日本港口发展中地方政府的作用（下），本文主要内容关键词为：日本论文,地方政府论文,港口论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、港口发展的规划体制
1.概述
港口是同时拥有陆域和水域的宝贵空间。它是商业、货物运输、工业和人们生活等各种活动的重要基地。港口发展或改造项目要经历很长的酝酿阶段，其影响遍及很广的地区。因此，应考虑多种多样的因素之后才实施港口发展计划。这些因素包括对海运的需求、产业位置、海上娱乐等等，因为它们会受港口腹地未来的经济和社会活动趋势，人们生活模式的变化等等的影响。这些因素应顺应整个国家及港口所在地区的其他各种发展规划。港口规划应与地区运输网络、渔业、农业、工业及其他社会经济活动进行充分协调。以此为背景，《港湾法》规定，与国家利益密切相关的重要港口的当局必须将其港口规划编制为总体规划，既要规划港口的长期发展、使用和维护，还要以10～15年的时间跨度为港口相邻地域的保护进行规划，然后根据这样的港口规划建设港口设施。
而《港湾法》规定中央政府（运输省）制定五年计划，决定整个国家港口发展的数量。港口当局在五年计划的范围内制定港口发展的年度预算。
2.港口规划
港口建设发展往往是在严峻的自然条件下进行的，需要有很长的建设周期。因此，港口发展规划的制定必须有长远眼光。首先由港口管理机构根据运输省的基本政策、当地的综合规划等编制港口发展总体规划的草案。当地的港口理事会从地方利益的角度对港口规划草案进行审核，经过审核的港口规划称为地方正式规划。重要港的港口规划由运输省和港湾理事会根据国家利益进行审核。港口规划的程序见图2。
3.五年计划
1960年前后在制订国家收入翻番计划时，预期年度经济增长率达7.8%，优先发展基础设施作为实现政策目标的途径。 然而这时港口情况正好相反，日本全国各重要港口遇到了严重的压港现象。这是因为港口发展落后于经济迅猛增长所带来的外贸快速增长，因此必须尽快实施港口发展计划，以实现社会经济发展政策中规定的发展目标，而不受变化不定的当时经济条件所左右。在这个认识基础上， 1961年3月通过了《港湾发展紧急措施法》， 该法律的宗旨是：夯实经济基础， 推动港口设施的急迫和系统的发展，为国民经济的稳固增长作出贡献。该法要求运输省根据港湾理事会的建议制定港口发展五年计划，提出定量的目标，并递交内阁通过。 第一个港口发展五年计划由内阁于1962年2月通过，该计划覆盖1961～1965年，与国家收入翻番计划的前段时间相对应。
现在正在实施第八个港口发展五年计划。这些计划按图3 中的程序通过，通过实施这些计划来实现相应年份的经济目标。
图2 港口规划的程序
每年根据各部厅递交的各种政策方案估算财政年度内的发展支出，纳入大藏省编制的总预算中。预算案经国会批准后，发展项目就可以开始实施。每年按照以下归纳出来的程序重复这个过程：
（1）每年港口当局单独向运输省递交来年发展工程方案， 而这些工程方案是系统地实施其各自的港口发展规划所必需的。
（2）运输省根据港口当局递交的工程方案， 制定出为了实现当前港口发展五年计划的目标港口行业的预算方案，然后将方案递交大藏省，由其审核。
（3）运输省参考大藏省制定的预算编制政策和审核意见， 制定其预算方案，然后制定全国预算草案，供内阁批准。
（4）运输省将内阁预算草案分配给每个港口当局， 必要时与大藏省协商进行调整。
（5）在国会审议后，对内阁的预算案作出决议，预算最终确定。
（6）在每个港口，按照这个预算由运输省、 港口发展局及其他有关方面实施港口发展工程。
注释：←——法律要求的步骤
←┅┅根据不成文程序要求的步骤
图3 港口发展五年规划的程序
四、港口发展的财务体制
（一）概述
港口设施依据其公共性质赚取收入的特性按各种各样的体制发展（图4）。依据由谁负责发展，港口设施可以分为下列三种范畴：
1.国家或港口当局（公共工程）
公共工程有两种，一种是港口发展工程，包括水域、防波堤、码头、港内公路等港口设施；另一种是港口相关土地开发工程和辅助性设施发展工程，指前方仓库、货物装卸设备及其他设施的建设和改造。属于前者的设施中，与国家利益密切相关的由国家直接建设（港口当局可能分担一定比例的财务负担）或由港口当局接受国家财政补贴进行建设。对属于后者的设施，由港口当局筹集建设资金，国家对港口当局的努力给予一定支持。此外，某些港口发展项目的受益单位也可以被要求承担一部分建设费用。
2.港口发展当局和轮渡港口发展当局（公社的工程）
公社建设集装箱码头、轮渡码头、游艇港池等设施，建成后把这些设施租赁给特定的用户专用。国家提供无息贷款支付一部分建设费用以支持这种方式的港口发展。
3.私营企业和第三领域企业
在经济迅猛增长时期，钢铁厂、石油化工企业以及其他企业大规模建设货主专用码头，并大规模围填土地，供它们本身的业务活动之用。因此很大一部分港口发展都是由私营企业进行的。近年来，私营企业对港口发展的参与从码头建设和土地围填转向了港区的再开发工程，帮助以港区为中心的当地社区重新振兴。对于私营企业建设某些设施，如客运码头，国家政府通过日本开发银行及其他政府金融机构进行联合投资或贷款予以支持，如提供无息贷款、财政补贴、减免税收或其他资助措施。
图4 港口发展体制
（二）直接工程和补贴制度
