社区矫正预防重新犯罪机制研究，本文主要内容关键词为：机制论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着2003年7月《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《两院两部通知》）的颁布，我国开始了社区矫正工作的探索。截至2010年底，社区矫正工作已经在各省（区、市）和新疆生产建设兵团的258个地（市）、1998个县（市、区）、23430个乡镇（街道）展开，覆盖全国57％的乡镇（街道），北京、上海、江苏等11个省（区、市）已经在全辖区开展社区矫正工作。① 各试点司法行政机关，尤其是基层司法所克服了重重困难担负起这项职能，积累了丰富的经验，也获得很好的社会效益。截至2010年10月底，各地累计接收社区服刑人员558841人，累计解除矫正295019人，现有社区服刑人员263822人，累计再犯罪1210人，再犯罪率为0.2％左右。②
2008年，中央政法委领导提出“将降低刑释解教人员的重新违法犯罪率，作为衡量监管场所工作的首要标准。”③ 为了较好地落实这一重要指示，推进社区矫正工作更好更快的发展，我们重新审视社区矫正程序，以寻求保持低犯罪率的方法和途径。为此，课题组在北京、四川、重庆、上海等地进行调研并参与主办社区矫正理论与实务研讨会。在此基础上，拟定了从“标准工作程序”和“特殊工作程序”（即社区矫正的前后延伸的程序）的视角探索刑罚执行程序、强化重犯预防的机制。
一、社区矫正标准工作程序与职责
社区矫正的标准工作程序，是指从接收矫正对象到结束刑罚执行所包含的必经环节。特殊工作程序，是指与社区矫正标准工作程序紧密相关的其他工作环节，既包括“向前延伸”、“向后延伸”的工作程序，也包含司法行政机关与其他司法机关配合的工作程序。从全面贯彻落实“首要标准”的需要看，无论是标准工作程序还是特殊工作程序，都是预防重新犯罪的重要环节，其区别仅仅在于不同执法主体的不同工作侧重。本文研讨的重点在于，司法行政机关在社区矫正程序中如何构建预防重新犯罪的机制。
社区矫正标准工作程序的基本环节包括：接收对象——建立档案——日常矫正——结束矫正。事实上，标准工作程序足以满足矫正对象的执行刑罚所需，但为了落实“首要标准”，还有必要在其各个环节实现定岗定责，以充分发挥其矫正罪犯与预防再犯罪的职责。
（一）接收对象工作程序中的职责
《两院两部通知》将社区矫正对象限定在被判处裁定或决定管制、缓刑、假释、暂予监外执行和剥夺政治权利五种罪犯中。从各地试点的情况看，在接收环节，司法所接收矫正对象的工作程序都比较规范，但是各地在接收法律文书的具体方式以及与各地公安机关共同进行矫正宣告的配合情况却不尽一致。
1.接收文书
（1）法律文书的种类。五种矫正对象所对应的文书各不相同。其中，管制对象和缓刑对象的法律文书均为生效判决书和执行通知书。假释对象的法律文书为生效判决书和假释裁定书。暂予监外执行对象中，如果是人民法院判决的，法律文书为生效判决书、暂予监外执行决定书和执行通知书；如果是由监狱（公安）机关批准的，法律文书则为生效判决书、暂予监外执行证明书和暂予监外执行延长通知书。剥夺政治权利对象中，单处剥夺政治权利的，法律文书为生效判决书和执行通知书，附加剥夺政治权利并在社会上服刑的，法律文书则为生效判决书、监禁刑满释放证明书以及其他改变剥夺政治权利期限的裁判文书。
（2）法律文书的获取途径。实践中，多是由公安派出所向司法所提供各类法律文书的复印件。此外，司法所也通过原判法院获取有关管制、缓刑、暂予监外执行的法律文书；通过区县检察院获取相关复印件；通过区县公安分局获取所批准的暂予监外执行罪犯、看守所释放的附加剥夺政治权利人员罪犯的法律文书；通过省（区、市）监狱管理局或罪犯服刑监狱获取保外就医、监禁刑满释放附加剥夺政治权利罪犯的相关法律文书。由外省市法院、公安看守所或监狱裁定的法律文书，通过发函方式获取。
（3）法律文书不齐备导致的隐患。按照刑事诉讼程序规定，法律文书应当在刑罚执行机关接收矫正对象的同时送达。如果法律文书不能按时送达，不仅会导致工作的延误、使社区矫正的执法依据不明确，而且还会造成刑罚执行机关工作处于被动状态，不能掌握没有按时报到的罪犯情况，无法及时形成预案或做出必要的反应，造成脱管、漏管工作隐患，进而在社区矫正开始环节就形成预防重新犯罪的工作漏洞。
