的基础上，人们提出了服务型政府管理模式。“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”⑩服务型政府理论强调“公民优先”，主张将公共管理建立在“为公民服务并确实全心全意为他们服务”之上。(11)服务型公共管理模式强调以公民为中心实施公共管理活动，主张：(1)服务于公民，而不是服务于顾客；(2)追求公共利益；(3)重视公民权胜过重视企业家精神；(4)思考要有战略性，行动要有民主性；(5)承认责任并不简单，公务员应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益；(6)服务而不是掌舵，公务员应该利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制社会发展方向；(7)重视人而不只是重视生产率。(12)
服务型公共管理模式要求以公民权利和公共利益为旨归，关注公民的愿望、要求和利益，重视公民参与和公共责任，强调公共管理的公共性、民主性、参与性和回应性。因此，服务型公共管理模式的实现关涉政治改革的基本范畴，它是一个系统工程，需要从公共管理理念、政府制度和政府行为三个层面加以检讨和反思，并以公民本位的精神实现政府再造。(13)服务型公共管理强调采用私人部门的质量管理思想实现公共部分的公共服务使命，关注提高服务质量和产出价值，强调公民参与和公共责任制。这一模式虽不成熟，但极具潜力。(14)
自有人类社会以来，人类的公共管理模式经历了四次基本转换，从原始服务型公共管理异化成传统统治型公共管理，再从统治型公共管理演进为现代管理型公共管理，其未来的发展趋势将极有可能走入一种初现端倪的服务型公共管理模式。公共管理模式的这一演进过程，是公民权利的自我保护、式微、回归与复兴的过程。公民权利发展与公共管理模式的演进具有内在关联性，公民权利是公共管理的目的与旨归，而公共管理活动则是增进与维护公民权利的工具与保障。在传统公共管理过程中，公民权利与公共管理二者之间是分离与割裂的。原始服务型公共管理更多地强调了公共管理的工具性而忽视了公民权利对公共管理的主体性与参与性；统治型公共管理异化成统治集团践踏被统治集团权利的工具，为公民权利而建立的公共管理背离了其原始目标，工具异化为奴役创造者及制造工具目的的“利维坦”；现代管理型公共管理再次回归维护公民权利的基本理念，通过系列管理框架的精巧设置达成维护公民权利的主要目标，在很大程度上实现了公共管理的本质，其强调公民参与和监督权的管理实践，在很大程度上实现了目的性和工具性的初步统一，为服务型公共管理的愿景目标创造了基础；未来服务型公共管理以公民权利为旨归，是对公共管理公民主体地位的本质特征的确认与回归；既强调公共管理增进和维护公民权利的工具特色，又强调公民监督和参与公共管理过程的权利特征，主张将公民权利及维护公民权利的实现融合与统一，确认并实现公民维护公民权利的正当性和合理性，为实现公民权利与增进、维护公民权利的工具之间的融合与统一提供愿景目标，这是公民权利本身的必然要求，也是公共管理发展的应然方向。
注释：
①黄健荣等：《公共管理新论》，社会科学文献出版社，2005年。
②［英］戴维·米勒等：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社，1992年，第123页。
③④［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，2005年，第19、26页。
⑤褚添有、潘秀珍：《统治·管理·服务：公共管理范式转换及其意义》，《广西师范大学学报》(哲学社会科学版)2008年第1期。
⑥［英］霍布斯：《利维坦》，商务印书馆，1985年，第97页。
⑦王利：《国家与正义：利维坦释义》，上海人民出版社，2007年，第265页。
⑧［英］安东尼·阿巴拉斯特：《西方自由主义的兴衰》，吉林人民出版社，2004年。
⑨李传军：《管理主义政府模式的终结》，中国人民大学，2003年，第61页。
⑩刘熙瑞：《服务型政府》，《中国行政管理》2002年第7期。
(11)［美］罗伯特·登哈特：《公共组织理论》，中国人民大学出版社，2003年，第207页。
(12)李瑞、郑娟：《刍论服务型政府的理论基础》，《辽宁行政学院学报》2006年第10期。
(13)燕继荣：《服务型政府的研究路向》，《学海》2009年第1期。
(14)黄健荣：《公共管理学》，社会科学文献出版社，2008年，第17页。