公共工程、水域、防波堤、码头、港区道路、公园、绿化带等设施由国家和港口当局出资建设。使用公款建设这些设施的理由是：这些设施供数量很大的任意公众所使用，是维持和发展国民经济必不可少的经济基础设施，而且它们投资额大，不能产生足够的利润，不适宜私人投资。
如果这类设施的规模很大，则由国家负责建造，港口当局按一定比例分担部分费用（称为直接工程）；另外一些设施则由港口当局负责建设、国家给予财政补贴（称为补贴工程）。
国家与港口当局各承担多少比例的建设费用，则根据港口的相对重要性、设施的种类、当地经济状况等而变化（见表2）。
港口的种类和功能：日本港口的任务是发挥作为运输网络节点的重要作用，根据国土均衡发展和促进地区工业的需要进行规划，并作为其关键基地。现在日本共有大约1100个港口，既有重要大港，也有地方性港口，还包括偏远岛屿的避风港湾。《港湾法》规定了港湾发展和管理的一些基本问题，它把112个港口列为与国家利益直接有关的重要港， 其中再把21个列为特别指定重要港口，它们对促进对外贸易有着至为重要的意义。其他港口则列为地方港口（以1995年3月31日数字为准）。
在港口建设中，如果认为某些用户将因建设工程而受益，他们也有义务承担一部分与其享受的利益相对应的费用。这个制度能达到两个目的，一是由受益者承担合理比例的财务负担，二是引进“谁受益、谁分担费用”的原则，促进经济基础设施的建设。引进这种制度以后，设在港区内的发电厂和石化厂的建设也采用这种方式。
（三）地方公债制度
有些设施是港口业务活动所必不可少的，而且其建设费用可以由向用户收取费用来回收，如露天堆场、装卸设备、拖轮、前方仓库等，这些设施由港口当局自己筹资建设。但由于这些设施的建设非常重要，国家可以帮助港口当局筹资。具体地说，国家可以支持港口当局发行市政公债，并用国库投资基金或贷款基金等公共基金购买部分债券。工业用的土地围填工程、临海地区的城市再开发工程等，也与港口业务有着密切关系，因此这些工程的资金筹集也可以基本按上述方法办理。土地开发需要的费用一般通过出售开发的土地所得来回收。
表2 国家承担的港口发展费用比例
地区 工程水域和防波堤码头
特别重要港口 直接工程 2/35/10
本州、补贴工程5/105/10
重要港口直接工程5/105/10
四国、补贴工程5/105/10
地方港口补贴工程4/104/10
九州
避风港 直接工程 2/3 -
补贴工程5/10 -
特别重要港口 直接工程8.5/10～9.5/10 2/3～9.5/10
补贴工程 7.5/10～9/10
6/10～9/10
其他 重要港口直接工程8.5/10～9.1/10 2/3～9.5/10
补贴工程8.5/10～9.5/10 2/3～9.5/10
地区 地方港口直接工程8.5/10～9.5/10 1/3～9.5/10
补贴工程 7.5/10～9/10
6/10～9/10
地区 工程
公路和交通设施 港口设施用地
特别重要港口 直接工程 2/3
-
本州、补贴工程5/10
-
重要港口直接工程5/10
-
四国、补贴工程5/10
-
地方港口补贴工程4/10
-
九州
避风港 直接工程 -
-
补贴工程 -
-
特别重要港口 直接工程2/3～9.5/10 2/3～9.5/10
补贴工程 6/10～9/10 6/10～9/10
其他 重要港口直接工程2/3～9.5/10 2/3～9.5/10
补贴工程2/3～9.5/10 2/3～9.5/10
地区 地方港口直接工程2/3～9.5/10 2/3～9.5/10
补贴工程 6/10～9/10 6/10～9/10
地区 工程 公园、绿化带垃圾处理
特别重要港口 直接工程 -2.5/10
本州、补贴工程 1/3～5/10 同上
重要港口直接工程 - 同上
四国、补贴工程 1/3～5/10 同上
地方港口补贴工程 1/3～5/10 同上
九州
避风港 直接工程 --
补贴工程 --
特别重要港口 直接工程 - 2.5～3/10
补贴工程 1/3～6/10 同上
其他 重要港口直接工程 - 同上
补贴工程 1/3～6/10 同上
地区 地方港口直接工程 - 同上
补贴工程 1/3～6/10 同上
对港口当局实施的受国家财政补贴的港口工程，国家允许地方政府（港口当局）发行地方公债，筹集一部分自筹资金用于港口发展。地方政府兑现地方公债所需的资金，一部分通过国家分配的地方返回税解决。
一般来说，地方政府遇到的财务负担最好由当地居民来承担。然而事实上，日本不同的地区之间经济的差异很大，因此不同地区筹集资金的能力有很大不同。所以国家从均等人民税收负担、保持一定水平的行政服务的观点出发，试图减少地区间的差异。国民缴纳的税收中70%是交给国家的，但地方政府分配地方返回税、地方转让税和国库资助来解决，为此国家设立地方返回税和地方转让税分配特别帐户。
地方返回税由三种国税（所得税、企业税、酒类税）的32%、消费税的24%、国家烟草税的25%组成，再作适当调整。1994财政年度地方返回税的总额约为1.55千亿日元。 地方转让税由地方道路税的100%、两种国税中的特别吨位中转数、石油气税的一半、航空燃料税的2 ／13、汽车税的1／4组成。国家还可向地方政府提供国库资助，用于某些特殊目的，这些资助形式有补贴、赠款、信托资金等。
图5 港口发展的财务体制
B组和C组的工程由公共企业实施。
D组：私营企业实施的工程
D－1：港口业务辅助设施
减税、国家和地方政府的补贴、无息贷款、低息贷款等。