虽然目前社区矫正已经全国铺开，但迄今为止，在法律文书的送达渠道和方式方面，始终没有统一的法律予以规范，从而给司法行政机关的工作增加了很大的难度。我们在今后应着力加强这方面的工作。
2.接收对象（公安派出所宣告）
该程序是指，公安派出所和街道（乡镇）司法所（科）以送达的法律文书为依据，对矫正对象宣告进行社区矫正。目前尚无法规对于出席宣告仪式的人员作出统一规定，各地的做法也不尽一致。有的地方是公安派出所、街道（乡镇）司法所（科）和社区相关组织派员参加，有的还要求专职社工（例如上海）、罪犯亲属（监护人）等参加。公安派出所民警通过正式宣告，告知社区服刑罪犯在服刑期间应当遵守的各项规定。仪式结束后，公安派出所、街道（乡镇）司法所（科）以及矫正对象在《社区矫正书》上签字。
多数地方是宣告程序结束之后，便进入日常矫正程序，而有的地区的做法则有其独到之处。例如，北京市朝阳区司法局于2008年5月启动了称为“中途之家”的新型矫正设施。④ 目前，朝阳区所有接受社区矫正的罪犯都要在“中途之家”接受3-7天的教育，主要内容包括法律知识、矫正内容、权利义务、心理教育、就业指导等等。两年多的实践取得了非常好的社会效果，经过培训的社区服刑罪犯没有一人重新违法。这种“中途之家”矫正模式于2010年被推广到全市各区县。
3.核实或签订“帮教协议”
社区矫正措施开始之前，社区服刑罪犯与社区矫正机构应签订帮教协议，待正式宣告后，应当核实已经签订的协议。帮教协议内容差别不大，但形式却不尽相同。
其一，在已经实行“审前调查”的地区，通常在审判之后正式接收矫正对象之前，罪犯就已经委托亲属和社区矫正机构签订了“帮教协议”（例如四川郫县、江苏省等）。这种做法的好处是，可以在罪犯来社区报到之前，就使罪犯本人及其亲属明确知晓遵守帮教协议的重要性，这是社区服刑的首要条件。
其二，对于新接收的矫正对象，通常是在正式宣告后立即签订该协议，这是对《社区矫正宣告书》的必要补充。
无论以何种形式签订的“帮教协议”，都可以解决日常矫正中诸如“我凭什么接受司法所的管理”之类的质询，也帮助社区矫正人员更加理直气壮地进行罪犯管理。
（二）罪犯分类工作程序中的职责
完成对象接收工作之后，便进入对矫正对象进行评估分类的环节。
1.根据法律文书进行评估
多数情况下，社区矫正的专职工作者和社工通过法律文书（主要是已生效的判决书）来了解矫正对象。如果专职工作者参与了审前调查，那么其对罪犯情况就已经有了先期了解。
初步的评估分类是根据法律文书，通过了解该罪犯的犯罪情况（初犯或偶犯、过失犯或者有重大立功表现等）、罪名、刑期、犯罪手段、认罪表现等做出的。根据现有监禁服刑罪犯的分类依据，我们把罪犯大体上分为暴力犯、财产犯、淫欲犯和其他，原则上不存在甄别“顽固犯”和“危险犯”的情况。这种划分方法虽然比较粗犷，但仍然有助于开展有针对性的教育矫正、制定矫正计划以及进行心理咨询。
2.根据心理测试进行评估
在有条件的地区，可以在日常矫正中开展心理健康教育，通过专职心理咨询师的辅导，或者借助问卷或面谈的方式，区分存在不同程度心理障碍的罪犯，帮助进行犯罪分类工作。
在实践中，一些司法所为矫正对象专门开辟出布局温馨轻松的场所接受心理咨询或测试，使心理咨询师能够更加准确地探寻到矫正对象的内心世界，从而有助于司法所制定更加有针对性的矫正计划。
在这方面，上海市司法局的做法颇具特色，他们通过在社区开展心理教育、在司法所设立心理咨询室以及对存在较为严重心理障碍的罪犯进行心理干预等做法，搭建起心理健康教育工作的三级平台。这种做法非常有利于矫正对象积极配合矫正，对于那些因抑郁导致家庭矛盾的矫正对象来说帮助尤大，增强了社区矫正预防重新犯罪的功能。
3.根据面谈交流进行测评
具体承担社区矫正日常工作的司法工作者或专职社工，除了尽量熟悉法律文书之外，还应当通过与矫正对象当面接触的机会，努力了解其沟通能力、理解能力、法律素养及价值观等等，从而使对矫正对象的分类尽可能准确。
该环节中最容易出现经验主义问题，即被一些不准确的资料或不真实的测试所误导，致使罪犯分类误差过大，从而影响到矫正计划的制定及实施。
实践中，各地大多是以五类罪犯为基础，再根据年龄、刑期、罪名、暴力犯罪、财产犯罪以及是否涉毒等特征进行初步分类。有条件的地区还会结合问卷调查或心理测试的结果确定对象的矫正处遇级别。
（三）建立档案工作程序中的职责
试点工作开展以来，各地在档案建立方面探索出了比较成熟的经验，但具体档案分类方法还存在差异。我们认为，从功能作用上将档案区分为“社区矫正工作台账”和“矫正对象个人档案”比较科学。其中，“矫正对象个人档案”又分为“法律文书档案”和“罪犯矫正情况档案”两个部分。
1.社区矫正工作台账
主要包括：社区工作人员工作记录簿、专职社工招录及培训情况、志愿者队伍建设情况、组织罪犯教育学习情况、开展心理矫治情况、组织罪犯公益劳动情况以及为罪犯帮困解难扶助情况等。
2.法律文书档案
主要包括：各类法律文书（复印件）、《社区矫正宣告书》、日常及司法奖惩情况登记、《社区矫正期满鉴定书》、《社区矫正期满宣告书》等。
3.罪犯矫正情况档案
主要包括：帮教协议书、每月活动情况表、参加教育矫正情况、接受心理辅导情况、参加公益劳动情况、接受帮困扶助情况、接受个别教育情况、接受奖惩情况以及请销假及迁居情况。
（四）日常矫正工作程序中的职责
对矫正对象的管理实行居住地原则，日常矫正包括监管、教育学习（法律及文化学习、心理矫治、公益劳动）和帮困扶助。
1.监督管理及教育矫正
各试点均要求矫正对象按月汇报改造情况，一些地区还会根据具体的罪犯处遇分级，区别每月汇报的频率。
矫正教育的内容主要包括法律、道德、社会政策、优秀人物事迹等等。教学形式上，一般采取集体教育方式，例如听讲座、座谈会、报告会、参观、咨询等，但必要时也会个别教育（家访）。
通过调研，我们感受到，在监督管理环节，“规范管理”是确保降低重新犯罪率的有效途径。这方面，重庆市司法局的做法值得注意，首创罪犯规范化管理的“八个一”。
不难看出，重庆司法局在规范化管理方面下了很大功夫。这样的管理模式在适用人数逐渐增多的趋势下，如何协调司法所专职干部和社工之间的分工，仍有很大的探索空间。
截至2009年5月底，重庆市社区矫正在册人员中，管制犯227人、缓刑犯5560人、假释犯240人、暂予监外执行犯211人、剥夺政治权利犯713人，累计接受9939人社区矫正对象，迄今尚无重新犯罪的记录。⑤
人民法院大量适用缓刑，是贯彻宽严相济刑事政策的有效途径。目前各地“五类”对象中，管制犯的人数相对较少，个别地区有时甚至没有此类人员。可见，我们有必要进一步完善管制刑并扩大适用规模，大力挖掘其制度潜力。
以北京市丰台区调研的情况为例，截止到2010年3月31日，共有社区矫正人员487人，其中缓刑犯186人，假释犯138人，暂予监外执行犯10人，剥夺政治权利犯153人。
在涉及罪名方面：危害国家安全罪2人，危害公共安全罪29人，破坏社会主义市场经济秩序罪31人，侵犯公民人身权利、民主权利罪181人，侵犯财产罪166人，妨害社会管理秩序罪28人，贪污贿赂罪37人，渎职罪2人，其他类型11人。
显然，适用社区矫正的罪犯中，以侵犯公民人身权利和侵犯财产两类罪犯人数最多。事实上，这是各试点的共同现象。由于这两类犯罪往往都存在被害人，因此在日常矫正中，应注意教育罪犯真诚悔悟，处理好与被害人（家属）的关系。
2.心理健康管理
心理健康管理主要有两项功能。其一，满足初期分类测试和中期及刑满前的风险评估所需；其二，适用于团体教育中普及心理健康知识，教育罪犯重视心理健康、树立救助意识。
3.公益劳动管理
公益劳动近年来备受青睐，是指通过司法程序让轻微违法犯罪的人员通过公益劳动形式补偿社会，有利于化解社区和被害人对罪犯的积怨。
当前，在贯彻加强“三项重点工作”的背景下，矫正对象参加公益劳动是化解社会矛盾的重要形式，值得充分利用。
目前，一些地区社区矫正罪犯每月要进行10小时左右的公益劳动，和国外相比时间稍长。尤其对于那些有固定工作的人员，过长的公益劳动时间容易使矫正对象产生抵触情绪。这是目前需要研究解决的一个问题。
实践中，有些剥夺政治权利犯对公益劳动有抗拒情绪，有些人员在得到矫正组织帮困扶贫之后，才改变态度积极参加公益劳动。但囿于现有的关于剥夺政治权利的权利义务规定，矫正工作者普遍感觉对这种情况缺乏抓手。
4.技能培训管理
犯罪学研究表明，无业是重要的犯罪诱因之一。因此，无论是狱内行刑还是社区矫正，对罪犯的职业技能培训都应予重视，有利于从根本上预防重新犯罪。
5.行使帮助职责
目前社区矫正中的帮扶工作量非常大。究其原因，主要是我国社会保障体系尚待完善，许多矫正对象的“低保”申领、就业、就学、落实责任田、寻找住处等工作都过分依赖司法所，牵扯了专职干部的大量精力。例如，在北京市丰台区司法局的努力下，区建委为90余名社区服刑人员申请了廉租住房补贴或临时住房；区民政局为600余名社区服刑人员解决了低保；区公安分局为70余名社区服刑人员及其子女解决了户口问题。
然而，尽管短期内帮扶似乎有利于矫正工作的开展，但这种越俎代庖绝不应该成为社区矫正的职能之一，否则，长此以往，社区矫正将不堪重负。事实上，我们更应加强立法完善和社会保障机制建设，把司法所从繁重的帮扶工作中解脱出来，专司其职。
6.奖惩种类及程序
对矫正对象的奖惩一般分为“日常奖惩”和“司法奖惩”。其中，日常奖惩包括表扬、记功、记为矫正积极分子，警告和记过。司法奖惩包括减刑、治安管理处罚、撤销缓刑、撤销假释和撤销暂予监外执行。
奖惩的程序大体如下：第一，由司法所（科）上报区（县）司法局对奖惩予以评议，再报省（区、市）司法厅（局）社区矫正部门批准决定。第二，司法行政机关提请公安机关进行治安处罚的，司法机关应当备案。第三，司法所（科）上报区（县）司法局撤销缓刑、假释和暂予监外执行的，由省（区、市）司法厅（局）进行审核。公安机关再根据司法行政机关的提请报告和奖惩材料，向法定部门提出司法奖惩建议。
罪犯对日常奖惩结果存在异议的，可以在规定期限内向作出决定的行政机关提出复议。
7.测试与评估管理
对于社区服刑罪犯的矫正情况跟踪是一个值得深入研究的问题。这里所谓的跟踪不是针对人的所有行动，而只是对涉嫌“人的违法犯罪行为”的及时发现，考虑到社区矫正的特点，跟踪不适于采用24小时监控的方式，而应当通过一系列管理制度加以实现，作为风险管理（危险性评估）的重要途径，我们应在全方位掌握服刑罪犯表现的基础上，通过问卷测试，对再犯可能进行分阶段的评估。
目前，多数地区采用国外比较成熟的各类量表作为风险评估的工具，我国自行制作的“罪犯个性分测验量表”经部分监狱适用也效果颇佳，一些省（区、市）的司法厅（局）也在探索开发符合我国民众心理和性格特征的量表。总体上看，无论是开发测试工具还是培训测试人员，都需要相当长的时间，积累经验，才能够比较成熟。
（五）刑期结束程序中的职责
对于落实“首要标准”而言，刑期的结束并不是预防重新犯罪工作的结束，相反，恰恰是一个新的开始。服刑结束后，罪犯重新进入完整的社会生活，他未来将经历的各类因素都可能成为重新犯罪的诱因。因此，社区矫正与安置帮教工作乃至社会综合治理工作的衔接至关重要。
1.刑期终止管理职责
原则上，服刑罪犯结束刑期，可分为“期满结束”、“非期满结束”和“死亡终止”三大类，其中，非期满终止包括重新违法处置和重新犯罪处置等多种情形。
该环节中，最重要的是刑期结束的宣告工作。根据现行法律的规定，该项宣告仍然由公安派出所的民警进行，参加人员与接收宣告类似。宣告仪式结束后，派出所民警、司法所干部、帮教社工签字。
刑期结束时，还要根据本人的具体综合考核情况，决定是否需要安排安置帮教。
社区服刑人员涉嫌重新犯罪的，在刑拘未决、取保候审期间刑期届满的，暂不作出宣告，待处理结果确定之后，判决有罪的，社区矫正归于非期满终止范畴，判决无罪的，须延期宣告并说明原因。
2.警示教育职责
为巩固矫正效果，在刑期结束环节应注意加强与罪犯及其亲属之间的沟通，进一步深化亲情帮教工作，提升罪犯对家庭、亲人和社会责任的认识程度，进行预防重新犯罪的警示教育，例如组织刑期将满的罪犯参观监狱或戒毒场所等。
3.就业帮助职责
稳定的家庭和工作对于预防重新犯罪至关重要，因此刑期即将结束时，应当注意了解其家庭关系和就业情况。如果存在不稳定因素，应当及时和民政部门或安置帮教机构联系，争取帮扶救助，至少确保维系生存的基本条件，降低由此而重新犯罪的可能性。但如前所述，在这个过程中，司法行政部门应找准自己的定位，不能越俎代庖，大包大揽。
二、增强专职机构功能预防重新犯罪
我国社区矫正规模的扩大，势必需要增加社区矫正工作人员的编制和经费，但囿于现实条件，这一问题的解决不可能一蹴而就，必须循序渐进。事实上，能否以及以何种方式解决该问题，是今后拓展社区矫正工作的关键。
（一）未来社区矫正机构及队伍建设
作为一种重要的行刑工作，社区矫正对于社会长治久安的意义重大。随着《刑法》、《刑事诉讼法》等一系列重要法律的修改，社区矫正未来必然会成为司法行政机关的新职能。然而，就司法行政部门的现有编制和队伍状况而言，胜任此项工作任重道远。
1.专职机构设在司法所的局限性
截至2009年底，全国从事社区矫正的司法所工作人员共38471人，大专以上学历占83.1％。专职社会工作者37911人，社会志愿者222424人。与2004年相比，司法所工作人员增加了约38.5倍，接受社区矫正人员净增403116人，增长近40倍。⑥ 表面上看，似乎矫正工作者的人均工作量并没有显著增加，但考虑到目前我国司法所平均仅2.5个编制的现状，在编制和人员没有明显改善的前提下大大增加工作量，必然会限制工作的开展。
从试点情况看，社区矫正中具体矫正工作职责主要由基层司法所干部和专职社工承担。虽然近年来基层司法所的编制和经费已经充实了许多，但是相对于工作量而言仍然非常紧张。各地试点情况表明，无论负责社区矫正的司法所专职干部还是社工都普遍感到工作压力很大，有些地区甚至下达了重新犯罪率“零”指标的要求，几乎压得基层矫正工作者喘不过气来。例如，几年内上海某区司法局管辖的矫正对象人数已由200名增加到500余名，但司法局专职干部11名的编制却一直不变，专职社工包括站长仅21名。截至2009年，全国社区矫正服刑人员在矫正期间重新犯罪累计808人，重新犯罪率为0.19％。其中，试点范围最广、接收人数最多的江苏省，重新犯罪率仅为0.1％。河北、黑龙江、重庆、湖南、辽宁等地社区服刑人员无重新犯罪情况。⑦ 我们不免担心，随着社区矫正规模的扩大，尤其是社区矫正全国推开之后，这样一种超低的重新犯罪率是否具有可持续性。除此之外，如何建立并保持专职干部队伍的稳定性也是一个亟待解决的问题。实践中，一个始终存在的问题是，一名干部担任此工作1-2年后往往就会被抽调到其他岗位，工作越出色调动的可能性就越大，有些干部甚至经常会被借去承担各种与维稳相关的临时性任务。在这种情况下，接替工作的同志由于不熟悉情况就必须一切从头做起，从而造成了经验资源的严重浪费。在课题组看来，只有设立社区矫正专门机构才能彻底解决这一问题，否则，在目前的情况下要让已经不堪重负的司法所继续承担社区矫正职能，未来必将难以为继。
2.组建专职社工队伍引发的思考
课题组在上海调研时了解到，社区矫正专职队伍建设面临的问题是由“专职社工”担任矫正工作的主力军有其弊端：一方面，目前社工的工资呈“机关化”趋势，难以与工作效果挂起钩来；另一方面，社工普遍只有23岁左右，而假释人员多为35-45岁左右，社会经验和生活经验要丰富得多，因此社工开展工作时，对后者的说服力令人担心。
（1）社工工作中难度较大的方面
其一，青少年重新犯罪率高，刑期短，社区矫正时间也短，吸毒人员心理毒瘾难戒，对这两类人在社区矫正中，矫正和帮教都很难有实质性效果。涉诈骗、惯窃和涉毒的三类罪犯最容易重新犯罪。其二，总体上，假释人员重新犯罪比例偏低，缓刑人员重新犯罪率则比较高。其三，缓刑对象的管理难度较大，思想转化困难。其四，传染病患者（艾滋病、肝炎）继续盗窃、吸毒的，社区缺乏有效的管理办法。其五，提前送达法律文书时容易出现工作脱节。例如，某社区2008年接收21个缓刑对象，法院仅针对其中2人征求过社区意见。有时社区刚收到法院的征求意见书，第二天服刑人员就被送到社区了，根本来不及熟悉罪犯资料。
（2）今后工作的建议
第一，苦于目前法律对剥夺政治权利的规定，剥权对象是五类人员中最难于管理的，很多拒绝参加公益劳动，每月汇报次数也非常少。鉴于剥夺政治权利刑的特点，我们应重新考虑剥权对象今后是否应继续被纳入社区矫正范围。第二，我们建议对于暴力型犯罪的青少年不要适用社区矫正。社工普遍认为，对其进行社区矫正效果不佳，甚至还会威胁到社区的安全。
（二）加强专业矫正队伍建设
1.组建集多学科知识于一体的矫正队伍
所谓的专业矫正队伍，是指由专业矫正官（司法行政官员）和专职社工所组成，专业从事社区矫正的人员队伍。经过六年的试点，我国社区矫正的日常工作程序基本成型，一些地区的矫正队伍也相对稳定，但人员的经历、素质、受教育程度参差不齐。在今后招录专业矫正官时，应当注重不同专业人员的选择，尤其应侧重那些受过教育学、心理学、社会学、法律学等相关专业教育的人员。
根据试点经验，专职社工可以选择比较年轻的大专以上文化程度的人员，通过1-2年的脱产学习再取得社工资格。同时，应该在矫正官和专职社工中建立相应的晋级制度，以激励其工作热情和创新精神。
2.建立定期培训制度
矫正官和专职社工均应获得定期研修培训的机会，包括资格培训、上岗专业培训、晋级培训等，培训内容可以根据实际需要调整。资格培训因不同群体（司法工作者、社会公开招录入员、法律专业毕业生、普通应届毕业生）而开设不同课程，时间可为1-2年。上岗培训根据工作岗位确定培训内容，原则上不超过2个月。晋级培训应当根据晋级体制设置不同的等级，例如设置优秀矫正能手Ⅰ-Ⅱ级、专项能手Ⅰ-Ⅱ级等。
三、社区矫正前后延伸的特殊工作程序
根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》，实行社区矫正，应充分考虑罪犯的社会危害性和社区接收条件，把五种罪犯中“无社会风险，有矫正条件”，即罪行轻微、主观恶性不大、不致再危害社会、有固定住处、有亲友帮助、有就业条件的，作为社区矫正适用对象，防止和减少社会不安定因素。⑧ 该规定为社区矫正服刑对象的选择提供了框架依据。
判断罪犯是否具备社区矫正的条件，需要通过“审前评估程序”加以把关——这是社区矫正的向前延伸，而如何巩固社区矫正的成果，则应当增强与“安置帮教”工作的衔接。这两个方面——这是社区矫正的前后延伸。
（一）审前调查主体及程序
《审前调查报告》，是指在人民法院开庭审理之前，就待审罪犯是否适于被纳入社区矫正的问题进行调查评估，为人民法院提供参考的报告。具体调查内容应当包括：犯罪原因、是否有前科、工作或学习的单位、亲属、被害人或家属、邻里、家庭情况以及本人犯罪后的悔罪情况等等。调查应采用两人共同工作的形式，并使用统一的专用调查表格。实践证明，做好审前调查工作，准确判定罪犯是否以及在多大程度上具备矫正条件，对于矫正工作的顺利开展和最终的矫正效果关系重大。
迄今为止，我国尚无任何法律对审前调查作出规定。最高法院《关于办理未成年案件的若干规定》对于审前调查采取了一种开放式的立场，规定其主体可以是公安机关、人民检察院、司法行政机关或者社会团体等。从该规定可以看出，其一，对未成年人案件采取审前调查程序是必要且有益的；其二，明确了司法行政机关作为未成年人审前调查的主体资格。这里所称的主体资格，既包括调查机构的资格，也包括调查人员的资格。作为未来承担社区矫正职能的法定主体，司法行政机关具有审前调查机构资格是题中应有之义。而调查人员由于需要判断公民所适于适用的刑罚，直接关系到被调查人的切身利益和社会安全，责任非常重大，因此应格外慎重。从国外的实践看，审前调查人员通常由具有心理咨询师资格的人担当。但考虑到我国目前心理咨询行业尚不规范，水平也有待提高，因此像国外那样采用首席调查员制度并不妥当，目前看来，还是仅确认调查机构的资格较为稳妥。
就实践中的情况来看，目前不同司法所对审前调查工作的介入程度差异很大。有些地区的司法所向基层人民法院作出书面建议，大多数都被基层人民法院采纳，但也有一些司法所尚未开展此项工作。此外，根据现行《监狱法》，监狱机关负责服刑罪犯的假释申报工作，因此社区矫正的五类对象中，对假释犯和暂予监外执行犯的调查工作实际上是由监狱承担的，但是这种做法的实践效果并不理想：一方面，由于调查者同时具有监管者的身份，而调查结果又直接牵涉到罪犯的切身利益，因此在实践中，容易在作为调查主体的监狱干警和作为调查对象的服刑罪犯之间造成对立情绪；另一方面，监狱所做的调查往往难以得到人民法院的全面认可。有鉴于此，我们亟须对现行的《监狱法》作出相应的修改，将司法行政机关确定为审前调查的主体，这样既可以消除罪犯对监狱申报与人民法院裁决之间差异过大的现象，也可以促使司法行政机关提前介入，有利于充分了解假释罪犯，为下一步的社区矫正奠定基础。
在这方面，四川省成都市郫县司法局的判前调查评估经验值得借鉴。其做法是由司法行政机关在审前牵头组织开展调查评估活动，⑨ 具体工作程序为：人民法院→“县矫正办”判前调查评估委托调查函→成立“调查评估工作小组”（司法、公安、检察）→实施调查并出具书面意见（三家成员单位）→“县矫正办”综合评估→人民法院。⑩ 应该说，在现行法律尚未修改的前提下，郫县司法局的这种探索实属难能可贵，它成功建立了以司法行政机关为主导，公、检、法、司四家相互彼此配合的模式。与这种审前调查制度相配套，郫县司法局还首创“双担保制度”，即在进行社区矫正前，犯罪嫌疑人（刑事被告人）家属不仅自己为其作出担保，而且还要请求户籍所在地基层组织共同为其担保。这一做法实现了社区参与的“无缝衔接”，从而为基层组织参与社区矫正工作打下了坚实的基础，也克服了基层组织的干部不敢管、不愿管的畏难情绪。
当然，作为一种尝试，郫县司法局的这种模式也有白璧微瑕，即该模式中的参与者全部为国家机关，而难觅更加中立的社会角色，这难免会导致评估中的价值导向趋于一致，使评估的职能类同于办案职能，而这或许并不应该成为我国审前评估制度的未来发展方向。事实上，至少在未成年人案件中，从准确适用法律的角度出发，法院是赞成社会机构和团体承担审前调查工作的，而如何将此类多种社会角色参与审前调查的方式推广到更大的范围，是今后社区矫正工作一项值得继续研究的内容。
（二）与帮教安置工作的衔接
在社区矫正刑期结束时，将其与安置帮教工作妥善衔接，是落实“首要标准”、预防重新犯罪的重要措施。
就目前的情况看，并非所有的社区矫正人员都存在安置需求。具体来说，目前社区矫正人员中，农村籍人口较多，共135495人，占66.2％，而真正可能有安置需要的城镇户籍罪犯仅占33.8％，共69074人。而在城镇人口中，真正具有较大安置需求的主要是两类人员：一是因具有生理或精神疾患而被暂予监外执行，家属不愿意接收的；二是监禁刑结束后附加剥夺政治权利的，这其中很多人游手好闲不愿勤劳谋生，很容易再次重新犯罪。除此之外，还有一些矫正对象，因生活中突发某种变故而导致增大重新犯罪危险性。对这三类人员，社区矫正机构应当在其服刑期间加强风险评估，在其期满终止之前，预先与帮教安置部门沟通，通过综合治理部门采取积极措施，以免重新犯罪。
四、关于社区矫正机构创新社会管理职能的建议
社区矫正的推行势在必行，但就我国基层司法行政机关——司法所目前的情况来看，除非国家认识到基层司法所承担社区矫正的可行性和优越性，并通过下大力气充实和提升基层司法行政机关的力量和水平，否则，无论是人员编制还是经费支持抑或是制度完善程度，都不足以作为专职的社区矫正机构支撑起整个社区矫正工作。在这种情况下，我们只能考虑另辟蹊径。
（一）落实社会管理职能创新措施
1.设立社区矫正专门机构
2010年，经中央编办批准，司法部成立了“社区矫正管理局”，为全国司法行政机关建立专门的社区矫正机构做出了示范。现在全国有24个省（区、市）司法厅（局）设立了社区矫正工作处。不少地（市）、县（市、区）司法行政机关也成立了社区矫正工作机构。社区矫正经费保障逐步得到加强。北京、上海、江苏、浙江、重庆、吉林、河北、湖北、安徽等省（区、市）将社区矫正工作经费纳入财政预算或提供专项资金，并建立动态增长机制。(11) 这样一来，上有省（区、市）司法厅（局）社区矫正处（办）的政策和业务指导，下有基层司法所的机动力量，就有利于较为顺利地承担起社区矫正这项新的职能。同时，可以由司法厅（局）招录专职的社工队伍，再分配到各个区县司法局，由区县司法局统一组建矫正官和社工两支队伍，并督促专职社工在矫正官的指导下协助开展社区矫正工作。
2.培养专家和聘请专家双管齐下
矫正措施的针对性是提高教育改造质量的关键。因此，进行准确恰当的“分类矫正”和“个案管理”非常重要，而这就必须要运用测试、评估等方式来辅助进行。鉴于我国社区矫正工作开创时间不长，无论是培养专职矫正干部运用这些现代技术手段还是测试、评估工具的开发，都需要一定的时间积累。因此，结合我国社区矫正专职队伍的实际情况，有必要在未来的工作规划中制定长远的培养（训）和短期的上岗培训计划，培养出社区矫正自己的专家队伍。眼下的工作中，可以考虑和大专院校签订长期协议，聘请专家帮助进行必要的心理干预和风险测试、评估工作，引进外部力量解决现实问题。
（二）设立“中途之家”，实现“矫正——安置”一体化
1.设立专门矫正场所是实现社会管理职能创新的重要途径
我国社区矫正试点启动以来，各地陆续开辟了一些“青少年教育基地”和“公益劳动基地”，但这些基地的用途和功能相对单一，其作用也有一定的局限性。而北京市朝阳区司法局从自身特点出发吸收国际社会有益经验，设立了具有综合性功能的“阳光中途之家”，取得了比较好的效果。
（1）为人民法院准确适用社区矫正奠定了坚实的基础
人民法院适用社区矫正时，需要考虑罪犯是否具备社区服刑的各种条件，其中，是否有稳定的居住地（假释罪犯是否有妥善的归住地）、是否有较好的家庭帮教基础、是否具有就业就学的意愿和能力等是影响人民法院作出社区矫正判决的重要参考因素。而通过区县司法局建立的“阳光中途之家”可以使一些包括“三无”罪犯在内的罪行较轻、真诚悔罪和表现良好的罪犯获得基本的居住安置环境和较好的家庭帮教（监护）条件，从而使其得到适用社区矫正的机会。这样既减少行刑成本，又为人民法院准确适用社区矫正创造了条件、奠定了基础。
（2）能够有效增进农村、牧区社区矫正的执法效果
在目前农村、牧区开展社区矫正试点中，要求本来就长年辛劳谋生的农牧民参加旨在培养劳动意识的“公益劳动”不仅显然不合适，而且可能会由于流于形式而影响执法的严肃性。在这种情况下，建立“阳光中途之家”这样的设施，就既能够比较集中系统的普法，又能够开展一些农牧业科学知识和技能培训，还可以使相对分散或者流动性较大的农牧民罪犯和安置对象感受到基层行政机关为他们创建了一个没有歧视的温暖的“家”，从而有利于预防重新犯罪。
（3）减少经济因素对社区矫正适用的制约
长期以来，我国各地经济发展不均衡，沿海与内地、东部和西部经济水平差别很大。受此影响，在社区矫正推行的过程中，基层司法行政机关在队伍建设、设备装备方面也存在较大的差异，容易对社区矫正制度的效果产生影响。而在“阳光中途之家”这样的设施中，无论是硬件条件还是管理制度、措施都具有一致性，因此，可以在一定程度上屏蔽掉经济发展水平的差异导致的不同地区执法效果的差异。
（4）社区矫正执法人员应当享受政法干警待遇
由于现行法律没有赋予司法行政机关在社区矫正中的执法权，因此，很多矫正工作者都苦于工作中面对矫正对象时威信不够，从而直接影响社区矫正的效果。但是在“阳光中途之家”中，由于有系统而严格的管理制度和规范，矫正工作者即便不穿警服，开展工作时也理直气壮，充满信心。其实，这也从一个侧面反映出，拥有职能而非拥有身份才是开展工作的关键。
2.“中途之家”等场所的设立有利于区县司法行政机关加强工作职能
在我国现行的犯罪控制机制中，公安机关的执法活动依托“看守所”进行，监狱机关的行刑活动依托“监狱和监狱企业”开展，而承担社区矫正职能的区县司法行政机关却没有任何设施可以依托，同时也导致了安置帮教工作始终处于帮教先行、安置滞后，甚至难以安置的分离状态。建立“阳光中途之家”等场所的做法将有助于扭转这一尴尬局面，从而强化区县司法行政机关的工作职能，提高社区矫正刑罚执行效能，实现教育矫正和帮教安置一体化。除此之外，“阳光中途之家”还可以同时成为刑罚执行工作的科研基地和社区矫正专业执法队伍的培训基地。
总而言之，建立“阳光中途之家”或类似设施，是落实“首要标准”、预防重新犯罪的直接措施，也为推进“三项重点工作”以及贯彻中央政法委、中央综合治理委员会的“维稳”要求提供保障。在具体推进方式上可以循序渐进，可以先在北京市各区县司法局深入试点，总结利弊经验，待条件成熟之后，再逐步推广到全国各地区县司法局。
注释：
①② 本数据由司法部社区矫正管理局提供。
③ 本文仅探讨降低社区矫正对象重新犯罪的问题。
④ 全称为“北京市朝阳区阳光中途之家”。
⑤ 课题组2009年6月在重庆司法局调研了解的情况。
⑥ 司法部基层工作指导司：《基层工作简报》第10期，2010年3月。
⑦ 同上。
⑧ 参见：2008年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于全面开展社区矫正试点工作的若干意见》。
⑨ 关于转发成都市郫县《社区矫正调查评估实施办法》的通知，川司法办发［2009］92号。
⑩ 需要进入特殊评审工作程序的情形：1.各机关对调查评估意见发生分歧达不成一致意见的；2.被调查人系国家工作人员职务犯罪或涉及事项系国家工作人员职务犯罪的；3.被调查人系涉及黑恶势力犯罪的；4.被调查人经调查评估后评估分值系65-85分段的；5.被调查人涉及的事项在当地有重大社会影响的；6.其他认为需要提交评审程序的事项。《郫县社区矫正调查评估实施办法》（试行），郫矫正办［2009］02号。
(11) 参见司法部副部长郝赤勇同志2010年12月29日在全国社区矫正理论研讨会上的总结讲话。
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